基于消防安全要素的監(jiān)管策略探析

游小雄

摘要：本文旨在通過分析影響消防安全的各要素及其關(guān)系，反思當前消防監(jiān)管在策略上存在的突出問題，并結(jié)合實踐中的執(zhí)法困局及其破解之法的分析，指出消防監(jiān)管策略改進的方向和重點，為制定科學(xué)、高效且符合經(jīng)濟社會發(fā)展實際的消防監(jiān)管策略頂層設(shè)計提供理論依據(jù)。

關(guān)鍵詞：消防安全要素;監(jiān)管策略

一、消防安全系數(shù)S的定義

《中華人民共和國消防法》規(guī)定，消防工作的方針是：預(yù)防為主，防消結(jié)合?！胺馈?，就是降低火災(zāi)發(fā)生概率;“消”就是提升應(yīng)急處置火災(zāi)的能力。

一個單位的消防安全管理水平，可以用消防安全系數(shù)S來衡量，它等于火災(zāi)發(fā)生概率（風險）P與應(yīng)急處置火災(zāi)的能力A之積，數(shù)學(xué)表達式記為：S=P·A，（P<1;A>1）。

該公式有如下性質(zhì)：火災(zāi)發(fā)生概率P越小，安全系數(shù)S越高;火災(zāi)應(yīng)急處置能力A越大，安全系數(shù)S越高。這符合我們的經(jīng)驗，驗證了定義的合理性。

二、影響消防安全系數(shù)S的要素

《中華人民共和國消防法》規(guī)定，消防工作的原則是：政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門依法監(jiān)管、單位全面負責、群眾積極參與。政府、部門、單位和公民是影響單位消防安全系數(shù)S的四大宏觀要素。宏觀要素中，單位是關(guān)鍵要素?！吨腥A人民共和國消防法》主要從人員、制度和設(shè)施三個方面規(guī)定了單位的義務(wù)。人員、制度和設(shè)施是影響單位消防安全系數(shù)S的三個微觀要素。

責任人、管理人、控制室值班人員、微型消防站隊員等是人員方面的要素，其中責任人是關(guān)鍵，是驅(qū)動制度運行的靈魂。組織機構(gòu)、責任分工、值班巡邏、巡查檢查、考核獎懲等是制度方面的要素，其中獎懲制度是關(guān)鍵，是驅(qū)動其他制度有效運行的動力?；馂?zāi)報警、滅火設(shè)施、疏散逃生、防火分隔等是設(shè)施方面的要素。原公安部消防局于2013年印發(fā)的《火災(zāi)高位單位消防安全評估導(dǎo)則（試行）》采用的分析方法為定性分析，重慶市地方標準《火災(zāi)高危單位消防安全評估規(guī)程》（DB50/T 632-2015）發(fā)布了定量計算S的公式。

“人”的因素驅(qū)動“制度”運行，影響“設(shè)施”的狀態(tài)（完好與否）。具體地講：人、制度和設(shè)施以人的主觀愿望為驅(qū)動，發(fā)生相關(guān)性，相互影響，一般情況下，設(shè)施運行情況受制度執(zhí)行情況制約，制度執(zhí)行情況由人的主觀愿望決定。因此，“人”是核心要素。

對監(jiān)管策略的啟示：

1.消防監(jiān)管應(yīng)從“管事”向“管人”轉(zhuǎn)變、從“查隱患”向“查責任”轉(zhuǎn)變。

2.制度應(yīng)以人為本。制度應(yīng)是可行的、管用的。人執(zhí)行不了的，或者執(zhí)行了沒有效果的，或者執(zhí)行成本大于實際成效的，都是應(yīng)當舍棄的制度。

3.偏重甚至只關(guān)注“設(shè)施”，忽略其他要素，是本末倒置，結(jié)果事倍功半，應(yīng)加以糾正。

三、消防投入對S的影響

根據(jù)經(jīng)驗可知，初期管理水平較差的單位，隨著消防投入的增加，管理水平會明顯上升;當管理水平上升到一定值后，消防投入對管理水平的促進作用越來越小。由此推論：

