土地資源錯(cuò)配與城市創(chuàng)新能力1
——基于中國(guó)城市面板數(shù)據(jù)的經(jīng)驗(yàn)研究

謝冬水

0 引言

創(chuàng)新和技術(shù)進(jìn)步是一國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量可持續(xù)增長(zhǎng)的關(guān)鍵(Acemoglu et al.,2016)。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)保持了強(qiáng)勁的高增長(zhǎng)。但從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的驅(qū)動(dòng)力來(lái)看，這種高速增長(zhǎng)的實(shí)現(xiàn)主要是緣于要素投入擴(kuò)張而非創(chuàng)新和技術(shù)進(jìn)步(寇宗來(lái)和劉學(xué)悅，2017)。隨著生產(chǎn)要素成本上升、環(huán)境壓力增大和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，這種依賴(lài)要素驅(qū)動(dòng)的粗放型增長(zhǎng)方式已然難以為繼。為了轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，2012年黨的十八大報(bào)告明確提出“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略”，2017年黨的十九大進(jìn)一步指出“創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動(dòng)力，是建設(shè)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系的戰(zhàn)略支撐”。如何提升創(chuàng)新能力，促使經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式從傳統(tǒng)的要素?cái)U(kuò)張型向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)型轉(zhuǎn)變，成為我國(guó)當(dāng)前亟待研究解決的重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

值得注意的是，盡管中央政府高度重視并持續(xù)強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中的關(guān)鍵作用，但地方政府及其轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)和居民等市場(chǎng)參與主體似乎對(duì)創(chuàng)新缺乏足夠的熱情，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)實(shí)現(xiàn)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)型的道路依然十分艱難。從創(chuàng)新投入看，2002年以來(lái)，R&D占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資的比重呈下降趨勢(shì)(吳延兵，2017)，R&D占固定資產(chǎn)投資比重已由2002年的3.0%下降到2016年的2.58%。(1)數(shù)據(jù)來(lái)源：《中國(guó)科技統(tǒng)計(jì)年鑒(2017年)》和《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒(2017年)》。為什么中國(guó)經(jīng)濟(jì)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)型如此之難？圍繞這一問(wèn)題，已有研究主要從地方政府治理機(jī)制的角度進(jìn)行了廣泛探討。這種研究視角的思路是：中央政府通過(guò)分權(quán)和集權(quán)來(lái)構(gòu)造有效的財(cái)政激勵(lì)和政治激勵(lì)，引導(dǎo)地方政府之間為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和政治晉升而展開(kāi)激烈的競(jìng)爭(zhēng)(周黎安，2007；Xu，2011)。這種分權(quán)猶如一把雙刃劍，它在成功調(diào)動(dòng)地方政府發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)積極性的同時(shí)，也對(duì)地方政府行為帶來(lái)了重要影響，導(dǎo)致地方政府在投資活動(dòng)中更偏好于短期內(nèi)能推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和彰顯政績(jī)的生產(chǎn)性投資，而對(duì)風(fēng)險(xiǎn)高、不確定性大、短期內(nèi)不能產(chǎn)生收益的創(chuàng)新性投資則缺乏作出回應(yīng)的激勵(lì)(王永欽等，2007；傅勇和張晏，2007；吳延兵，2017)，由此造成中國(guó)經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新能力不足。

分權(quán)無(wú)疑為我們理解中國(guó)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新力不足提供了重要洞見(jiàn)，但仍有一些問(wèn)題值得進(jìn)一步研究：首先，分權(quán)主要側(cè)重于探討地方政府對(duì)創(chuàng)新性投資不足的激勵(lì)問(wèn)題，即在分權(quán)體制下，地方政府具有偏重生產(chǎn)性投資、忽視創(chuàng)新性投資的內(nèi)在激勵(lì)。但這還不足以構(gòu)成我國(guó)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新力不足的全部條件，事實(shí)上，如果地方政府不掌握必要的經(jīng)濟(jì)資源和要素供給，其偏向性投資動(dòng)機(jī)也將難以付諸實(shí)踐；其次，創(chuàng)新作為一種投資性活動(dòng)，它不僅需要政府的大力扶持，更需要作為市場(chǎng)參與主體的企業(yè)、居民乃至整個(gè)社會(huì)的投資。中國(guó)式分權(quán)只關(guān)注地方政府的創(chuàng)新投資激勵(lì)，因此只能對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新力不足作出部分解釋。為了更全面地理解中國(guó)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新能力問(wèn)題，還需要進(jìn)一步對(duì)作為創(chuàng)新主體的企業(yè)、居民以及整個(gè)社會(huì)創(chuàng)新動(dòng)力不足的機(jī)制進(jìn)行深入分析?；诖?，本文試圖基于中國(guó)城市層面的數(shù)據(jù)，將地方政府及其轄區(qū)內(nèi)企業(yè)和居民的行為納入一個(gè)統(tǒng)一的分析框架，從地方政府干預(yù)土地供給造成城市內(nèi)工業(yè)用地和商住用地之間資源錯(cuò)配的視角，對(duì)我國(guó)城市創(chuàng)新力不足問(wèn)題提供一個(gè)一致的、合乎邏輯的解釋。

