世貿(mào)組織改革背景下的產(chǎn)業(yè)政策議題研究

徐清軍 高 波

（1.上海WTO事務(wù)咨詢中心，上海 200336；2.布魯奈爾大學(xué)，英國(guó)倫敦 UB83PH）

編者按：WTO的發(fā)展與改革面臨眾多挑戰(zhàn)，如何推動(dòng)WTO改革促進(jìn)世界經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展引起學(xué)術(shù)界的普遍關(guān)注。本期“WTO改革與全球經(jīng)濟(jì)治理”專欄的4篇論文由上海對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)貿(mào)易談判學(xué)院張磊教授組稿，為WTO改革與全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展的研究提供了不同視角與思路。

一、引言

產(chǎn)業(yè)政策是世貿(mào)組織（WTO）改革的焦點(diǎn)之一。作為WTO核心成員，美國(guó)圍繞產(chǎn)業(yè)政策議題在雙邊、區(qū)域和多邊聯(lián)合發(fā)力，不僅依據(jù)其《1974年貿(mào)易法》對(duì)中國(guó)發(fā)起“301條款”調(diào)查，目標(biāo)直接針對(duì)“中國(guó)制造2025”及其他產(chǎn)業(yè)政策，自2017年12月至2020年1月還聯(lián)合歐盟和日本發(fā)布了7份“聯(lián)合聲明”，在推進(jìn)世貿(mào)組織改革中對(duì)產(chǎn)業(yè)政策問(wèn)題盯住不放，制定了明確的時(shí)間表和路線圖，以“扭曲市場(chǎng)”“非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向”等名義，試圖改寫《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》等多邊規(guī)則，將澄清產(chǎn)業(yè)政策、制定新的產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼紀(jì)律作為世貿(mào)組織改革的主攻方向。2017年12月世貿(mào)組織第十一屆部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議以來(lái)，中美兩個(gè)主要成員在世貿(mào)組織總理事會(huì)及專門談判機(jī)構(gòu)上就涉及的經(jīng)濟(jì)體制和產(chǎn)業(yè)政策議題多次進(jìn)行激烈辯論交鋒，進(jìn)一步影響世貿(mào)組織改革方向。新冠肺炎疫情暴發(fā)以來(lái)，全球與疫情相關(guān)的醫(yī)療產(chǎn)品和物資出現(xiàn)短缺甚至告急，世貿(mào)組織主要成員為此紛紛出臺(tái)產(chǎn)業(yè)政策，以產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼等舉措進(jìn)行大規(guī)模產(chǎn)業(yè)和企業(yè)救助，意在實(shí)現(xiàn)制造業(yè)回歸本土或多元化，確保境內(nèi)產(chǎn)業(yè)鏈完整和供應(yīng)鏈安全。新西蘭、新加坡、歐盟等世貿(mào)組織成員在醫(yī)療產(chǎn)業(yè)政策和醫(yī)療產(chǎn)品多邊貿(mào)易自由化方面提出提案或倡議，得到其他成員的響應(yīng)。世貿(mào)組織成員為應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情推出的產(chǎn)業(yè)政策合規(guī)性問(wèn)題與世貿(mào)組織改革的產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼、貿(mào)易救濟(jì)議題等交織疊加，增加了“后疫情時(shí)代”世貿(mào)組織改革的復(fù)雜性。美歐日等世貿(mào)組織發(fā)達(dá)成員與中國(guó)、印度、南非等世貿(mào)組織發(fā)展中成員圍繞產(chǎn)業(yè)政策議題進(jìn)行多邊磋商或開(kāi)展貿(mào)易談判，有望進(jìn)一步豐富世貿(mào)組織改革的內(nèi)涵。

二、產(chǎn)業(yè)政策文獻(xiàn)綜述

產(chǎn)業(yè)政策是一個(gè)古老的經(jīng)濟(jì)學(xué)話題，可追溯至古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的形成初期。關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策的爭(zhēng)議并非出現(xiàn)在世貿(mào)組織改革的過(guò)程中，事實(shí)上已經(jīng)爭(zhēng)議了200多年。18世紀(jì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家和政治家漢密爾頓（Alexander Hamilton）的制造業(yè)主題報(bào)告以及德國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家李斯特（Friedrich List）的著作都論述了產(chǎn)業(yè)政策的主要內(nèi)容及不同政策主張。英國(guó)、美國(guó)、德國(guó)和法國(guó)等世貿(mào)組織創(chuàng)始成員通過(guò)產(chǎn)業(yè)政策積極干預(yù)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)為世界強(qiáng)國(guó)，并在多邊貿(mào)易體制歷史上發(fā)揮了重要作用。國(guó)際上尚沒(méi)有產(chǎn)業(yè)政策的統(tǒng)一定義，差別主要在于研究角度不同，其共同點(diǎn)在于產(chǎn)業(yè)政策的作用對(duì)象都是產(chǎn)業(yè)，包括農(nóng)業(yè)、工業(yè)和服務(wù)業(yè)。建立世貿(mào)組織協(xié)定的前言列明“擴(kuò)大貨物和服務(wù)的生產(chǎn)和貿(mào)易為目的”，這事實(shí)上允許世貿(mào)組織成員可以追求不同產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)，為發(fā)展中成員特別是最不發(fā)達(dá)國(guó)家預(yù)留了產(chǎn)業(yè)政策空間，產(chǎn)業(yè)政策的制定可充分考慮世貿(mào)組織成員所處的歷史現(xiàn)實(shí)。由于成員間經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)發(fā)展水平、文化稟賦與經(jīng)濟(jì)制度、地緣政治和國(guó)際經(jīng)濟(jì)環(huán)境等情形不同，因而不同世貿(mào)組織成員的產(chǎn)業(yè)政策制定、實(shí)施和退出情況相差很大。就是同一個(gè)世貿(mào)組織成員，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段不同，產(chǎn)業(yè)政策也不相同，其對(duì)多邊貿(mào)易談判的立場(chǎng)和目標(biāo)也會(huì)變化。

