我國城市建筑垃圾循環(huán)利用的法律問題研究

盧澤華 莫衛(wèi)香

【摘 要】通過簡要闡述建筑垃圾的概念、危害以及循環(huán)利用的概念，重點(diǎn)分析針對我國建筑垃圾循環(huán)利用過程中存在的相關(guān)法律問題，提出完善建筑垃圾循環(huán)利用相關(guān)法律問題的建議。

【關(guān)鍵詞】建筑垃圾;循環(huán)利用;法律問題;完善建議

隨著我國城市化進(jìn)程的加快，建筑業(yè)也快速發(fā)展，伴隨著建筑垃圾的產(chǎn)生量日益增多，對環(huán)境和自然資源的不利影響日益上升。為貫徹落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)，需要對建筑垃圾實(shí)行循環(huán)利用。通過實(shí)施有效的法律規(guī)制，提升建筑垃圾資源化再利用率，對建設(shè)和諧美麗中國具有重大意義。

一、建筑垃圾循環(huán)利用的概念

（一）建筑垃圾的概念和危害

建筑垃圾，又稱建筑廢棄物，是指建設(shè)單位、施工單位等主體在對建（構(gòu)）筑物進(jìn)行建設(shè)、維修、裝飾裝修、拆除過程中所產(chǎn)生的廢棄的棄土、棄料及其他工程廢棄物的統(tǒng)稱。

由于建筑垃圾具有種類成分多樣、性質(zhì)復(fù)雜等方面的特征，所以建筑垃圾對環(huán)境造成污染的途徑多樣化，形式也日趨于復(fù)雜化。建筑垃圾的有害物質(zhì)受到雨水的沖刷，而使得有害物質(zhì)滲入附近水體及土壤，污染了水資源和土壤。同時建筑垃圾堆積在露天場地產(chǎn)生化學(xué)反應(yīng)進(jìn)而產(chǎn)生有害氣體，排放到空氣中就會污染大氣。這都會直接或間接對人類的生命健康產(chǎn)生威脅，需要對建筑垃圾實(shí)行循環(huán)利用。

（二）建筑垃圾循環(huán)利用的概念

建筑廢棄物的循環(huán)利用指以建筑廢棄物經(jīng)加工處理轉(zhuǎn)化為可再利用的產(chǎn)品。它將“建材—建筑物—建筑垃圾”的傳統(tǒng)消耗模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖ú摹ㄖ铩ㄖ偕a(chǎn)品”的新型循環(huán)利用模式[1]。

二、建筑垃圾循環(huán)利用法律規(guī)制過程中存在的問題。

目前，我國大部分地區(qū)主要采用傾倒露天堆放和地下填埋的混合收集處理方法，造成了資源浪費(fèi)和環(huán)境污染問題。隨著對生態(tài)文明建設(shè)的逐步重視，需要加強(qiáng)對建筑垃圾進(jìn)行科學(xué)的循環(huán)利用法律規(guī)制，提升建筑垃圾的再生利用價值。

（一）缺乏建筑垃圾循環(huán)利用的全過程管理的法律體系

我國對建筑垃圾研究起步比較晚，自1995年通過的《中華人民共和國固體污染環(huán)境防治法》，1996年國家頒布《城市建筑垃圾管理規(guī)定》，該規(guī)定經(jīng)過了修改和豐富于2005年重新出臺[2]，關(guān)于建筑垃圾循環(huán)利用的立法未能全部涉及到建筑垃圾產(chǎn)生、運(yùn)輸、處理、再利用各個環(huán)節(jié)，缺乏全過程的法律體系。

1.源頭控制力不足。我國對建筑垃圾的源頭控制上沒有有效的減量化措施，建筑垃圾再利用量和再利用速度落后于建筑垃圾的增長量和增長速度。

2.建筑垃圾分類收集不到位。由于我國存在公眾對垃圾分類化意識不強(qiáng)、分選技術(shù)比較差等問題，我國建筑垃圾基本是“混合垃圾”，從回收物里面難以選用有用的物質(zhì)，嚴(yán)重阻礙了建筑垃圾分類收集工作[3]。

（3）建筑垃圾循環(huán)利用的市場發(fā)展緩慢。

近年來，雖然國家和地方政府制定了建筑垃圾資源化的目標(biāo)和相關(guān)管理辦法，但是建筑垃圾循環(huán)利用的市場發(fā)展比較緩慢，特別是再生產(chǎn)品的推廣進(jìn)度慢，歸其原因：一是建筑垃圾的隨意堆放和傾倒的成本比較低，加上相關(guān)技術(shù)不成熟造成而循環(huán)利用成本比較高。二是地方政府缺乏建筑垃圾資循環(huán)利用的積極性和主動性的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向，企業(yè)參與的積極性不高。