在中國(guó)經(jīng)濟(jì)粗放式增長(zhǎng)過(guò)程中，土地要素發(fā)揮了關(guān)鍵作用，控制和干預(yù)土地供給成為地方政府推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、謀求發(fā)展的重要手段(Lichtenberg and Ding，2009；劉守英，2017)。在這種以地謀發(fā)展的制度背景下，地方政府不但控制著城市土地一級(jí)市場(chǎng)上的供地總量，而且還可以對(duì)不同用途土地的供給數(shù)量和價(jià)格進(jìn)行干預(yù)，將土地資源在工業(yè)用地和商住用地之間進(jìn)行策略性供給(陶然和汪暉，2010；Zhang et al.，2017)，從而造成土地資源在工業(yè)用地和商住用地之間的錯(cuò)配(李力行等，2016；Restuccia and Rogerson，2017)。具體來(lái)說(shuō)，這種土地資源錯(cuò)配主要表現(xiàn)在地方政府為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和財(cái)政收入最大化的雙重目標(biāo)，一方面提高工業(yè)用地供給比例、大量低價(jià)出讓工業(yè)用地；另一方面則相對(duì)縮減商住用地供給比例、少量高價(jià)出讓商住用地(范劍勇等，2015)，從而導(dǎo)致城市土地供給中工業(yè)用地偏高而商住用地偏低(張莉等，2017)，進(jìn)而造成工業(yè)用地與商住用地之間價(jià)格扭曲，降低土地利用效率。正是這種工業(yè)用地和商住用地之間的資源錯(cuò)配，為地方政府實(shí)施偏重生產(chǎn)性投資、忽視創(chuàng)新性投資的財(cái)政支出傾向提供了重要的政策工具，導(dǎo)致地方政府在財(cái)政支出中對(duì)創(chuàng)新性投資的投入不足。同時(shí)，這種土地資源錯(cuò)配也對(duì)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、制度環(huán)境和城市生活成本帶來(lái)了負(fù)面影響，導(dǎo)致企業(yè)、居民乃至整個(gè)社會(huì)創(chuàng)新動(dòng)力不足。其具體邏輯機(jī)制是：首先，在土地資源錯(cuò)配背景下，地方政府限制性供給商住用地，將造成房?jī)r(jià)高企和房地產(chǎn)行業(yè)過(guò)熱發(fā)展，誘致大量企業(yè)和資源流向房地產(chǎn)行業(yè)，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)空心化，擠出了產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新性資本投資。其次，土地資源錯(cuò)配強(qiáng)化了行政力量對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)，削弱了市場(chǎng)在配置資源中的基礎(chǔ)性作用，并且容易滋生腐敗和土地違法，破壞制度環(huán)境，誘導(dǎo)企業(yè)增加非生產(chǎn)性尋租成本進(jìn)而對(duì)企業(yè)的創(chuàng)新性投入產(chǎn)生擠出效應(yīng)。最后，地方政府在土地市場(chǎng)上策略性供給工業(yè)用地和商住用地造成土地資源錯(cuò)配，還將通過(guò)壓低勞動(dòng)力工資和抬高房?jī)r(jià)的渠道提高城市生活成本，從而抑制居民的創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)新熱情。由此可見(jiàn)，土地資源錯(cuò)配是抑制中國(guó)城市創(chuàng)新力提升的重要原因。土地資源錯(cuò)配為地方政府“重生產(chǎn)、輕創(chuàng)新”的投資偏向提供了條件，并通過(guò)地方政府行為作用于社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，造成產(chǎn)業(yè)空心化、破壞制度環(huán)境、提高城市生活成本，從而導(dǎo)致地方政府及其轄區(qū)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)、企業(yè)和整個(gè)社會(huì)的創(chuàng)新投入不足，進(jìn)而抑制了城市創(chuàng)新力的提升。

為了檢驗(yàn)上述理論邏輯的存在性，本文基于中國(guó)2009—2016年275個(gè)地級(jí)及以上城市面板數(shù)據(jù)，通過(guò)選取工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地供給面積占土地供給總量比重作為衡量土地資源錯(cuò)配的指標(biāo)，從經(jīng)驗(yàn)上估計(jì)了土地資源錯(cuò)配對(duì)城市創(chuàng)新能力的影響。研究結(jié)果顯示，土地資源錯(cuò)配顯著抑制了城市創(chuàng)新力，一個(gè)城市的工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地供給面積占土地供給總量的比重越高，該城市的創(chuàng)新能力越低。通過(guò)進(jìn)行多項(xiàng)穩(wěn)健性檢驗(yàn)，并利用1998—2005年土地管理部門(mén)職工超編人數(shù)和土地供給總面積作為工具變量，均得到一致穩(wěn)健的結(jié)果。進(jìn)一步的影響機(jī)制研究表明，土地資源錯(cuò)配主要通過(guò)財(cái)政支出偏向、產(chǎn)業(yè)空心化、制度環(huán)境破壞和城市生活成本四個(gè)途徑，抑制城市創(chuàng)新力。

相比于已有文獻(xiàn)，本文的貢獻(xiàn)主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，本文將土地資源錯(cuò)配與城市創(chuàng)新力聯(lián)系在一起，豐富和拓展了土地資源錯(cuò)配經(jīng)濟(jì)后果的相關(guān)研究。近年來(lái)，關(guān)于中國(guó)土地供給和配置問(wèn)題引起了越來(lái)越多學(xué)者的關(guān)注。已有文獻(xiàn)主要聚焦于研究不同土地出讓方式及其配置對(duì)工業(yè)企業(yè)生產(chǎn)率、居住模式、城市化以及招商引資質(zhì)量等方面的影響(楊其靜等，2014；范劍勇等，2015；李力行等，2016；Zhang et al.，2017)，也有部分文獻(xiàn)研究了土地財(cái)政與區(qū)域技術(shù)創(chuàng)新的關(guān)系(Chen and Kung，2016；魯元平等，2018)，但考察的對(duì)象是土地供給總量，鮮有文獻(xiàn)直接研究土地資源錯(cuò)配是否以及如何影響城市創(chuàng)新力。本文從城市內(nèi)工業(yè)用地和商住用地之間錯(cuò)配的角度，研究土地資源錯(cuò)配對(duì)城市創(chuàng)新力的影響及其作用機(jī)制，有助于為理解我國(guó)城市創(chuàng)新力不足提供新的理論解釋。第二，雖然關(guān)于中國(guó)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新能力的文獻(xiàn)非常豐富，但這些文獻(xiàn)主要側(cè)重于從企業(yè)微觀層面探討影響企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的因素(袁建國(guó)等，2015；余明桂等，2016；吳一平和李魯，2017)。本文在分析土地資源錯(cuò)配對(duì)城市創(chuàng)新力的抑制作用時(shí)，將地方政府及其轄區(qū)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)、企業(yè)和居民納入一個(gè)統(tǒng)一的分析框架之中，拓展了有關(guān)創(chuàng)新力方面的研究維度，豐富了影響城市創(chuàng)新力的機(jī)制分析，為探尋提升中國(guó)城市創(chuàng)新力問(wèn)題提供了更為完整的分析視野，也為國(guó)家進(jìn)一步借助深化土地供給制度改革來(lái)提升城市創(chuàng)新力提供了政策啟示。