世貿(mào)組織多邊貿(mào)易規(guī)則體系包括1947年《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》、1947~1993年《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》主持的八輪貿(mào)易談判成果以及1994年以來(lái)世貿(mào)組織主持的貿(mào)易自由化談判成果。在這些談判成果構(gòu)成的多邊貿(mào)易體制框架下，產(chǎn)業(yè)政策性質(zhì)和作用范圍可分為兩類。一類是廣義的產(chǎn)業(yè)政策，是世貿(mào)組織成員管理經(jīng)濟(jì)的普遍行為，以不同表現(xiàn)形式的國(guó)內(nèi)規(guī)制來(lái)規(guī)范國(guó)內(nèi)市場(chǎng)主體行為和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，這些國(guó)內(nèi)規(guī)制對(duì)外可以表現(xiàn)為市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、競(jìng)爭(zhēng)、關(guān)稅、傾銷、補(bǔ)貼、規(guī)避等國(guó)際貿(mào)易規(guī)則。美國(guó)和歐盟等發(fā)達(dá)成員對(duì)外聲稱沒(méi)有實(shí)行產(chǎn)業(yè)政策，忌諱貼上產(chǎn)業(yè)政策標(biāo)簽，但“301條款”調(diào)查及征收懲罰性關(guān)稅、以國(guó)家安全名義實(shí)施的單邊貿(mào)易制裁、執(zhí)行嚴(yán)格的產(chǎn)品安全標(biāo)準(zhǔn)、以應(yīng)對(duì)氣候變化為名推行嚴(yán)苛的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)等，這些關(guān)稅措施和非關(guān)稅壁壘都可歸屬為廣義的產(chǎn)業(yè)政策。另一類是指狹義的產(chǎn)業(yè)政策，帶有特殊性的、針對(duì)個(gè)別產(chǎn)業(yè)制訂的發(fā)展規(guī)劃、投融資和稅收等政策或指導(dǎo)性文件，如美國(guó)1999年通過(guò)《鋼鐵、石油和天然氣擔(dān)保貸款程序計(jì)劃法案》向鋼鐵產(chǎn)業(yè)提供貸款擔(dān)保、歐盟通過(guò)“啟動(dòng)援助”（Launch Aid）對(duì)“空中客車”大飛機(jī)等航空業(yè)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼、日本2019年通過(guò)《清潔能源汽車投放項(xiàng)目補(bǔ)助金》明確對(duì)私人用燃料電池乘用車進(jìn)行上限為225萬(wàn)日元的產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼。

美國(guó)哈佛大學(xué)Dani Rodrik教授（2004；2011；2013；2014）持續(xù)多年對(duì)產(chǎn)業(yè)政策和貿(mào)易政策研究后認(rèn)為，制定產(chǎn)業(yè)政策拉動(dòng)制造業(yè)以及配套的服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施，可提高本國(guó)的全要素生產(chǎn)率，是促進(jìn)本國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、就業(yè)以及縮小收入不平等差距必不可少的條件。除了個(gè)別國(guó)家通過(guò)出口導(dǎo)向型或自然資源密集型渠道跨越中等收入陷阱，多數(shù)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和居民收入提高離不開(kāi)制造業(yè)的培育和成長(zhǎng)。英國(guó)劍橋大學(xué)發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家張夏準(zhǔn)等(Ha-Joon Chang et al，2013)認(rèn)為，產(chǎn)業(yè)政策被分成選擇性與功能性兩類。選擇性產(chǎn)業(yè)政策縱向支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展，具有特定產(chǎn)業(yè)指向的特征，或者專門發(fā)展特定產(chǎn)業(yè)。世貿(mào)組織成員給予激勵(lì)政策，在特定產(chǎn)業(yè)中優(yōu)先扶持關(guān)鍵企業(yè)或領(lǐng)先企業(yè)短時(shí)間內(nèi)快速成長(zhǎng)，并通過(guò)限制其他企業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入的政策，以關(guān)鍵企業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈延伸來(lái)推進(jìn)戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)發(fā)展。功能性產(chǎn)業(yè)政策具有很強(qiáng)的橫向性特征，它對(duì)產(chǎn)業(yè)內(nèi)的市場(chǎng)主體一視同仁，沒(méi)有明確的產(chǎn)業(yè)政策指向?qū)ο?，重在改進(jìn)產(chǎn)業(yè)運(yùn)行的外部環(huán)境，為特定產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)業(yè)內(nèi)企業(yè)營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)氛圍。從產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施過(guò)程和事后效果評(píng)估看，選擇性產(chǎn)業(yè)政策與功能性產(chǎn)業(yè)政策的界限并非很清晰，兩者都有兼顧效率和公平的政策傳導(dǎo)性。也就是說(shuō)，選擇性產(chǎn)業(yè)政策不僅針對(duì)提高特定企業(yè)的生產(chǎn)效率，也有推動(dòng)市場(chǎng)公平的政策功效。功能性產(chǎn)業(yè)政策不僅布局于特定產(chǎn)業(yè)或產(chǎn)業(yè)組合，也在此過(guò)程中將經(jīng)濟(jì)資源有意或無(wú)意地配置于產(chǎn)業(yè)內(nèi)的領(lǐng)先企業(yè)（Bianchi and Labory，2006）。

經(jīng)合組織產(chǎn)業(yè)政策專家Primi（2009）以及Naudé（2010）認(rèn)為，選擇性產(chǎn)業(yè)政策的奧妙在于政府有意搞錯(cuò)市場(chǎng)價(jià)格，從而打破市場(chǎng)失靈給產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型帶來(lái)的瓶頸。放棄政府有效干預(yù)、單純以市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)傳導(dǎo)和以市場(chǎng)手段配置經(jīng)濟(jì)資源，該國(guó)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)將局限在比較優(yōu)勢(shì)的陷阱。相反，政府有意通過(guò)選擇性產(chǎn)業(yè)政策，進(jìn)而創(chuàng)設(shè)新的市場(chǎng)供給，帶動(dòng)新的市場(chǎng)需求，通過(guò)積極政策干預(yù)以小范圍的市場(chǎng)失靈來(lái)防止大范圍的市場(chǎng)失靈，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)內(nèi)的關(guān)鍵企業(yè)實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)能力和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力提升，這是選擇性產(chǎn)業(yè)政策的核心。無(wú)論在學(xué)術(shù)上如何界定其特征，功能性產(chǎn)業(yè)政策被世貿(mào)組織發(fā)達(dá)成員視為“新式產(chǎn)業(yè)政策”而受到重視，世貿(mào)組織發(fā)展中成員較多采用的選擇性產(chǎn)業(yè)政策視為“舊式產(chǎn)業(yè)政策”，被列入世貿(mào)組織改革的對(duì)象。

歐盟是世貿(mào)組織改革的力推者，在中國(guó)訴歐盟反傾銷“替代國(guó)”做法世貿(mào)爭(zhēng)端案（DS516）前后，已經(jīng)出臺(tái)多份文件提出大力拓展功能性產(chǎn)業(yè)政策，強(qiáng)化國(guó)家援助和競(jìng)爭(zhēng)政策的執(zhí)行效率（顧昕，2017）。近年來(lái)，美歐日的聯(lián)合聲明和國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)實(shí)踐顯示，世貿(mào)組織發(fā)達(dá)成員一邊指責(zé)其他成員制定產(chǎn)業(yè)政策造成市場(chǎng)扭曲和不公平競(jìng)爭(zhēng)，一邊重拾產(chǎn)業(yè)政策，出臺(tái)包括激勵(lì)措施、產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼、擴(kuò)大先進(jìn)制造業(yè)公共投資、提高內(nèi)部生產(chǎn)能力等若干制造業(yè)回歸或再工業(yè)化的產(chǎn)業(yè)政策，并在先進(jìn)技術(shù)領(lǐng)域制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略。由此看出，這在很大程度上是由于需要逆轉(zhuǎn)20世紀(jì)90年代、21世紀(jì)初經(jīng)濟(jì)全球化迅速發(fā)展時(shí)期世貿(mào)組織發(fā)達(dá)成員國(guó)制造業(yè)衰退的趨勢(shì)。

