新形勢下國有土地儲備融資的政策改革和模式創(chuàng)新

楊東 徐開飛

烏魯木齊市土地儲備中心

一、土地儲備制度的現(xiàn)狀分析

目前我國土地儲備制度地區(qū)差異性較大，難以統(tǒng)一管理，由于土地的供應(yīng)問題導(dǎo)致經(jīng)濟利益容易產(chǎn)生糾紛，甚至?xí)a(chǎn)生不必要的沖突，使得政府的權(quán)力受到限制，對市場的調(diào)控能力大大降低，在一定的程度上會帶來權(quán)力尋租和權(quán)益的交換，導(dǎo)致土地資源的流失，對社會的經(jīng)濟造成嚴(yán)重的影響，更嚴(yán)重的會導(dǎo)致債務(wù)的失控風(fēng)險進一步上升，在土地的分配問題上，土地的囤積和閑置問題尚未得到解決，土地的囤積可以為市場運行出現(xiàn)問題時及時的彌補，但是過度的囤積就會影響土地財政的效益，市場化機制的不完善，導(dǎo)致土地征收、出讓趨向企業(yè)利益化，損害百姓的利益，甚至有些企業(yè)在受托進行土地征收時采取暴力、欺詐、不負(fù)責(zé)任的手段進行補償安置，使得社會矛盾日益激化。

二、新形勢下土地儲備改革分析

在土地儲備方面，我國土地制度地區(qū)差異性較大，難以進行統(tǒng)一管理，目前我國土地的儲備主要有三方面主導(dǎo)，首先就是政府對土地的方面發(fā)布的政策，第二方面就是農(nóng)產(chǎn)品市場對土地種植方面的影響，第三方面就是市場和政府對土地的混合影響，在市場和政府的影響下，土地資源的配置效率對農(nóng)民的利益有很大的影響，另一方面為了避免政府的收支來源過度依賴于土地收益也要適當(dāng)?shù)膶ν恋刭Y源配置進行控制，土地儲備進行改革，要求對政治制度進行轉(zhuǎn)變，另一方面還要看政府的執(zhí)行力度是否強硬，如果政府將土地壟斷那么市場的局面還是處于一級市場，造成的影響不是很大，而且可以為公共利益產(chǎn)生很大的效益，因此土地儲備還是交給政府控制較好，政府對土地儲備的重視程度也急迫的要求土地制度進行改革，但是由于地方的自利性、對土地耕地范圍的不確定性、土地管理制度不完善等情況對土地制度的改革都是較為棘手的問題。土地儲備的本職職能是為公共利益的需要以備于市場運行出現(xiàn)問題進行彌補的，但是由于我國正處于發(fā)展中國家，對于制度的科學(xué)性只能在運作的過程中進行探索，在探索中進行總結(jié)，之后才能進行全面的實施，所以我國城市土地制度目前還不夠完善，在管理中也有很多的不足，很多有關(guān)人士提出建議將土地儲備視為實物期權(quán)模型根據(jù)市場的需要做出相對的供應(yīng)，對土地的儲備和規(guī)劃方面也要做出深刻的研究，城市土地規(guī)劃為土地資產(chǎn)變現(xiàn)奠定堅實的基礎(chǔ)為實施土地規(guī)劃創(chuàng)造了充足的條件，土地儲備為土地資產(chǎn)變現(xiàn)提供平臺和提升價值，城市土地規(guī)劃和儲備一定是相互互動相互支持的。

三、創(chuàng)新土地儲備融資模式的路徑

（一）拓展融資渠道

目前我國土地儲備的融資模式過于單一，雖然在土地開發(fā)上都會得到相應(yīng)的贊助，但是主要的渠道還是靠銀行信貸和政府撥款為主，這種單一的融資模式對融資的效果和規(guī)模會起到負(fù)面效應(yīng)，所以我認(rèn)為政府對土地融資應(yīng)加強重視，構(gòu)建多元化的融資體系，保障土地多元化融資，在土地儲備方面政府應(yīng)加大資金的扶持，多開展適合土地融資的項目，對儲備機構(gòu)加強管理，明確個部門的職能，將融資多向社會中發(fā)展。

（二）改變舉債發(fā)展模式，拓寬土地儲備資金來源

儲備金短缺會造成一系列的連鎖反應(yīng)，首先在土地市場的征收和出讓方面打破以往的平衡，對資金運行造成嚴(yán)重的問題，甚至?xí)斐山?jīng)濟危機，所以對儲備金的管理一定要不斷的完善，順應(yīng)當(dāng)下嚴(yán)格控制地方政府的政策，放棄對于先前銀行融資方式的依賴，和社會資本開展積極合作。土地儲備過程中可以將一些工作轉(zhuǎn)給信賴的企業(yè)，政府采購主要對接前期開發(fā)工作，政府的服務(wù)范圍加大，逐漸囊括評估、勘測、拆遷安置等環(huán)節(jié)，對于社會資本進行有效利用同時也要處于國家政策的安全線內(nèi)。

（三）私募股權(quán)基金融資

創(chuàng)新土地儲備融資模式，私募股權(quán)基金融資是一種可以使融資項目與土地儲備機構(gòu)的其他經(jīng)營活動實現(xiàn)成本、收益和風(fēng)險隔離的融資模式。在有限合伙企業(yè)中，土地儲備機構(gòu)作為普通合伙人負(fù)責(zé)投資項目的管理工作，但項目管理信息必須向有限合伙人披露，有限合伙人可以對經(jīng)營管理提出意見，經(jīng)營管理的成本控制必須符合合伙協(xié)議或合伙人大會決議的要求。由于私募股權(quán)基金的有限合伙人作為投資者具有比壟斷經(jīng)營者更強的成本控制意識，他們的參與可以形成對管理成本的有效控制，從而可以解決壟斷經(jīng)營者無法有效控制管理成本的難題。

四、結(jié)束語

鑒于當(dāng)前政策背景下，為解決政府財政資金緊張和土地儲備資金需求之間的矛盾，規(guī)范土地儲備政府購買服務(wù)流程，拓寬土地儲備資金來源渠道。本探討廣泛收集探討相關(guān)政策法規(guī)和各地出臺的土地儲備相關(guān)文件結(jié)合工作實際，對當(dāng)前各地在開展土地儲備工作普遍面臨的困難和存在的問題進行剖析，提出兩種土地儲備工作新模式：土地儲備政府購買、采購服務(wù)模式，政府以土地競得人結(jié)合模式；并對兩種模式的具體操作流程、實施步驟進行詳細(xì)分析和探討，土地儲備工作探討仍是個新課題，還需在國家政策法規(guī)、理論探討以及實際工作中加以探討完善。