本文其余部分安排如下：第1部分是土地資源錯(cuò)配影響城市創(chuàng)新力的理論機(jī)制分析；第2部分是模型設(shè)定和數(shù)據(jù)說(shuō)明；第3部分是模型的實(shí)證結(jié)果和分析；第4部分是影響機(jī)制檢驗(yàn)和分析；最后是結(jié)論與政策建議。

1 土地資源錯(cuò)配影響城市創(chuàng)新力的理論機(jī)制

土地不僅是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)展開(kāi)的空間載體，還是生產(chǎn)活動(dòng)必須依賴(lài)和利用的要素資源，如果土地資源出現(xiàn)錯(cuò)配將對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)嚴(yán)重負(fù)面影響(Restuccia and Rogerson，2017)。根據(jù)李力行等(2016)的研究，關(guān)于土地資源錯(cuò)配問(wèn)題主要包括四個(gè)維度：一是農(nóng)地與建設(shè)用地的配置；二是不同城市間建設(shè)用地指標(biāo)的配置；三是城市內(nèi)建設(shè)用地在不同用途和不同行業(yè)間的配置；四是城市內(nèi)工業(yè)用地在工業(yè)企業(yè)之間的配置。本文將從第三個(gè)維度——城市內(nèi)建設(shè)用地在不同用途之間(工業(yè)用地和商住用地)的配置——來(lái)系統(tǒng)研究土地資源錯(cuò)配對(duì)城市創(chuàng)新力的影響。已有文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，這種城市內(nèi)工業(yè)用地和商住用地之間的錯(cuò)配，給中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)了一系列負(fù)面影響。例如，推高住房?jī)r(jià)格，影響產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，降低企業(yè)之間資源配置效率，擴(kuò)大城鄉(xiāng)收入差距，加劇土地違法行為，等等(陶坤玉等，2010；李力行等，2016；張莉等，2017；謝冬水，2018)。這些研究為我們理解土地資源錯(cuò)配的經(jīng)濟(jì)后果提供了重要啟示。然而，關(guān)于土地資源錯(cuò)配是否以及如何影響城市創(chuàng)新力，尚未受到足夠的重視和系統(tǒng)的分析。

在中國(guó)現(xiàn)行土地供給制度下，土地資源的配置由地方政府掌握，壟斷和干預(yù)土地供給成為地方政府主導(dǎo)本地經(jīng)濟(jì)、推動(dòng)投資擴(kuò)張的主要政策工具(劉守英，2017)。在這種土地壟斷供給背景下，地方政府不但控制著城市一級(jí)市場(chǎng)上的土地供給總量，而且還掌握著對(duì)不同用途土地——工業(yè)用地和商住用地——供給結(jié)構(gòu)的自主配置權(quán)。這樣，在現(xiàn)行中國(guó)式分權(quán)體制下，地方政府一方面為了“以地引資”，傾向于壓低工業(yè)用地價(jià)格、大量過(guò)度供給工業(yè)用地；另一方面為了“以地生財(cái)”，對(duì)商住用地則實(shí)行少量限制性供給、抬高商住用地出讓價(jià)格(陶然和汪暉，2010；趙文哲和楊繼東，2015；Han and Kung，2015；Wu et al.，2015)。這種策略性供地的具體操作模式是，地方政府一般將征收來(lái)土地的40%～50%用于工業(yè)用地，對(duì)其進(jìn)行低價(jià)甚至是零地價(jià)出讓。而將其中的20%～30%則用作商住用地，進(jìn)行高價(jià)出讓(Zhang et al.，2017)。一般來(lái)說(shuō)，國(guó)外通行的工業(yè)用地供給面積與商住用地供給面積比值大約為1∶2，而中國(guó)的這一比值則大約達(dá)到2∶1(范劍勇等，2015)。這種地方政府過(guò)度供給工業(yè)用地和限制性供給商住用地的策略性供地行為，造成城市內(nèi)建設(shè)用地在工業(yè)用地和商住用地之間的資源錯(cuò)配，一方面導(dǎo)致各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)的工業(yè)用地粗放式利用甚至是閑置，浪費(fèi)大量稀缺的土地資源(Du and Peiser，2014)；另一方面又帶來(lái)房?jī)r(jià)快速上漲，提高城市居住成本并惡化人居環(huán)境，因而在總體上降低了土地利用效率(陶然和汪暉，2010；劉守英，2017)。這種工業(yè)用地和商住用地之間的資源錯(cuò)配，通過(guò)作用于地方政府及其轄區(qū)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)、企業(yè)和居民的投資行為，對(duì)城市創(chuàng)新力產(chǎn)生了深刻影響。

首先，土地資源錯(cuò)配為地方政府實(shí)施“重生產(chǎn)、輕創(chuàng)新”的財(cái)政支出偏向提供了經(jīng)濟(jì)條件，導(dǎo)致地方政府對(duì)創(chuàng)新性活動(dòng)的投入力度不足。提升一國(guó)經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新力，離不開(kāi)政府的財(cái)政支持(Acemoglu et al.，2016)。事實(shí)上，地方政府的財(cái)政支出決策本身受到其所面臨的政治激勵(lì)機(jī)制的影響。已有研究發(fā)現(xiàn)，在當(dāng)前的分權(quán)體制下，地方政府官員為最大化任期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)和政治利益，具有偏重生產(chǎn)性支出、忽視創(chuàng)新性支出的財(cái)政支出偏向(吳延兵，2017)，而土地資源的行政化配置為地方政府實(shí)施這種偏向性支出提供了重要工具。對(duì)地方政府而言，通過(guò)干預(yù)土地資源配置，大量低價(jià)供給工業(yè)用地有助于吸引投資、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；而少量高價(jià)供給商住用地則能獲取更多的土地出讓金實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入最大化(孫秀林和周飛舟，2013；Han and Kung，2015)。因此在經(jīng)濟(jì)實(shí)踐中，地方政府為了撬動(dòng)更大的土地需求、推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和財(cái)政收入增加，往往傾向于通過(guò)大量過(guò)度供給工業(yè)用地和限制性供給商住用地的策略性配置土地行為，將土地出讓收入用于投資城市和工業(yè)園區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等生產(chǎn)性支出上，而非用于周期長(zhǎng)、見(jiàn)效慢、難以產(chǎn)生短期收益的創(chuàng)新性支出上。這方面也得到了經(jīng)驗(yàn)證據(jù)的支持。例如，左翔和殷醒民(2013)的研究發(fā)現(xiàn)，土地供給一級(jí)市場(chǎng)壟斷導(dǎo)致地方政府將更多的財(cái)政資源用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，并顯著降低了基本公共服務(wù)的供給水平。Chen and Kung(2016)基于中國(guó)縣級(jí)面板數(shù)據(jù)實(shí)證檢驗(yàn)了土地財(cái)政的政治資源詛咒效應(yīng)，發(fā)現(xiàn)土地出讓收入顯著提高了地方政府的城市建設(shè)支出和土地開(kāi)發(fā)支出，地方政府官員將大量土地出讓收入主要用于大型基建等形象工程和政績(jī)工程建設(shè)，而非用于教育、社會(huì)保障等有助于經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期發(fā)展的公共服務(wù)和人力資本支出。這種土地資源錯(cuò)配作用下的財(cái)政支出偏向，擠出了地方政府的創(chuàng)新性支出，導(dǎo)致地方政府對(duì)創(chuàng)新活動(dòng)的扶持力度不足，阻礙了城市創(chuàng)新力的提升。