1.隨著管理水平的提升，消防投入（人力、物力、資金、技術(shù)）對促進提高管理水平的效果越來越弱。

2.決策者對消防安全系數(shù)S的期望值，決定了消防投入的極值（最大值），取決于其對消防工作重要性的主觀認識。假設(shè)他是理性的，那么他會認為：“保證一定安全投入確保安全是必要的，但當達到一定的安全程度后，再進行投入是一種浪費，因為沒有絕對的安全，只有可接受的風險。”他不可能不計成本進行消防投入。

3.決策者的主觀認識在未改變之前，S存在一個極值，記作S0。

4.通過提高決策者對消防工作重要性的主觀認識，可以提高S，對應(yīng)的極值記作S1。

對監(jiān)管策略的啟示：

1.決策者的這一想法，是人之常情，我們應(yīng)當給予充分尊重和理解。要客觀冷靜分析：責任人對消防工作的認識是否還有提高的空間，消防投入是否還有增加的可能性？切勿機械教條、逼人太甚，否則“善法”也會結(jié)出“惡果”。

2.如果確因決策者認識不到位，造成消防安全系數(shù)偏低，那么就應(yīng)視情選擇行政執(zhí)法或宣傳教育手段，促使責任人提升對消防工作重要性的認識。

3.行政執(zhí)法和宣傳教育，客觀上都可以促使決策者提升對消防工作重要性的認識。當對象拒絕履行法定職責時，應(yīng)通過行政執(zhí)法促使其轉(zhuǎn)變態(tài)度;當對象趨于合作時，則應(yīng)通過宣傳教育進一步。前者天然帶有的壓迫感，可能導(dǎo)致逆反心理;后者較為柔性，常常潤物無聲。需要指出的是，作為執(zhí)法人員，應(yīng)該時刻牢記：監(jiān)管雙方的利益一致。因此，無論采用哪種方式，目的都應(yīng)該是推動監(jiān)管雙方關(guān)系由“對抗”轉(zhuǎn)變?yōu)椤昂献鳌保皇恰皵硨Α薄?/p>

四、當前監(jiān)管策略脫離了社會發(fā)展特定歷史階段的實際

達到法律、法規(guī)要求的安全條件時所對應(yīng)的安全系數(shù)記為S法。當前，大多數(shù)社會單位的消防安全系數(shù)S低于S0，且低于S法?！咀ⅲ哼@是基于筆者十余年執(zhí)法實踐切身感受得出的判斷，如下圖所示。】筆者認為，導(dǎo)致這種局面出現(xiàn)的原因是多方面的，當前監(jiān)管策略未能完全切合社會主義初級階段的實際是其中之一。

生產(chǎn)力決定生產(chǎn)方式，經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑。當前，我國正處于社會主義初級階段，這一客觀實際，決定了安全文化發(fā)展處于初級階段，決定了群眾消防安全意識還不夠高，決定了消防管理人才普遍匱乏。認為“消防監(jiān)管強度越大，社會單位自我管理主動性越高，單位消防安全水平就會隨之提高”是錯誤的。實踐證明，以“監(jiān)管”促“安全”的策略已經(jīng)失敗。究其原因，在于社會單位缺乏自我管理、自我完善、自我提高的必要人才支撐。消防管理人才缺口太大，大到不能滿足消防管理的基本需求（如消防控制室值班人員）。在這樣的條件下，可以預(yù)見，無論怎樣加大消防監(jiān)管強度，社會單位的消防安全水平都將長期在低位徘徊。

一段時間以來，我們的思維習(xí)慣、話語模式和執(zhí)法理念，已經(jīng)被 “嚴格監(jiān)管”這個詞所占據(jù)，且時常脫離法律、法規(guī)來實行“嚴格監(jiān)管”。事實上，實際執(zhí)法實踐中所謂的“嚴格監(jiān)管”，更多的是反映各級消防監(jiān)管機構(gòu)決策者的個人意志。盡管如此，其客觀效果卻提高了S法。當S法大于S1時，即意味著：社會單位無論怎樣提高認識，都無法達到法律的要求。于是，我們發(fā)現(xiàn)，社會單位在普遍“違法”。這是一種病態(tài)，卻也是嚴酷的現(xiàn)實。