三、新冠肺炎疫情再次凸顯產(chǎn)業(yè)政策的重要性

2008年國(guó)際金融危機(jī)期間，世貿(mào)組織成員在危機(jī)救助時(shí)出臺(tái)了大量產(chǎn)業(yè)政策，這些產(chǎn)業(yè)政策并沒(méi)有因危機(jī)消退而完全消失。在后危機(jī)時(shí)代，世貿(mào)組織發(fā)達(dá)成員繼續(xù)實(shí)施“制造業(yè)回歸”和“再工業(yè)化”等產(chǎn)業(yè)政策，發(fā)展中成員提出區(qū)域工業(yè)化、彌補(bǔ)數(shù)字鴻溝和跨境電子商務(wù)等產(chǎn)業(yè)政策差距（Singh，2016）。世貿(mào)組織成員的關(guān)鍵性產(chǎn)業(yè)政策反而日益多樣化和復(fù)雜化，超越傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型目標(biāo)，涉及整合和升級(jí)全球價(jià)值鏈、發(fā)展知識(shí)經(jīng)濟(jì)、建立與可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)相關(guān)聯(lián)的產(chǎn)業(yè)部門以及為新工業(yè)革命進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)性定位等新的主題（聯(lián)合國(guó)貿(mào)發(fā)會(huì)議，2018）。這些產(chǎn)業(yè)政策變遷進(jìn)一步增加了世貿(mào)組織多哈發(fā)展回合的農(nóng)業(yè)、非農(nóng)、服務(wù)業(yè)等市場(chǎng)準(zhǔn)入談判的難度，一些成員在呼吁世貿(mào)組織改革的同時(shí)，又不愿觸及本國(guó)產(chǎn)業(yè)政策的軟肋。

（一）世貿(mào)組織成員的產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)呈現(xiàn)現(xiàn)代化和復(fù)雜化特點(diǎn)

不同于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)聚焦于產(chǎn)業(yè)發(fā)展和結(jié)構(gòu)升級(jí)，世貿(mào)組織成員近年來(lái)力爭(zhēng)使產(chǎn)業(yè)政策現(xiàn)代化，關(guān)注提高其在新技術(shù)和新工業(yè)革命領(lǐng)域的制造能力和產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。產(chǎn)業(yè)政策現(xiàn)代化的第一個(gè)關(guān)鍵驅(qū)動(dòng)因素是許多世貿(mào)組織成員制定了全球價(jià)值鏈引導(dǎo)型發(fā)展戰(zhàn)略的產(chǎn)業(yè)政策。這些產(chǎn)業(yè)政策鼓勵(lì)和支持基于國(guó)際分段式生產(chǎn)的任務(wù)貿(mào)易和生產(chǎn)環(huán)節(jié)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，在參與全球價(jià)值鏈中增加出口。提高全球價(jià)值鏈的參與度，要求有效地將商品和服務(wù)結(jié)合起來(lái)，使產(chǎn)品質(zhì)量保持一致，提高政府監(jiān)管水平，并解決私營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)在全球市場(chǎng)日益重要的問(wèn)題。這反過(guò)來(lái)又意味著積極的產(chǎn)業(yè)政策可促進(jìn)世貿(mào)組織成員參與全球價(jià)值鏈活動(dòng)，通過(guò)全球價(jià)值鏈攀升，獲得更多貿(mào)易增加值，并實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和多樣化。這些產(chǎn)業(yè)政策現(xiàn)代化的新特征對(duì)世貿(mào)組織改革提出了新的多邊貿(mào)易規(guī)則要求，農(nóng)業(yè)、制造業(yè)、服務(wù)業(yè)等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)相互交叉，農(nóng)業(yè)和制造業(yè)服務(wù)化、服務(wù)業(yè)制造化等趨勢(shì)使得單一產(chǎn)業(yè)議題談判更為困難，談判出價(jià)和要價(jià)顯得有心無(wú)力。投資便利化、中小微企業(yè)、婦女賦權(quán)、與貿(mào)易有關(guān)的電子商務(wù)等跨議題談判符合世貿(mào)組織成員的產(chǎn)業(yè)政策現(xiàn)代化方向，但同時(shí)增加了多邊貿(mào)易談判難度，不可能無(wú)限擴(kuò)大多邊貿(mào)易規(guī)則制定的談判邊界，各方在不同產(chǎn)業(yè)間實(shí)現(xiàn)利益交換的籌碼大為減弱，多哈回合或?yàn)趵缁睾险勁心Ｊ诫y以實(shí)現(xiàn)各成員對(duì)產(chǎn)業(yè)政策現(xiàn)代化的需求。

世貿(mào)組織成員推動(dòng)產(chǎn)業(yè)政策現(xiàn)代化的第二個(gè)關(guān)鍵驅(qū)動(dòng)因素是數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展、互聯(lián)網(wǎng)連接基礎(chǔ)設(shè)施的改善以及企業(yè)廣泛使用信息通信技術(shù)。信息通信技術(shù)為提高所有產(chǎn)業(yè)部門的生產(chǎn)力和建立新的產(chǎn)業(yè)部門提供了新機(jī)會(huì)，這將產(chǎn)業(yè)政策的范圍從單一制造業(yè)重點(diǎn)擴(kuò)展到與制造業(yè)相鄰的服務(wù)業(yè)。現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)政策的技術(shù)驅(qū)動(dòng)力是數(shù)字化轉(zhuǎn)型和運(yùn)營(yíng)技術(shù)更新，云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈、物聯(lián)網(wǎng)等數(shù)字化技術(shù)不僅推進(jìn)產(chǎn)業(yè)政策現(xiàn)代化，還將影響世界貿(mào)易的途徑和模式。越來(lái)越多的世貿(mào)組織成員關(guān)注與新工業(yè)革命相關(guān)的產(chǎn)業(yè)政策，這些產(chǎn)業(yè)政策側(cè)重于促進(jìn)新技術(shù)領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)能力，保障技術(shù)發(fā)展或減輕顛覆性技術(shù)的負(fù)面影響。2018年世貿(mào)組織《世界貿(mào)易報(bào)告》吸引了世貿(mào)組織成員對(duì)數(shù)字化技術(shù)與貿(mào)易關(guān)系的探討，促進(jìn)了境內(nèi)產(chǎn)業(yè)政策數(shù)字化發(fā)展，還為2019年1月在現(xiàn)有多邊貿(mào)易協(xié)定和框架基礎(chǔ)上啟動(dòng)與貿(mào)易有關(guān)的電子商務(wù)議題談判提供了技術(shù)性支撐。從某種意義上說(shuō)，世貿(mào)組織秘書處為成員提供的這類公共產(chǎn)品，應(yīng)是世貿(mào)組織改革中予以強(qiáng)化的重要內(nèi)容，也是秘書處和總干事響應(yīng)世貿(mào)組織改革的具體行動(dòng)。