其次，土地資源錯(cuò)配能夠影響產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化，導(dǎo)致大量企業(yè)和資源流向房地產(chǎn)行業(yè)，造成產(chǎn)業(yè)空心化，從而擠出產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新性投資，降低產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新能力。在土地資源錯(cuò)配的背景下，地方政府通過(guò)限制性供地策略縮減商住用地供給比重、抬高商住用地價(jià)格，將直接推高城市房?jī)r(jià)(Yan et al.，2014；張莉等，2017)，而房?jī)r(jià)的高企勢(shì)必帶來(lái)房地產(chǎn)行業(yè)的高利潤(rùn)。根據(jù)呂江林(2010)對(duì)2008年上市公司的數(shù)據(jù)估計(jì)，平均而言，房地產(chǎn)企業(yè)的利潤(rùn)率高達(dá)28.7%，而工業(yè)企業(yè)的利潤(rùn)率僅為7.4%。在這種背景下，受房地產(chǎn)行業(yè)高利潤(rùn)的吸引，大量工業(yè)企業(yè)和資源紛紛撤離實(shí)體經(jīng)濟(jì)不斷涌向房地產(chǎn)行業(yè)，從而導(dǎo)致房地產(chǎn)行業(yè)過(guò)熱發(fā)展并對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展帶來(lái)了嚴(yán)重不利影響，造成房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)與實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展失衡，引發(fā)產(chǎn)業(yè)空心化。根據(jù)王文春和榮昭(2014)對(duì)全國(guó)35個(gè)大中城市上市公司數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)分析，有60%的上市工業(yè)企業(yè)擁有房地產(chǎn)業(yè)務(wù)，工業(yè)企業(yè)涉足房地產(chǎn)業(yè)務(wù)成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)中的一種普遍現(xiàn)象。需要注意的是，土地資源錯(cuò)配導(dǎo)致房?jī)r(jià)快速上漲，從而誘致大量工業(yè)企業(yè)將有限的資源投向房地產(chǎn)業(yè)務(wù)，勢(shì)必?cái)D占企業(yè)對(duì)需要大量資金支持的創(chuàng)新性研發(fā)項(xiàng)目的投入，從而降低企業(yè)的創(chuàng)新能力。王文春和榮昭(2014)的經(jīng)驗(yàn)研究表明，房?jī)r(jià)上漲吸引了大量資本進(jìn)入房地產(chǎn)行業(yè)，顯著抑制了企業(yè)的創(chuàng)新能力。更嚴(yán)重的是，與實(shí)體經(jīng)濟(jì)相比，房地產(chǎn)行業(yè)的生產(chǎn)率水平普遍較低、技術(shù)進(jìn)步和創(chuàng)新能力有限(陳斌開(kāi)等，2015)，房?jī)r(jià)上漲吸引大量企業(yè)和資源大舉涌向高利潤(rùn)、低效率、創(chuàng)新力不足的房地產(chǎn)行業(yè)，將不斷增加整個(gè)社會(huì)中低效率、創(chuàng)新能力低下產(chǎn)業(yè)的比重，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)空心化，從而造成經(jīng)濟(jì)體中整個(gè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新能力不足。由此可見(jiàn)，土地資源錯(cuò)配作為地方政府干預(yù)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的重要工具，將對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化產(chǎn)生重要影響，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)“避實(shí)就虛”的空心化，并通過(guò)產(chǎn)業(yè)空心化的途徑降低整個(gè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新能力，從而對(duì)城市創(chuàng)新力產(chǎn)生抑制作用。