（二）多元主體協(xié)作作用不明顯

建筑垃圾循環(huán)利用涉及政府、企業(yè)、公眾等多個主體，這就需要多元主體發(fā)揮自身的作用，建立統(tǒng)一的價值目標(biāo)，擴(kuò)大協(xié)作范圍，這樣才能提升建筑垃圾循環(huán)利用率。

1.政府。

目前在建筑垃圾循環(huán)利用主要起重要作用的主體是政府。政府存在對建筑垃圾循環(huán)的管理體系多頭化的問題，特別是在地方政府層面涉及到住建、市容、環(huán)保等多部門管理，會出現(xiàn)多個部門“九龍治水”的局面。另外，由于缺少有效的協(xié)調(diào)管理使得建筑垃圾的管理機(jī)制一直呈碎片化，對建筑垃圾循環(huán)利用缺乏統(tǒng)一監(jiān)督管理。

2.其他主體的作用弱化。

在建筑垃圾循環(huán)過程中，理所當(dāng)然地把政府當(dāng)作唯一的治理主體，認(rèn)定其他主體對治理效果的影響不大，所以導(dǎo)致其他主體的弱化。主要原因如下：

（1）建筑垃圾循環(huán)的企業(yè)需要花費(fèi)大量的人力和物力進(jìn)行回收、分類、再利用?，F(xiàn)階段建筑企業(yè)和普通市民都對建筑垃圾循環(huán)利用的再生產(chǎn)品的性能都存在著認(rèn)同度不高，并沒有真正的去接納和認(rèn)可再生產(chǎn)品。這就影響了企業(yè)參與建筑垃圾循環(huán)利用的積極性[4]。

（2）我國建筑垃圾循環(huán)利用起步較晚，相關(guān)循環(huán)利用制度不夠完善，公眾對建筑垃圾循環(huán)利用意識較低，在實(shí)現(xiàn)建筑垃圾循環(huán)利用的全過程參與度比較低。

三、完善建筑垃圾循環(huán)利用相關(guān)法律的建議

（一）從建筑垃圾的產(chǎn)生到循環(huán)利用實(shí)行全過程的法律規(guī)制。

1.建立有效的建筑垃圾源頭減量化的法律機(jī)制。

（1）建立建筑垃圾排放許可制度。建議借鑒日本的做法，建設(shè)單位或者施工單位在施工之前，向行政審批部門提交建筑垃圾排放許可的書面申請，簽訂建筑垃圾排放管理承諾書后，方可進(jìn)行排放[5]。建設(shè)單位或者施工單位會傾向建筑材料的選擇和建筑技術(shù)的應(yīng)用中，注重建筑垃圾的耐用性和技術(shù)含量，盡量減少建筑垃圾的產(chǎn)出量。

（2）完善建筑垃圾排放的收費(fèi)政策。建議借鑒德國建筑垃圾排放收費(fèi)做法，根據(jù)城市規(guī)模、建筑垃圾的總量、污染程度等因素，制定多層級和差異化的建筑垃圾排放收費(fèi)價格體系，特別對未進(jìn)行分類的、環(huán)境污染程度較高的和有害的建筑垃圾實(shí)行高額收費(fèi)。提高企業(yè)對建筑垃圾進(jìn)行隨意傾倒和填埋的成本，迫使建筑企業(yè)選擇建筑垃圾的資源化。

（3）明確責(zé)任主體，促進(jìn)實(shí)施建筑垃圾分類。根據(jù)“誰生產(chǎn)，誰負(fù)責(zé)”的處理原則，嚴(yán)格要求施工單位、企業(yè)在建筑垃圾的產(chǎn)生過程中對建筑垃圾進(jìn)行就地分揀分類，可以按照可回收和不可回收進(jìn)行分類，也可以根據(jù)循環(huán)利用途徑進(jìn)行細(xì)分。通過法律的獎懲機(jī)制促進(jìn)建筑垃圾的產(chǎn)生的責(zé)任主體積極實(shí)施建筑垃圾分類，回收的時候就可以減少工作量和成本。

2.健全建筑垃圾循環(huán)利用的激勵機(jī)制。

（1）完善建筑垃圾循環(huán)利用的經(jīng)濟(jì)激勵措施。我國可以采用財政、稅收、基金等形式促進(jìn)和鼓勵施工主體對建筑垃圾實(shí)現(xiàn)源頭控制的同時，通過類似新加坡環(huán)境局通過出租土地的方式予以支持企業(yè)對建筑垃圾循環(huán)利用的經(jīng)濟(jì)措施，提高建筑垃圾循環(huán)利用量。進(jìn)一步完善激勵機(jī)制和整合建筑垃圾循環(huán)利用企業(yè)，促進(jìn)形成一批技術(shù)高、創(chuàng)新強(qiáng)、規(guī)模大、效益好的的建筑垃圾循環(huán)利用示范基地。