需要指出的是，不尊重社會現(xiàn)有消防管理人才存量嚴重不足的客觀實際，片面強調(diào)嚴格執(zhí)法，缺乏對人才培養(yǎng)的長遠規(guī)劃，方法背離目的，無異于緣木求魚。這是方向性、原則性、全局性的失誤，應(yīng)當檢討并加以糾正。

五、嚴格執(zhí)法的困局及破解之道

（一）困局1

社會單位A在中庭設(shè)置攤位，消防監(jiān)督員B依法責令A(yù)限期改正。A若整改，損失5萬元租金;A若不整改，將被處罰1萬元，但能賺取租金5萬元。B若嚴格執(zhí)法，可避免瀆職風險（職業(yè)安全收益為3）; B若視而不見，將承擔瀆職風險（職業(yè)安全收益為-3）。A和B采取不同策略，其組合結(jié)果如下表所示：

對于社會單位：無論消防監(jiān)管機構(gòu)是否處理，繼續(xù)違法的收益都比糾正違法的收益大，因此，社會單位會選擇繼續(xù)違法。對于消防監(jiān)管機構(gòu)：無論社會單位是否糾正違法行為，嚴格執(zhí)法比不處理的風險低，因此，消防監(jiān)督員會選擇嚴格執(zhí)法。于是，形成執(zhí)法困局：A不斷違法，B不斷執(zhí)法，但火災(zāi)隱患始終存在，并將繼續(xù)存在。

如何將結(jié)果轉(zhuǎn)變成“B嚴格執(zhí)法，A糾正違法，火災(zāi)隱患消除”的狀態(tài)呢？方法一，是增加規(guī)則中違法成本。當前正在大力推進的“信用監(jiān)管、聯(lián)合懲戒”機制，便是此方法的實踐運用。方法二，是取消規(guī)則本身，即允許在中庭設(shè)置攤位。當前的通行做法是用方法一，但效果并不理想，社會單位抗拒情緒十分嚴重。因此，筆者認為對“中庭設(shè)置攤位”等這一類行為的火災(zāi)風險重新進行評估是必要的，現(xiàn)行消防技術(shù)標準某些方面的要求是不合理的，結(jié)果是難以施行、過猶不及。

（二）困局2

社會單位A在中庭設(shè)置攤位，消防監(jiān)督員B有法律義務(wù)進行執(zhí)法糾正。A若整改，損失5萬元租金;A若不整改，將被處罰1萬元，但能賺取租金5萬元。B若嚴格執(zhí)法，可避免瀆職風險（獲得長遠的職業(yè)安全收益2），但因為A仍未改正，所以會被上級通報批評（損失短期的職業(yè)績效收益-3），綜合收益為-1;B若視而不見，將承擔瀆職風險（損失長遠的職業(yè)安全收益-2），但卻能避免被上級通報批評（獲得短期的職業(yè)績效收益3），綜合收益為1。A和B采取不同策略，其組合結(jié)果如下表所示：

因此，這種情況下，結(jié)果將非常糟糕：A不斷違法，B視而不見，火災(zāi)隱患始終存在，并將繼續(xù)存在。

解開困局2，也就是將現(xiàn)在的結(jié)果變成“B嚴格執(zhí)法，A糾正違法，火災(zāi)隱患消除”的狀態(tài)，首先要解開困局1，然后有兩種方法可選。一是上級不再通報批評執(zhí)法程序完善但問題仍然存在的執(zhí)法行為;二是執(zhí)法者改變價值取向，更加在乎長遠的職業(yè)安全收益，而非短期的職業(yè)績效收益。因為“通報批評執(zhí)法程序完善但問題仍然存在的執(zhí)法行為”不合理，所以應(yīng)選擇第一種方法。

參考文獻：

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