再次，土地資源錯(cuò)配將對(duì)地區(qū)的制度環(huán)境產(chǎn)生破壞性影響，弱化企業(yè)創(chuàng)新能力。企業(yè)是創(chuàng)新活動(dòng)的主體，良好的制度環(huán)境是促進(jìn)企業(yè)參與創(chuàng)新活動(dòng)的重要保障(Acemoglu et al.，2016)。在土地壟斷供給環(huán)境下，地方政府擁有強(qiáng)大的操控土地供給和自主選擇土地出讓方式的權(quán)力。這種土地壟斷供給下造成的工業(yè)用地和商住用地之間的資源錯(cuò)配，強(qiáng)化了地方政府對(duì)市場(chǎng)的行政干預(yù)力量，形成了一種獨(dú)特的地方政府主導(dǎo)型的“以地謀發(fā)展”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式(劉守英，2017)，這種發(fā)展模式不僅削弱了市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，還為滋生腐敗和土地違法提供了土壤(陶坤玉等，2010)，從而在一定程度上助長(zhǎng)并強(qiáng)化了創(chuàng)租尋租和政企合謀的制度環(huán)境。這種制度環(huán)境對(duì)企業(yè)的創(chuàng)新活動(dòng)產(chǎn)生了嚴(yán)重的不利影響。根據(jù)Baumol(1990)的研究，企業(yè)家究竟是選擇從事生產(chǎn)性創(chuàng)新活動(dòng)還是非生產(chǎn)性尋租活動(dòng)，主要受制度環(huán)境的影響。在一個(gè)政府干預(yù)資源配置嚴(yán)重、制度環(huán)境較差的社會(huì)里，企業(yè)家越有動(dòng)機(jī)從事非生產(chǎn)性尋租活動(dòng)，而這個(gè)過(guò)程會(huì)產(chǎn)生大量的非生產(chǎn)性尋租支出，這勢(shì)必會(huì)對(duì)企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新支出產(chǎn)生擠出效應(yīng)。更嚴(yán)重的是，非生產(chǎn)性尋租活動(dòng)具有自我強(qiáng)化的性質(zhì)，隨著更多的企業(yè)家將資源投向非生產(chǎn)性尋租活動(dòng)，尋租的吸引力會(huì)增強(qiáng)，整個(gè)社會(huì)將陷入尋租環(huán)境之中難以自拔，從而導(dǎo)致整個(gè)社會(huì)的企業(yè)創(chuàng)新動(dòng)力不足。中國(guó)土地資源錯(cuò)配下的制度環(huán)境為上述理論提供了例證。在土地資源錯(cuò)配背景下，地方政府越是大量廉價(jià)供給工業(yè)用地，越容易誘發(fā)企業(yè)通過(guò)尋租獲取低價(jià)土地成本來(lái)提升企業(yè)績(jī)效而不是通過(guò)技術(shù)創(chuàng)新來(lái)提升自身能力，從而抑制企業(yè)創(chuàng)新。這一判斷也得到了經(jīng)驗(yàn)證據(jù)的支持，楊其靜等(2014)的研究發(fā)現(xiàn)，地方政府大量協(xié)議出讓工業(yè)用地所引來(lái)的投資往往是技術(shù)裝備水平低、缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的項(xiàng)目。吳一平和李魯(2017)的研究表明，中國(guó)實(shí)施的包括工業(yè)用地在內(nèi)的開(kāi)發(fā)區(qū)優(yōu)惠政策顯著抑制了企業(yè)的創(chuàng)新能力，降低了轄區(qū)內(nèi)企業(yè)從事創(chuàng)新活動(dòng)的概率?；诖?，我們不難推斷，土地資源錯(cuò)配對(duì)地區(qū)的制度環(huán)境造成了破壞性影響，從而導(dǎo)致企業(yè)創(chuàng)新動(dòng)力不足，進(jìn)而抑制了城市創(chuàng)新能力的提升。

最后，土地資源錯(cuò)配還將通過(guò)提高城市生活成本的途徑壓抑居民的創(chuàng)業(yè)和創(chuàng)新熱情，從而對(duì)城市創(chuàng)新能力產(chǎn)生不利影響。在中國(guó)特殊的土地供給制度下，地方政府在土地市場(chǎng)上大量供給工業(yè)用地和限制性供給商住用地所導(dǎo)致的土地資源錯(cuò)配，將會(huì)對(duì)勞動(dòng)力工資和住房?jī)r(jià)格產(chǎn)生重要影響。具體來(lái)說(shuō)，在土地資源錯(cuò)配背景下，地方政府大量過(guò)度供給工業(yè)用地將降低工業(yè)企業(yè)成本，促進(jìn)工業(yè)快速發(fā)展并增加工業(yè)企業(yè)對(duì)廉價(jià)勞動(dòng)力的需求，從而使得在工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，勞動(dòng)力工資被維持在較低水平上(范劍勇等，2015；Zhang et al.，2017)；而地方政府減少商住用地供給比重、限制性供給商住用地將直接推高住房?jī)r(jià)格(Yan et al.，2014；張莉等，2017)，導(dǎo)致城市房?jī)r(jià)快速上漲。正是這種土地資源錯(cuò)配下形成的低勞動(dòng)力工資和高房?jī)r(jià)，極大地提高了城市生活成本，從而對(duì)居民的創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè)積極性帶來(lái)了不利影響：一方面，土地資源錯(cuò)配下的高房?jī)r(jià)和低工資現(xiàn)象，不利于人們經(jīng)濟(jì)條件的改善，降低了城市居民的消費(fèi)水平和幸福感，使得大量的城市居民被迫為買(mǎi)房而儲(chǔ)蓄，為基本生存而奮斗，因而擠占了居民的創(chuàng)新性投資，壓抑了居民個(gè)人的創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)能力(陳斌開(kāi)和楊汝岱，2013；吳曉瑜等，2014)；另一方面，這種土地資源錯(cuò)配下的低工資和高房?jī)r(jià)，影響了城市化的居住模式，使得大量流入城市的農(nóng)村人口無(wú)法承擔(dān)在城市長(zhǎng)期生活的居住成本，只能選擇生活在價(jià)格低廉、居住環(huán)境惡劣、公共服務(wù)缺乏的農(nóng)民工聚居區(qū)內(nèi)(Liu et al.，2010；謝冬水，2018)，從而造成城市內(nèi)部在居住空間、勞動(dòng)力市場(chǎng)以及社會(huì)網(wǎng)絡(luò)等方面形成二元分割的社會(huì)，進(jìn)而降低了城市化的質(zhì)量。而這種低質(zhì)量的城市化進(jìn)程制約了遷移人口的人力資本積累和發(fā)展機(jī)會(huì)獲取，不利于提高其勞動(dòng)技能和就業(yè)質(zhì)量，進(jìn)而壓抑了其個(gè)人的創(chuàng)新能力，最終導(dǎo)致城市的整體創(chuàng)新能力不足。

綜上所述，土地資源錯(cuò)配是抑制中國(guó)城市創(chuàng)新力提升的重要原因。土地資源錯(cuò)配導(dǎo)致地方政府及其轄區(qū)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)、企業(yè)和居民乃至整個(gè)社會(huì)的創(chuàng)新動(dòng)力和投入不足，進(jìn)而抑制了城市創(chuàng)新力的提升?；谝陨侠碚摍C(jī)制分析，我們提出如下兩個(gè)可供檢驗(yàn)的理論假說(shuō)：

假說(shuō)1：在地方政府大量過(guò)度供給工業(yè)用地和少量限制性供給商住用地的土地政策下，工業(yè)用地和商住用地之間的土地資源錯(cuò)配程度越嚴(yán)重，城市創(chuàng)新能力將越低。