（3）建立建筑垃圾的再生產(chǎn)品市場推廣機(jī)制。

由于建筑垃圾資源化后轉(zhuǎn)化再生產(chǎn)品被市場接受程度不高，日本為此修訂了《資源有效利用促進(jìn)法》和《綠色采購法》，通過規(guī)定國家機(jī)關(guān)和地方公共部門主持的新建和翻修工程必須優(yōu)先使用再生建材，并鼓勵民間企業(yè)使用再生建材的做法刺激市場[6]。我國可以借鑒日本關(guān)于公共建筑綠色采購的做法，構(gòu)建再生產(chǎn)品市場推廣機(jī)制，促進(jìn)社會對建筑垃圾資源化后的再生產(chǎn)品的應(yīng)用。

（二）建立健全建筑垃圾循環(huán)利用的監(jiān)督管理機(jī)制

1.加強(qiáng)部門溝通，聯(lián)動齊抓共管。政府根據(jù)建筑垃圾產(chǎn)生、分類、收集、運(yùn)輸、資源化等環(huán)節(jié)通過立法理清和規(guī)定各級各部門的責(zé)任，加強(qiáng)溝通、信息共享和責(zé)任的銜接，確保各部門各司其職，避免出現(xiàn)多重管理或者相互推諉的現(xiàn)象。

2. 搭建建筑垃圾信息化管理平臺。

政府借助互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)搭建建筑垃圾信息化管理平臺，要求建筑垃圾產(chǎn)生單位、收集單位、再生處置單位等錄入收集、儲存、運(yùn)輸、應(yīng)用等信息，通過公布相關(guān)的建筑垃圾循環(huán)利用的全方位信息，進(jìn)行綜合性調(diào)配，實(shí)現(xiàn)建筑垃圾循環(huán)利用全過程的信息化管理。

3.完善分級管理的評價指標(biāo)體系。

根據(jù)各地區(qū)的建筑垃圾的產(chǎn)生量、污染量、循環(huán)利用率制定相應(yīng)的建筑垃圾循環(huán)利用評價指標(biāo)，督促各級城市管理部門加強(qiáng)落實(shí)好建筑垃圾循環(huán)利用政策。

（三）完善公眾參與建筑垃圾循環(huán)利的政策

1.提高公眾的建筑垃圾循環(huán)利用意識。

現(xiàn)階段公眾對于建筑垃圾回收資源化利用的意識比較淡薄，需要加強(qiáng)建筑垃圾循環(huán)利用宣傳，政府對此應(yīng)該發(fā)揮更大的作用，通過新聞媒體、數(shù)字平臺等多種形式，讓建筑節(jié)能走進(jìn)各個社區(qū)、片區(qū)，普及可持續(xù)發(fā)展理念。

2. 打通多元互動交流渠道。

政府在大力搭建建筑垃圾信息化管理平臺中創(chuàng)建互動交流的信息化的渠道，一方面可以使得建筑垃圾的收集、儲存、運(yùn)輸、應(yīng)用等信息能夠及時、有效地傳遞給公眾、第三方組織、企業(yè)等主體，實(shí)現(xiàn)信息共享、利益?zhèn)鬟f。另一方面在一定程度上鼓勵了公眾、第三方組織、企業(yè)等主體參與決策，拓寬對話合作途徑，實(shí)現(xiàn)主體多元化促進(jìn)建筑垃圾循環(huán)利用。

參考文獻(xiàn)：

[1]黃素萍，舒懷珠，錢麗慶.建筑廢棄物資源化問題分析—以義烏市為例[J].佳木斯職業(yè)學(xué)院學(xué)報，2019（12）：297-298.

[2]尹新生，劉曉巍，張豐驛.建筑垃圾處理的探索與研究[J].河南建材，2018（4）：179-180.

[3]王雪妮，張成.關(guān)于我國城鄉(xiāng)建筑垃圾資源化的探討[J].山東工業(yè)技術(shù)，2018（1）：119.

[4]陳廣坤.關(guān)于東莞市建筑垃圾資源化利用的思考[J].磚瓦，2019（6）：71-73.

[5]王麗莉.關(guān)于成都市建筑垃圾資源化利用的分析[J].四川水泥，2019（10）：316.

[6]施錦芳，李博文.日本建筑垃圾回收再利用的制度構(gòu)建及啟示[J]. 日本問題研究，2019（6）：12-19.

基金項目：

2018年大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練項目（項目編號：201813639026）。