值得關(guān)注的是，2015年12月世貿(mào)組織內(nèi)羅畢第十屆部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議期間，美國(guó)貿(mào)易代表弗羅曼宣稱多哈回合已死。國(guó)際社會(huì)開(kāi)始轉(zhuǎn)向世貿(mào)組織改革時(shí)，產(chǎn)業(yè)政策現(xiàn)代化趨勢(shì)已經(jīng)在原來(lái)抵制產(chǎn)業(yè)政策的發(fā)達(dá)成員和發(fā)展中成員間迅速擴(kuò)散，其結(jié)果是產(chǎn)業(yè)政策的復(fù)雜性更高（表1）。選擇性產(chǎn)業(yè)政策、功能性產(chǎn)業(yè)政策等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策工具逐步讓位于更復(fù)雜的產(chǎn)業(yè)政策組合，發(fā)達(dá)成員不斷嘗試新的產(chǎn)業(yè)政策工具和新的產(chǎn)業(yè)政策模式，以先進(jìn)技術(shù)改造制造業(yè)供應(yīng)鏈，促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新和彌合生產(chǎn)力差距，建立不同產(chǎn)業(yè)之間的產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)和政策協(xié)調(diào)機(jī)制，促進(jìn)不同產(chǎn)業(yè)活動(dòng)的相互關(guān)聯(lián)性和產(chǎn)業(yè)之間的橫向影響（Andreoni，2016）。產(chǎn)業(yè)政策復(fù)雜化對(duì)世貿(mào)組織成員和多邊貿(mào)易規(guī)則談判提出了更高要求，《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》第八輪烏拉圭貿(mào)易回合、世貿(mào)組織多哈發(fā)展回合的關(guān)稅水平談判以及產(chǎn)品部門談判，均無(wú)法滿足成員產(chǎn)業(yè)政策復(fù)雜化的新訴求。

（二）2008年國(guó)際金融危機(jī)后世貿(mào)組織成員出臺(tái)的產(chǎn)業(yè)政策增多

與當(dāng)前世貿(mào)組織改革討論的認(rèn)知不同，過(guò)去10年間，制定產(chǎn)業(yè)政策和發(fā)展戰(zhàn)略的世貿(mào)組織成員數(shù)量急劇增加，世貿(mào)組織發(fā)達(dá)成員、發(fā)展中成員和最不發(fā)達(dá)國(guó)家均出臺(tái)了不同層次、涵蓋不同產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策，具體政策措施的落實(shí)情況處于歷史最高水平（表2）。從2013年12月世貿(mào)組織巴厘島第九屆部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議突破性達(dá)成《貿(mào)易便利化協(xié)定》等談判成果以來(lái)，主要成員制定新的產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的速度加快，至少有84個(gè)成員發(fā)布了產(chǎn)業(yè)政策聲明或明確的產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策框架。不同發(fā)展水平的成員制定有針對(duì)性的產(chǎn)業(yè)政策，不僅是為了推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也是為了應(yīng)對(duì)當(dāng)前的各種挑戰(zhàn)，比如，創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)和減少社會(huì)貧困，參與新一輪技術(shù)革命，融入全球價(jià)值鏈，促進(jìn)高效清潔能源利用和發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)（Salazar-Xirinachs et al，2014；聯(lián)合國(guó)貿(mào)發(fā)會(huì)議，2018）。值得關(guān)注的是，近年來(lái)世貿(mào)組織成員制定的產(chǎn)業(yè)政策出現(xiàn)新模式。聯(lián)合國(guó)貿(mào)發(fā)會(huì)議（2018）將產(chǎn)業(yè)政策模式分為建設(shè)型、追趕型和基于新工業(yè)革命驅(qū)動(dòng)型，其中建設(shè)型產(chǎn)業(yè)政策約占產(chǎn)業(yè)政策總數(shù)的40%，政策目標(biāo)包括優(yōu)先發(fā)展特定產(chǎn)業(yè)，具有很強(qiáng)的選擇性產(chǎn)業(yè)政策特色；追趕型產(chǎn)業(yè)政策約占36%，政策重點(diǎn)是提高產(chǎn)業(yè)總體競(jìng)爭(zhēng)力和生產(chǎn)效率，目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)趕超和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)；基于新工業(yè)革命驅(qū)動(dòng)型產(chǎn)業(yè)政策約占24%，重點(diǎn)是為新工業(yè)革命進(jìn)行產(chǎn)業(yè)定位，由于技術(shù)革命變化，產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)尚未完全明晰。建設(shè)型、追趕型和基于新工業(yè)革命驅(qū)動(dòng)型的產(chǎn)業(yè)政策適合不同發(fā)展階段，具有承續(xù)的特征，因而在發(fā)達(dá)成員和發(fā)展中成員中均有不同的展現(xiàn)。這些產(chǎn)業(yè)政策不是相互分立的模式，建設(shè)型產(chǎn)業(yè)政策包含提高競(jìng)爭(zhēng)力的橫向措施，追趕型產(chǎn)業(yè)政策包括促進(jìn)創(chuàng)新和采納新技術(shù)，基于新工業(yè)革命驅(qū)動(dòng)型產(chǎn)業(yè)政策包括采用縱向政策推動(dòng)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展。無(wú)論是建設(shè)型、追趕型還是新工業(yè)革命驅(qū)動(dòng)型的產(chǎn)業(yè)政策現(xiàn)代化，往往包含了開(kāi)放性、可持續(xù)性和包容性的特點(diǎn)。

表1 世貿(mào)組織成員的產(chǎn)業(yè)政策內(nèi)涵由傳統(tǒng)向現(xiàn)代演進(jìn)路徑

（三）新冠肺炎疫情大流行以來(lái)世貿(mào)組織成員密集出臺(tái)新的產(chǎn)業(yè)政策

2020年1月30日，世界衛(wèi)生組織（WHO）宣布新冠肺炎疫情為“國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件（PHEIC）”，并于5月1日召集會(huì)議予以確認(rèn)。世貿(mào)組織秘書處和各成員在新冠肺炎疫情防控和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)貿(mào)易方面投入了很多精力。世貿(mào)組織網(wǎng)站專門設(shè)置“新冠肺炎疫情與世界貿(mào)易”專欄，發(fā)布世貿(mào)組織成員對(duì)抗疫醫(yī)療產(chǎn)品和農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)出口設(shè)限及表達(dá)貿(mào)易關(guān)注的渠道信息，受權(quán)對(duì)主要世貿(mào)組織成員政策包括產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行監(jiān)督。新冠肺炎疫情對(duì)世貿(mào)組織成員的影響體現(xiàn)在公共衛(wèi)生、經(jīng)濟(jì)貿(mào)易、金融市場(chǎng)等各個(gè)領(lǐng)域。全球范圍內(nèi)的口罩、呼吸機(jī)等醫(yī)療產(chǎn)品出現(xiàn)大面積短缺，迫使世貿(mào)組織成員轉(zhuǎn)向關(guān)注產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈和價(jià)值鏈重構(gòu)問(wèn)題，在危機(jī)救助措施中對(duì)產(chǎn)業(yè)扶持和產(chǎn)業(yè)政策配置了更多資源，以“經(jīng)濟(jì)主權(quán)優(yōu)先”“產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略自主”“產(chǎn)業(yè)安全”等理由，出臺(tái)限制醫(yī)療產(chǎn)品出口、對(duì)食品和農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口設(shè)限、增加檢驗(yàn)檢疫程序、補(bǔ)助相關(guān)制造企業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)等臨時(shí)性措施。與此同時(shí)，世貿(mào)組織主要成員因疫情影響要求對(duì)本國(guó)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行審視，制定直接或間接的產(chǎn)業(yè)政策大力扶持國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，如給予關(guān)鍵性制造企業(yè)貸款支持、對(duì)中小企業(yè)和創(chuàng)投企業(yè)進(jìn)行牽引性支持、直接補(bǔ)貼各類企業(yè)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)回遷國(guó)內(nèi)或遷移第三國(guó)等（表3）。這些政策表面上是為了疫情過(guò)后防止大規(guī)模失業(yè)和企業(yè)破產(chǎn)，屬于危機(jī)救助范圍。貨物貿(mào)易領(lǐng)域的《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定1994》、服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域的《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》、知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域的《與貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)定》等多邊貿(mào)易協(xié)定為各成員提供了廣泛的政策空間，允許世貿(mào)組織成員自由決定保護(hù)其公民并采取其認(rèn)為適當(dāng)和必需的措施，如采取被認(rèn)為是保