假說(shuō)2：土地資源錯(cuò)配主要通過(guò)財(cái)政支出偏向、產(chǎn)業(yè)空心化、制度環(huán)境和城市生活成本的作用機(jī)制阻礙城市創(chuàng)新能力提升。

2 計(jì)量模型、變量選取與數(shù)據(jù)說(shuō)明

2.1 計(jì)量模型設(shè)計(jì)與變量選取

為檢驗(yàn)土地資源錯(cuò)配對(duì)城市創(chuàng)新力的影響，我們構(gòu)建如下計(jì)量模型：

Yit=C+α1landmisit+θXit+ui+δλt+εit

(1)

其中，被解釋變量Yit表示i城市t年的創(chuàng)新能力，采用寇宗來(lái)和劉學(xué)悅(2017)編制的城市創(chuàng)新力指數(shù)的自然對(duì)數(shù)(lninnov)度量。landmis是本文的核心解釋變量，代表土地資源錯(cuò)配程度。本文的基本假說(shuō)是，地方政府在土地市場(chǎng)上大量供給工業(yè)用地和限制性供給商住用地的差異化供地行為，可能導(dǎo)致土地資源被錯(cuò)配，繼而影響城市創(chuàng)新力。因此，本文在已有文獻(xiàn)的研究基礎(chǔ)上(李力行等，2016；張莉等，2017)，采用工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地供給面積占供地總量比重(gylandr)作為衡量土地資源錯(cuò)配程度的指標(biāo)，該比重越高意味著工業(yè)用地供給面積越多，因而工業(yè)用地和商住用地之間的土地資源錯(cuò)配程度越嚴(yán)重。采用這一度量指標(biāo)的合理性的微觀基礎(chǔ)在于，在當(dāng)前以地謀發(fā)展的模式和以GDP為核心的政績(jī)考核激勵(lì)機(jī)制下，地方政府具有差異化出讓土地的動(dòng)機(jī)：其一是擴(kuò)張工業(yè)用地供給比重、大量低價(jià)出讓工業(yè)用地，以招商引資，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；其二是相對(duì)縮減商住用地供給比重、少量高價(jià)出讓商住用地，以獲取高額的土地出讓金，增加財(cái)政收入(陶然和汪暉，2010；范劍勇等，2015)。這種地方政府差異化的土地出讓行為，造成工業(yè)用地和商住用地的供給結(jié)構(gòu)扭曲，產(chǎn)生土地資源錯(cuò)配。此外，在穩(wěn)健性檢驗(yàn)中，本文還從工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地供給總規(guī)模上，選取工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地供給面積的對(duì)數(shù)值作為土地資源錯(cuò)配的代理變量，當(dāng)某個(gè)城市工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地供給面積越大時(shí)，越可能導(dǎo)致土地資源被錯(cuò)配。α1是實(shí)證分析最關(guān)注的待估參數(shù)，它衡量了土地資源錯(cuò)配與城市創(chuàng)新力的關(guān)系，我們預(yù)期其值顯著為負(fù)。C是常數(shù)項(xiàng)，εit表示隨機(jī)誤差項(xiàng)，ui代表不隨年份變化的城市固定效應(yīng)，λt代表時(shí)間趨勢(shì)，以控制時(shí)間效應(yīng)。

值得注意的是，在本文中，土地資源錯(cuò)配不僅反映在工業(yè)用地和商住用地的供給結(jié)構(gòu)扭曲上，還體現(xiàn)在工業(yè)用地和商住用地之間的價(jià)格差異上。伴隨地方政府在土地市場(chǎng)上大量過(guò)度供給工業(yè)用地和限制性供給商住用地，將造成工業(yè)用地和商住用地之間價(jià)格扭曲。如圖1所示，2009—2016年，我國(guó)105個(gè)主要城市的工業(yè)用地價(jià)格遠(yuǎn)低于商業(yè)用地和居住用地價(jià)格。因此，本文還借鑒(余泳澤和潘妍，2019)的做法，分別選取商住用地平均價(jià)格與工業(yè)用地價(jià)格比值、商業(yè)用地價(jià)格與工業(yè)用地價(jià)格比值、居住用地價(jià)格與工業(yè)用地價(jià)格比值，作為土地資源錯(cuò)配程度的代理變量進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn)。

圖1 商業(yè)用地、居住用地與工業(yè)用地價(jià)格對(duì)比數(shù)據(jù)來(lái)源：《中國(guó)國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》(2010—2017年)。

Xit是一組可能影響城市創(chuàng)新能力的控制變量，具體包括：(1)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平(lnpgdp)，采用地區(qū)人均GDP的自然對(duì)數(shù)表示。創(chuàng)新能力與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在密切的關(guān)系，因此本文加入地區(qū)人均GDP用以控制經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對(duì)城市創(chuàng)新能力的影響。(2)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)(indus)，采用第二產(chǎn)業(yè)占GDP比重表示。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是城市創(chuàng)新力的重要影響因素，相對(duì)于農(nóng)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)，第二產(chǎn)業(yè)是創(chuàng)新活動(dòng)的主體并具有更高的創(chuàng)新能力，據(jù)此，我們?cè)诨貧w方程中加入第二產(chǎn)業(yè)占地區(qū)GDP比重用來(lái)控制產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)對(duì)城市創(chuàng)新力的影響。(3)投資活躍程度(invest)，用固定資產(chǎn)投資占GDP比重來(lái)衡量，這個(gè)比重越高意味著投資活動(dòng)越活躍，市場(chǎng)化水平也可能越高，因而可能有助于推動(dòng)創(chuàng)新投資進(jìn)而提升城市創(chuàng)新力，因此我們選擇投資活躍程度作為控制變量。(4)財(cái)政壓力(deficit)，分稅制改革以來(lái)，地方政府面臨著財(cái)政收支壓力的制約，嚴(yán)峻的財(cái)政壓力可能導(dǎo)致地方政府對(duì)創(chuàng)新性投資的支出不足，從而對(duì)城市創(chuàng)新力產(chǎn)生抑制作用。為此，我們引入財(cái)政壓力作為控制變量，定義為“(地方政府財(cái)政支出-財(cái)政收入)/財(cái)政收入”。(5)金融發(fā)展規(guī)模(finance)，以金融機(jī)構(gòu)貸款余額與GDP的比值表示。創(chuàng)新作為一種投資活動(dòng)面臨著融資約束，而金融支持可能對(duì)于緩解創(chuàng)新投資的融資瓶頸具有一定的作用。因此，我們選擇金融發(fā)展規(guī)模作為控制變量。(6)政府干預(yù)程度(gov)，用各城市政府財(cái)政支出占GDP的比重來(lái)衡量。在中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中地方政府扮演著重要角色，政府干預(yù)程度既反映地方政府在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的主導(dǎo)作用，也是影響地方政府支出偏向的重要因素，因此我們?cè)诨貧w方程中控制政府干預(yù)程度這一變量。(7)高等教育水平(college)，用各城市的普通高等學(xué)校數(shù)量表示。教育帶來(lái)的人力資本擴(kuò)張和“產(chǎn)學(xué)研”結(jié)合對(duì)推動(dòng)創(chuàng)新活動(dòng)具有一定的促進(jìn)作用，因此，我們?cè)诨貧w方程中控制了高等教育水平這一因素。