護(hù)公共衛(wèi)生和公共福利所必需的包括進(jìn)出口禁令、進(jìn)出口數(shù)量限制和非自動(dòng)進(jìn)口許可等貿(mào)易措施。但是，世貿(mào)組織規(guī)則同時(shí)規(guī)定，各成員采取與公共衛(wèi)生等相關(guān)的貿(mào)易措施不應(yīng)歧視其他成員或?qū)M(jìn)出口貿(mào)易進(jìn)行隱性或變相限制。

表2 2008年國(guó)際金融危機(jī)以來(lái)世貿(mào)組織成員產(chǎn)業(yè)政策

表3 世貿(mào)組織成員應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情的產(chǎn)業(yè)政策工具

（四）世貿(mào)組織成員爭(zhēng)相制定產(chǎn)業(yè)政策的背后推動(dòng)力量

2008年國(guó)際金融危機(jī)和當(dāng)前的新冠肺炎疫情危機(jī)使得世貿(mào)組織成員的產(chǎn)業(yè)政策具有應(yīng)急性、臨時(shí)性特點(diǎn)。危機(jī)后，世貿(mào)組織成員通常將其產(chǎn)業(yè)政策延展而顯得日益復(fù)雜，比如產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)包括強(qiáng)化5G和大數(shù)據(jù)等新建基礎(chǔ)設(shè)施、凸顯金融機(jī)構(gòu)危機(jī)救助功能，這些扶持性的產(chǎn)業(yè)政策可以培育包括資產(chǎn)、技術(shù)和技能的產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)能力，推動(dòng)醫(yī)療產(chǎn)品、抗疫物資本地化或近岸生產(chǎn)，增強(qiáng)制造業(yè)的跨產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化能力，推進(jìn)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)梯度發(fā)展和擴(kuò)大出口市場(chǎng)。世貿(mào)組織成員實(shí)現(xiàn)這些產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)需要企業(yè)、各產(chǎn)業(yè)、跨產(chǎn)業(yè)和政府層面分別采取行動(dòng)，最終提升國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，其背后的推動(dòng)力量具體表現(xiàn)在以下方面：（1）面對(duì)2008年國(guó)際金融危機(jī)以及當(dāng)前的新冠肺炎疫情，美歐日等發(fā)達(dá)成員增強(qiáng)社會(huì)信心、降低失業(yè)率和刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的壓力倍增，迫切需要采取更積極和主動(dòng)的產(chǎn)業(yè)政策行動(dòng)來(lái)解決社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，同時(shí)應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)全球化和抗疫醫(yī)療產(chǎn)品供求失衡的負(fù)面影響。（2）中國(guó)、印度、越南等發(fā)展中成員注重發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策的合成作用，通過(guò)吸引外資和加工貿(mào)易等渠道，使得國(guó)內(nèi)制造業(yè)加工配套能力大幅度提升，具有較強(qiáng)的危機(jī)處置能力和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛力，一方面給發(fā)達(dá)成員帶來(lái)了壓力，迫使發(fā)達(dá)成員應(yīng)對(duì)貿(mào)易、投資和技術(shù)方面的激烈競(jìng)爭(zhēng)；另一方面激勵(lì)了其他發(fā)展中成員通過(guò)更多地參與全球價(jià)值鏈和國(guó)際抗疫合作推動(dòng)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。（3）推動(dòng)先進(jìn)制造業(yè)發(fā)展是處于不同發(fā)展水平世貿(mào)組織成員的首要產(chǎn)業(yè)政策任務(wù)。處于中高收入水平的發(fā)展中成員擔(dān)心過(guò)早“去工業(yè)化”，而低收入成員和最不發(fā)達(dá)國(guó)家不想“錯(cuò)失時(shí)機(jī)”，這增添了他們出臺(tái)產(chǎn)業(yè)政策支持制造業(yè)的動(dòng)力。（4）全球醫(yī)療產(chǎn)品供需嚴(yán)重失衡現(xiàn)象再次警醒世貿(mào)組織成員日益關(guān)注包括商品和服務(wù)在內(nèi)的全球價(jià)值鏈和國(guó)際分段式生產(chǎn)現(xiàn)象，而提高本國(guó)制造業(yè)能力特別是國(guó)內(nèi)貿(mào)易增加值，延伸國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)鏈條，需要制定產(chǎn)業(yè)政策以推動(dòng)良好的政府監(jiān)管框架，營(yíng)造更好的營(yíng)商環(huán)境。（5）實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)（SDGs）離不開(kāi)包容性增長(zhǎng)，這進(jìn)一步增加了世貿(mào)組織成員引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的動(dòng)力。如2001年11月世貿(mào)組織多哈第四屆部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議啟動(dòng)多邊漁業(yè)補(bǔ)貼談判，旨在進(jìn)一步嚴(yán)格現(xiàn)有的漁業(yè)補(bǔ)貼紀(jì)律。聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)第14項(xiàng)“水下生物”提出“禁止某些導(dǎo)致過(guò)剩產(chǎn)能和過(guò)度捕撈的漁業(yè)補(bǔ)貼”“取消助長(zhǎng)非法、未報(bào)告和無(wú)管制捕撈活動(dòng)的補(bǔ)貼，避免出臺(tái)新的這類補(bǔ)貼”等，進(jìn)一步強(qiáng)化了世貿(mào)組織成員的談判授權(quán)。目前，各成員正為此進(jìn)行密集磋商，有望成為世貿(mào)組織改革進(jìn)程中的一個(gè)貿(mào)易談判成果。

四、世貿(mào)組織成員對(duì)產(chǎn)業(yè)政策的不同主張

世貿(mào)組織是成員驅(qū)動(dòng)、協(xié)商一致的國(guó)際經(jīng)貿(mào)治理平臺(tái)，以美國(guó)為代表的發(fā)達(dá)成員是多邊貿(mào)易體制運(yùn)轉(zhuǎn)的主要設(shè)計(jì)者，也是當(dāng)前世貿(mào)組織改革的主要推動(dòng)者。美國(guó)是產(chǎn)業(yè)政策的鼻祖，盡管一再否認(rèn)存有產(chǎn)業(yè)政策，特朗普政府仍在手法翻新地實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策，但其在世貿(mào)組織多邊框架下的產(chǎn)業(yè)政策主張具有明顯的針對(duì)性，而不是如關(guān)貿(mào)總協(xié)定時(shí)代，以更大幅度的市場(chǎng)準(zhǔn)入換得烏拉圭回合等多輪貿(mào)易談判成果。中國(guó)作為世貿(mào)組織重要成員，代表發(fā)展中成員利益，是維護(hù)多邊貿(mào)易體制的重要力量，也是世貿(mào)組織改革的積極參與者，制定產(chǎn)業(yè)政策綜合考慮了中國(guó)基本國(guó)情、社會(huì)制度和經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段等因素，注重產(chǎn)業(yè)政策的合規(guī)性審視，以符合多邊貿(mào)易規(guī)則。圍繞世貿(mào)組織改革的農(nóng)業(yè)、制造業(yè)、服務(wù)業(yè)等議題，歐盟、加拿大、中國(guó)等分別細(xì)化了關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策和產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼的改革領(lǐng)域和路徑，促使世貿(mào)組織成員探討在多邊貿(mào)易體制內(nèi)的產(chǎn)業(yè)政策特別是產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼的未來(lái)談判走向。

（一）美歐日力主在世貿(mào)組織改革中約束扭曲市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)政策

2017年12月12日，美國(guó)、歐盟和日本在世貿(mào)組織布宜諾斯艾利斯第十一屆部長(zhǎng)會(huì)議期間發(fā)表第一份聯(lián)合聲明，三方將在世貿(mào)組織加強(qiáng)協(xié)作，消除成員財(cái)政資助、大額補(bǔ)貼等不公平的扭曲市場(chǎng)行為，這份聲明明確指向了世貿(mào)組織成員實(shí)施的產(chǎn)業(yè)政策。2018年3月10日、5月31日和9月25日，2019年1月9日和5月23日，2020年1月14日，美歐日三方陸續(xù)發(fā)布了第二份至第七份聯(lián)合聲明，基本建立了世貿(mào)組織改革的“市場(chǎng)導(dǎo)向”理論基礎(chǔ)，指出設(shè)立產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼規(guī)則紀(jì)律的重要性，并列明了詳細(xì)的反補(bǔ)貼規(guī)則改革草案。從這7份聯(lián)合聲明內(nèi)容看，美歐日對(duì)世貿(mào)組織改革的關(guān)注逐漸明晰，主要是圍繞以產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼（工業(yè)補(bǔ)貼）為重要內(nèi)容的產(chǎn)業(yè)政策，制定新的多邊貿(mào)易規(guī)則。

在多邊貿(mào)易層面，美歐日關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策的改革主張總體來(lái)說(shuō)包括如下方面：一是世貿(mào)組織改革應(yīng)更新多邊貿(mào)易規(guī)則，使多邊貿(mào)易體制重獲議題平衡、實(shí)現(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng)，解決貿(mào)易扭曲和市場(chǎng)擾亂的產(chǎn)業(yè)政策，為產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼制定更嚴(yán)格的21世紀(jì)多邊貿(mào)易規(guī)則。二是世貿(mào)組織改革應(yīng)關(guān)注產(chǎn)業(yè)政策與產(chǎn)能過(guò)剩。政府資助和政府支持的非市場(chǎng)主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)政策和支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展做法，加劇了關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)的嚴(yán)重產(chǎn)能過(guò)剩，構(gòu)成工人和企業(yè)的不公平競(jìng)爭(zhēng)條件，阻礙技術(shù)創(chuàng)新、開(kāi)發(fā)和使用，破壞國(guó)際產(chǎn)業(yè)的正常運(yùn)作，并使得現(xiàn)有多邊貿(mào)易規(guī)則無(wú)效。三是世貿(mào)組織改革應(yīng)解決與國(guó)有企業(yè)相關(guān)的產(chǎn)業(yè)政策問(wèn)題。更新與制造業(yè)相關(guān)的產(chǎn)業(yè)政策規(guī)則，有害的產(chǎn)業(yè)政策包括國(guó)有銀行放貸基于隱性的政府擔(dān)保，并與企業(yè)資信不符；政府投資或政府控制的基金投資、企業(yè)債轉(zhuǎn)股以非商業(yè)條件進(jìn)行；以優(yōu)惠價(jià)格向企業(yè)提供原料；補(bǔ)貼僵尸企業(yè)、不良企業(yè)或維持產(chǎn)能過(guò)剩行為等。制定國(guó)有企業(yè)多邊規(guī)則，解決國(guó)有企業(yè)扭曲市場(chǎng)行為。確定一個(gè)實(shí)體被定性為“公共機(jī)構(gòu)”的依據(jù)，更好地約束“公共機(jī)構(gòu)”行為；確定未被定性為“公共機(jī)構(gòu)”的實(shí)體受國(guó)家影響的市場(chǎng)扭曲行為，以及“公共機(jī)構(gòu)”和國(guó)有企業(yè)的額外義務(wù)和規(guī)則。四是世貿(mào)組織改革應(yīng)糾正產(chǎn)業(yè)政策中強(qiáng)制性的技術(shù)轉(zhuǎn)讓政策和做法。任何世貿(mào)組織成員都不應(yīng)該通過(guò)合資要求、外國(guó)股權(quán)限制、行政審查和許可程序或其他方式，要求或迫使外國(guó)企業(yè)向國(guó)內(nèi)企業(yè)轉(zhuǎn)讓技術(shù)，非法獲取敏感商業(yè)信息和商業(yè)機(jī)密，并將這些信息用于商業(yè)目的。應(yīng)深入調(diào)查和分析各種具有危害性的技術(shù)轉(zhuǎn)讓政策和做法及其影響，為此討論關(guān)于執(zhí)法和規(guī)則制定。

針對(duì)美歐日的針對(duì)性指責(zé)，特別是與中國(guó)產(chǎn)業(yè)政策相關(guān)的議題，中國(guó)與美歐日特別是美國(guó)在世貿(mào)組織的多邊舞臺(tái)進(jìn)行了直面交鋒。中方認(rèn)為發(fā)達(dá)成員把自己的想法當(dāng)作別人的立場(chǎng)甚至多邊規(guī)則，評(píng)價(jià)中國(guó)產(chǎn)業(yè)政策性質(zhì)和影響具有主觀臆斷性。任何所謂的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)性問(wèn)題歸根到底都是國(guó)內(nèi)問(wèn)題，像發(fā)達(dá)成員一樣，發(fā)展中成員需要通過(guò)制定產(chǎn)業(yè)政策幫助實(shí)現(xiàn)工業(yè)化。發(fā)達(dá)成員為此“不能做過(guò)河拆橋、上房抽梯的事”。①?gòu)埾虺看笫乖谑蕾Q(mào)組織總理事會(huì)上反駁美國(guó)對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)模式的指責(zé)[EB/OL]. 中國(guó)常駐世貿(mào)組織代表團(tuán)網(wǎng)站,2018.http://wto.mofcom.gov.cn/article/xwfb/201807/20180702770570.shtml.