另外，根據(jù)本文的理論假說(shuō)2，土地資源錯(cuò)配主要通過(guò)財(cái)政支出偏向、產(chǎn)業(yè)空心化、制度環(huán)境破壞和城市生活成本的影響機(jī)制阻礙城市創(chuàng)新力的提升。為了檢驗(yàn)這一理論假說(shuō)，我們借鑒中介效應(yīng)模型的檢驗(yàn)方法(Baron and Kenny，1986；溫忠麟等，2004)，構(gòu)建如下計(jì)量模型：

Mit為影響機(jī)制變量，根據(jù)本文的理論分析，主要包括以下四個(gè)變量：(1)財(cái)政支出偏向(sciratio)，在本文中財(cái)政支出偏向表現(xiàn)為地方政府在財(cái)政支出上偏重生產(chǎn)性支出、忽視創(chuàng)新性支出，因此我們采用政府科技支出占預(yù)算總支出的比重來(lái)度量財(cái)政支出偏向。(2)產(chǎn)業(yè)空心化(estate)，產(chǎn)業(yè)空心化在現(xiàn)實(shí)中表現(xiàn)為大量工業(yè)企業(yè)和經(jīng)濟(jì)資源向房地產(chǎn)行業(yè)集中，因此我們采用房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資比重來(lái)衡量產(chǎn)業(yè)空心化。(3)制度環(huán)境破壞(lnlegal)，目前關(guān)于制度環(huán)境的衡量沒(méi)有統(tǒng)一的指標(biāo)，本文主要研究土地資源錯(cuò)配的經(jīng)濟(jì)后果，因此我們采用土地違法涉及土地面積的自然對(duì)數(shù)來(lái)衡量制度環(huán)境破壞程度，一個(gè)地區(qū)土地違法涉及土地面積越大，一定程度上意味著該地區(qū)制度環(huán)境越差。本文選擇土地違法涉及土地面積作為衡量制度環(huán)境破壞指標(biāo)的合理性在于，土地違法與土地資源錯(cuò)配密切相關(guān)，并且土地違法行為一定程度上反映了創(chuàng)租尋租以及政企合謀關(guān)系。(4)城市生活成本(hpratio)，城市住房?jī)r(jià)格和工資水平是影響城市生活成本的兩個(gè)重要因素，因此，我們采用住房?jī)r(jià)格與職工每月平均工資的比值來(lái)衡量城市生活成本，該比值越大，意味著城市生活成本越高。

2.2 數(shù)據(jù)來(lái)源與變量描述統(tǒng)計(jì)

本文選取的樣本為2009—2016年全國(guó)275個(gè)地級(jí)及以上城市的數(shù)據(jù)。選擇這個(gè)樣本區(qū)間的原因在于，《中國(guó)國(guó)土資源年鑒》是從2009年才開(kāi)始按工業(yè)用地和商住用地分類(lèi)，提供地級(jí)市層面的土地供給數(shù)據(jù)。在數(shù)據(jù)來(lái)源上，城市創(chuàng)新力指數(shù)來(lái)源于《中國(guó)城市和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新力報(bào)告2017》，該指數(shù)基于微觀大數(shù)據(jù)使用專(zhuān)利價(jià)值這類(lèi)創(chuàng)新產(chǎn)出端數(shù)據(jù)計(jì)算城市創(chuàng)新水平，因此比已有研究使用R&D支出、研發(fā)人員數(shù)量這類(lèi)創(chuàng)新投入端數(shù)據(jù)能更合理地測(cè)度出城市的創(chuàng)新力(寇宗來(lái)和劉學(xué)悅，2017)。其余變量的數(shù)據(jù)均來(lái)自《中國(guó)國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》和《中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)年鑒》。需要提及的是，土地違法涉及土地面積只有省級(jí)層面數(shù)據(jù)，在回歸方程中，本文將省級(jí)土地違法數(shù)據(jù)與相應(yīng)的城市面板數(shù)據(jù)進(jìn)行匹配。表1是上述各變量的說(shuō)明和描述性統(tǒng)計(jì)。

表1 變量說(shuō)明和描述性統(tǒng)計(jì)