（二）中國(guó)可以在世貿(mào)組織改革中主張全面的產(chǎn)業(yè)政策

新一輪世貿(mào)組織改革本質(zhì)上是多邊危機(jī)及成員進(jìn)行危機(jī)管理，有些類似于20世紀(jì)70年代美元與黃金脫鉤時(shí)期的辯論。針對(duì)發(fā)達(dá)成員集群式地對(duì)發(fā)展中成員的產(chǎn)業(yè)政策和產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼進(jìn)行圍堵，如果在“市場(chǎng)導(dǎo)向條件”、市場(chǎng)扭曲行為等議題上被反復(fù)糾纏，中國(guó)難以擺脫被動(dòng)應(yīng)付的局面。圍繞產(chǎn)業(yè)政策相關(guān)議題，中國(guó)可以聯(lián)合其他發(fā)展中成員，在世貿(mào)組織改革中做好相關(guān)技術(shù)支撐和貿(mào)易談判準(zhǔn)備。

1.堅(jiān)持“功能論”為產(chǎn)業(yè)政策議題討論提供理論基礎(chǔ)

產(chǎn)業(yè)政策是世貿(mào)組織協(xié)定認(rèn)可的自由貿(mào)易理念，是發(fā)展中成員以貿(mào)易促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和增加就業(yè)的政策工具。世貿(mào)組織成立之初，法學(xué)家和經(jīng)濟(jì)學(xué)家就世貿(mào)組織改革的身份定位問(wèn)題進(jìn)行過(guò)討論?？傮w來(lái)說(shuō)，世貿(mào)組織改革基于兩種路徑：“體制論”和“功能論”?！绑w制論”認(rèn)為，世貿(mào)組織是多邊法律協(xié)定的集合及實(shí)施貿(mào)易協(xié)定和爭(zhēng)端解決的機(jī)構(gòu)性框架安排，同時(shí)也是提供多邊貿(mào)易談判的平臺(tái)，這是發(fā)達(dá)成員的主流看法?！肮δ苷摗闭J(rèn)為，世貿(mào)組織除了貿(mào)易談判和爭(zhēng)端解決之外，還包括審議監(jiān)督、經(jīng)濟(jì)研究、能力建設(shè)和技術(shù)援助、與其他國(guó)際組織及公民社會(huì)的聯(lián)絡(luò)等，包括世貿(mào)組織秘書處及總干事發(fā)揮作用并維護(hù)日常運(yùn)轉(zhuǎn)，發(fā)展中成員更多看重“功能論”。從世貿(mào)組織改革辯論和新冠肺炎疫情應(yīng)對(duì)情況看，新一輪世貿(mào)組織改革可以“功能論”為主導(dǎo)，產(chǎn)業(yè)政策的具體細(xì)節(jié)和議題的改革設(shè)計(jì)應(yīng)回歸多邊貿(mào)易體制的核心目標(biāo)，充實(shí)貿(mào)易促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)涵。

2.開(kāi)展包括農(nóng)業(yè)、工業(yè)和服務(wù)業(yè)等全景式產(chǎn)業(yè)政策討論

從歷史和現(xiàn)實(shí)看，世貿(mào)組織改革議題只有足夠的代表性才能向前推進(jìn)。東京回合達(dá)成的政府采購(gòu)等諸多多邊守則與多邊發(fā)展議題的“授權(quán)條款”相平行。烏拉圭回合達(dá)成的《與貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)定》（TRIPS）、《與貿(mào)易有關(guān)的投資措施協(xié)定》（TRIMS）、農(nóng)業(yè)議題等規(guī)則赤字需要多哈回合的“發(fā)展”主題相匹配。新一輪世貿(mào)組織改革中的產(chǎn)業(yè)政策討論和產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼紀(jì)律不僅是發(fā)達(dá)成員力推的“工業(yè)補(bǔ)貼”，還應(yīng)包括發(fā)達(dá)成員回避的“農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼”和“服務(wù)業(yè)補(bǔ)貼”，將農(nóng)業(yè)、工業(yè)和服務(wù)業(yè)3類補(bǔ)貼共同納入世貿(mào)組織改革內(nèi)容，才具有成員間的“最大公約數(shù)”。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼和服務(wù)業(yè)補(bǔ)貼是發(fā)達(dá)成員維護(hù)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的政策工具，既保護(hù)了國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)和農(nóng)民利益，扭曲了國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易市場(chǎng)，使得發(fā)展中成員和最不發(fā)達(dá)國(guó)家無(wú)法獲取棉花等市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)會(huì)，又通過(guò)研發(fā)創(chuàng)新、政府救助、金融手段等服務(wù)業(yè)補(bǔ)貼促使本國(guó)服務(wù)業(yè)擴(kuò)大出口。將農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、服務(wù)業(yè)補(bǔ)貼與工業(yè)補(bǔ)貼議題置于與世貿(mào)組織改革的同等地位，全面審議各成員農(nóng)業(yè)、工業(yè)和服務(wù)業(yè)部門的補(bǔ)貼情況，平行推進(jìn)農(nóng)業(yè)、工業(yè)和服務(wù)業(yè)各部門談判，將有助于打破發(fā)達(dá)成員關(guān)于工業(yè)補(bǔ)貼的圍堵僵局。

3.堅(jiān)持市場(chǎng)原則引導(dǎo)世貿(mào)組織框架下產(chǎn)業(yè)政策議題走向

中美關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策的不同認(rèn)知，本質(zhì)上是世界上最大的發(fā)達(dá)國(guó)家和最大的發(fā)展中國(guó)家在不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段宏觀政策調(diào)控組合的不同觀察?；仡櫘a(chǎn)業(yè)政策的歷程，展望新工業(yè)革命對(duì)產(chǎn)業(yè)政策的影響，筆者認(rèn)為產(chǎn)業(yè)政策是客觀存在的，是引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策工具，也是宏觀經(jīng)濟(jì)政策的重要組成部分。發(fā)達(dá)成員和發(fā)展中成員均有意或者無(wú)意實(shí)施了不同層面的產(chǎn)業(yè)政策。在不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，產(chǎn)業(yè)政策扮演的角色各異，是政府失效和市場(chǎng)失靈的調(diào)和工具。美國(guó)既有推動(dòng)先進(jìn)制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策，也有頑固補(bǔ)貼農(nóng)場(chǎng)主和農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)政策。中國(guó)既有政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)趕超階段的成功產(chǎn)業(yè)政策，也有在新能源汽車、光伏產(chǎn)業(yè)等市場(chǎng)手段無(wú)法有效發(fā)揮作用的失效產(chǎn)業(yè)政策?？傮w來(lái)看，世貿(mào)組織成員制定產(chǎn)業(yè)政策與參與世貿(mào)組織改革依然可以遵循自由、開(kāi)放、透明、可預(yù)期的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律和多邊貿(mào)易體制的核心價(jià)值。

五、結(jié)論與政策建議

2008年國(guó)際金融危機(jī)催生了二十國(guó)集團(tuán)（G20）全球經(jīng)濟(jì)治理平臺(tái)，傳統(tǒng)發(fā)達(dá)國(guó)家和新興經(jīng)濟(jì)體具有開(kāi)展公平對(duì)話的場(chǎng)所。2020年新冠肺炎疫情公共衛(wèi)生危機(jī)凸顯了世貿(mào)組織作為國(guó)際經(jīng)貿(mào)治理平臺(tái)的重要性。全球醫(yī)療產(chǎn)品物資面臨的供求失衡和貿(mào)易壁壘將促使世貿(mào)組織成員對(duì)參與世貿(mào)組織改革具有更深層次的考慮。為應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情，發(fā)達(dá)成員和發(fā)展中成員均出臺(tái)了各自的產(chǎn)業(yè)政策，盡管具有緊急救助性質(zhì)和“戰(zhàn)時(shí)經(jīng)濟(jì)”特點(diǎn)，但可能延續(xù)至后疫情時(shí)代，在不同產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的救助資金可能構(gòu)成不公平的產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼。產(chǎn)業(yè)政策議題可能成為世貿(mào)組織改革的重要領(lǐng)域，但改革方向和改革重點(diǎn)有可能發(fā)生轉(zhuǎn)移，比如，發(fā)達(dá)成員如何擺脫危機(jī)救助導(dǎo)致的產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼，產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼是否構(gòu)成新的產(chǎn)能過(guò)?；蚴袌?chǎng)扭曲行為，這將加深我們對(duì)產(chǎn)業(yè)政策的認(rèn)知。世貿(mào)組織成員成功制定未來(lái)多邊貿(mào)易規(guī)則，離不開(kāi)為各成員提供均能接受的舒適空間，需要在農(nóng)業(yè)、工業(yè)、服務(wù)業(yè)等產(chǎn)業(yè)之間取得產(chǎn)業(yè)政策和產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼的利益談判平衡點(diǎn)。

1.世貿(mào)組織未來(lái)規(guī)則應(yīng)允許產(chǎn)業(yè)政策為新興產(chǎn)業(yè)提供普適性激勵(lì)

產(chǎn)業(yè)政策的主要目的是使經(jīng)濟(jì)多樣化并產(chǎn)生新的比較優(yōu)勢(shì)。產(chǎn)業(yè)政策的激勵(lì)方向應(yīng)是基于新工業(yè)革命驅(qū)動(dòng)型的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。區(qū)塊鏈、3D打印、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)可能用于改進(jìn)現(xiàn)有產(chǎn)品的生產(chǎn)或制造未來(lái)國(guó)際貿(mào)易產(chǎn)品。如果世貿(mào)組織成員跳出規(guī)模經(jīng)濟(jì)、范圍經(jīng)濟(jì)的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策模式，基于新技術(shù)產(chǎn)業(yè)活動(dòng)的知識(shí)經(jīng)濟(jì)外溢效應(yīng)，為這些新技術(shù)改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)或新生產(chǎn)業(yè)實(shí)施選擇性的產(chǎn)業(yè)政策，這些市場(chǎng)化的產(chǎn)業(yè)政策具有普適性，具有企業(yè)營(yíng)商環(huán)境的帕累托改進(jìn)效應(yīng)，則能推動(dòng)新一輪的基于新工業(yè)革命的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

2.世貿(mào)組織未來(lái)規(guī)則應(yīng)為產(chǎn)業(yè)政策制定試錯(cuò)機(jī)制

農(nóng)業(yè)、工業(yè)和服務(wù)業(yè)與產(chǎn)業(yè)政策相伴而生，在多邊貿(mào)易體制的不同歷史階段，關(guān)貿(mào)總協(xié)定締約方和世貿(mào)組織成員對(duì)產(chǎn)業(yè)政策的爭(zhēng)議從來(lái)沒(méi)有停息，締約方和成員政府也以各種途徑和渠道實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策。產(chǎn)業(yè)政策是一個(gè)必然的試驗(yàn)過(guò)程。大眾創(chuàng)新、萬(wàn)眾創(chuàng)業(yè)的本質(zhì)并非所有對(duì)新產(chǎn)業(yè)活動(dòng)的投資都會(huì)得到回報(bào)，實(shí)施和推廣產(chǎn)業(yè)政策也并非都會(huì)取得成功。發(fā)達(dá)成員和發(fā)展中成員在取得產(chǎn)業(yè)政策成功的同時(shí)，也為產(chǎn)業(yè)政策的失誤付出了代價(jià)。因此，應(yīng)嘗試建立產(chǎn)業(yè)政策試錯(cuò)機(jī)制，并制定相應(yīng)的動(dòng)態(tài)觀測(cè)標(biāo)準(zhǔn)，不定期進(jìn)行考核和調(diào)校。與以往的產(chǎn)業(yè)政策不同，試錯(cuò)機(jī)制的產(chǎn)業(yè)政策考核指標(biāo)不宜多但宜精。對(duì)內(nèi)取決于產(chǎn)業(yè)的要素生產(chǎn)率水平，而不僅僅是關(guān)注創(chuàng)造的就業(yè)數(shù)量和產(chǎn)出值。對(duì)外取決于國(guó)際市場(chǎng)的表現(xiàn)，出口競(jìng)爭(zhēng)力是一個(gè)重要指標(biāo)。如同產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和梯次轉(zhuǎn)移具有內(nèi)在經(jīng)濟(jì)規(guī)律一樣，發(fā)達(dá)成員的產(chǎn)業(yè)政策可以提供基本的產(chǎn)業(yè)基準(zhǔn)測(cè)試，在產(chǎn)品模仿中學(xué)習(xí)、在技術(shù)外溢擴(kuò)散中提高依然是發(fā)展中成員探討產(chǎn)業(yè)政策的重要經(jīng)驗(yàn)。

3.世貿(mào)組織未來(lái)規(guī)則應(yīng)為產(chǎn)業(yè)政策內(nèi)置日落條款

選擇性產(chǎn)業(yè)政策由于指向特定產(chǎn)業(yè)，政府調(diào)配生產(chǎn)要素投向優(yōu)先發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，結(jié)果可能適得其反，反而拖累了支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)。功能性產(chǎn)業(yè)政策則針對(duì)跨產(chǎn)業(yè)活動(dòng)進(jìn)行扶持，比如基礎(chǔ)設(shè)施投資、風(fēng)險(xiǎn)投資、教育培訓(xùn)活動(dòng)，為各類產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供公共活動(dòng)。此類跨產(chǎn)業(yè)政策的優(yōu)勢(shì)在于它們可以同時(shí)跨越多個(gè)行業(yè)，并直接針對(duì)解決市場(chǎng)失靈問(wèn)題。無(wú)論是哪種產(chǎn)業(yè)政策都有一個(gè)啟動(dòng)和取消的過(guò)程，在適當(dāng)時(shí)機(jī)，事先明確產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施的時(shí)間表，將政策實(shí)施與政策績(jī)效捆綁起來(lái)，設(shè)置產(chǎn)業(yè)政策取消的自動(dòng)日落條款，進(jìn)行淘汰或默認(rèn)支持，避免出現(xiàn)“選擇輸家”（Rodrik,2004）的局面。將狹義上的產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼談判轉(zhuǎn)向廣義上的產(chǎn)業(yè)政策討論，可以推動(dòng)世貿(mào)組織改革適應(yīng)新工業(yè)革命要求不斷更新多邊貿(mào)易規(guī)則、平衡照顧成員不同發(fā)展階段的產(chǎn)業(yè)政策訴求，從而更好地發(fā)揮貿(mào)易推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用。