3 實(shí)證結(jié)果分析

3.1 基本回歸結(jié)果

為了考察土地資源錯(cuò)配對(duì)城市創(chuàng)新能力的影響，我們分別采用OLS模型、固定效應(yīng)模型和隨機(jī)效應(yīng)模型對(duì)計(jì)量方程(1)進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)，表2報(bào)告了本文實(shí)證研究的主要結(jié)果。模型1～模型3考察了沒(méi)有引入任何控制變量時(shí)，土地資源錯(cuò)配與城市創(chuàng)新能力之間的關(guān)系。從回歸結(jié)果可知，本文關(guān)心的作為衡量土地資源錯(cuò)配的核心解釋變量——工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地供給面積占土地供給總量比重——的系數(shù)在1%水平上顯著為負(fù)。這初步驗(yàn)證了本文的理論假說(shuō)1。為緩解因遺漏重要變量而造成的估計(jì)偏誤，模型4～模型6加入了經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、政府干預(yù)、投資活躍程度、財(cái)政壓力、金融發(fā)展規(guī)模、政府干預(yù)程度和高等教育水平等控制變量。從回歸結(jié)果來(lái)看，隨著控制變量的加入，工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地供給面積比重對(duì)城市創(chuàng)新力指數(shù)的影響系數(shù)的絕對(duì)值有所下降，但依然高度顯著為負(fù)，并且模型的擬合程度得到提高。這很好地印證了本文的理論假說(shuō)1，說(shuō)明土地資源錯(cuò)配確實(shí)是抑制城市創(chuàng)新力的重要影響因素，地方政府越是在土地市場(chǎng)上大量供給工業(yè)用地和少量供給商住用地，從而導(dǎo)致工業(yè)用地與商住用地之間的資源錯(cuò)配程度越嚴(yán)重，越將阻礙城市創(chuàng)新力的提升。Hausman檢驗(yàn)表明固定效應(yīng)模型更有效率，因此在后文的實(shí)證分析中，如果沒(méi)有特別說(shuō)明將我們采用固定效應(yīng)模型進(jìn)行估計(jì)。

表2 土地資源錯(cuò)配與城市創(chuàng)新力：基準(zhǔn)回歸

續(xù)表

注：括號(hào)內(nèi)為穩(wěn)健標(biāo)準(zhǔn)誤；***、**、*分別表示1%、5%和10%的顯著性水平。以下各表同此。

在控制變量中，我們以模型5作為基準(zhǔn)模型，可以發(fā)現(xiàn)：經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的系數(shù)顯著為正，這說(shuō)明推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展將有助于提升城市的創(chuàng)新能力。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的系數(shù)顯著為負(fù)，說(shuō)明產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化不僅沒(méi)有起到提升城市創(chuàng)新力的作用，反而抑制了城市創(chuàng)新能力。導(dǎo)致這一結(jié)果的原因可能在于，現(xiàn)階段我國(guó)產(chǎn)業(yè)升級(jí)比較緩慢，產(chǎn)業(yè)發(fā)展依然是一種依靠擴(kuò)大投資規(guī)模和增加物質(zhì)投入的粗放型發(fā)展模式，因而不利于提升創(chuàng)新能力。財(cái)政壓力的系數(shù)顯著為負(fù)，地方政府面臨的財(cái)政收支壓力越大，城市創(chuàng)新能力越低。這可能是因?yàn)?，受?cái)政壓力的制約，地方政府無(wú)力也缺乏動(dòng)力增加對(duì)周期長(zhǎng)、見(jiàn)效慢、不確定性大的創(chuàng)新性投資的財(cái)政投入，從而阻礙了城市創(chuàng)新能力的提升。投資活躍程度和政府干預(yù)程度的影響系數(shù)均顯著為正，這進(jìn)一步說(shuō)明創(chuàng)新是一項(xiàng)投資活動(dòng)，提升城市創(chuàng)新能力離不開(kāi)政府和社會(huì)的積極投資。高等教育水平對(duì)城市創(chuàng)新力的影響顯著為正，這符合我們的預(yù)期?？赡艿脑蚴牵叩冉逃陌l(fā)展提高了人力資本水平并在實(shí)踐中推動(dòng)了產(chǎn)學(xué)研的有效結(jié)合，從而起到了推動(dòng)創(chuàng)新的作用。金融發(fā)展規(guī)模的影響系數(shù)不顯著，說(shuō)明其并未對(duì)城市創(chuàng)新力產(chǎn)生明顯影響。

3.2 穩(wěn)健性檢驗(yàn)

為檢驗(yàn)基本回歸結(jié)果的穩(wěn)健性，表3對(duì)計(jì)量模型進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn)。首先，考慮到土地資源錯(cuò)配對(duì)城市創(chuàng)新力的影響不一定表現(xiàn)在當(dāng)期，可能存在滯后效應(yīng)。為此，模型7采用工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地供給面積占比的滯后一期作為替代變量進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn)?；貧w結(jié)果表明，滯后一期的工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地供給面積占比對(duì)城市創(chuàng)新力的影響系數(shù)在1%水平上顯著為負(fù)，說(shuō)明地方政府策略性供給工業(yè)用地和商住用地所造成的土地資源錯(cuò)配對(duì)城市創(chuàng)新力具有持續(xù)性影響。其次，由于本文所采用的面板數(shù)據(jù)包含275個(gè)地級(jí)及以上城市8年的數(shù)據(jù)，可能會(huì)存在異方差和序列相關(guān)問(wèn)題，為盡量克服這些問(wèn)題，模型8采用能夠有效處理異方差和序列自相關(guān)的固定效應(yīng)模型(簡(jiǎn)稱(chēng)FE/SCC模型)進(jìn)行估計(jì)，從回歸結(jié)果可知，其結(jié)果依然同前文保持一致。這說(shuō)明本文的實(shí)證結(jié)果不取決于模型的特定估計(jì)方法，使用不同的模型估計(jì)方法不會(huì)對(duì)本文的實(shí)證結(jié)果帶來(lái)根本性變化。再次，考慮到土地資源錯(cuò)配是多維度的指標(biāo)，僅僅從一個(gè)方面來(lái)度量難免以偏概全。為此，模型9用工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地供給面積替代工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地供給面積占比，從地方政府大量擴(kuò)張工業(yè)用地供給的絕對(duì)規(guī)模上刻畫(huà)土地資源錯(cuò)配對(duì)城市創(chuàng)新力的影響。從結(jié)果可以發(fā)現(xiàn)，以工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地供給面積度量的土地資源錯(cuò)配系數(shù)依然顯著為負(fù)。這在一定程度上說(shuō)明本文的實(shí)證結(jié)果不取決于變量的特定形式，替換核心變量指標(biāo)對(duì)估計(jì)結(jié)果的穩(wěn)健性不會(huì)產(chǎn)生根本性影響。此外，考慮到在中國(guó)的城市層級(jí)治理結(jié)構(gòu)中，直轄市和省會(huì)城市可能因?yàn)楂@取了更多的政治和經(jīng)濟(jì)資源，而與其他地級(jí)市在壟斷土地資源和創(chuàng)新能力上存在差異。因此，模型10剔除了省會(huì)城市和直轄市的樣本進(jìn)行了估計(jì)。結(jié)果顯示，土地資源錯(cuò)配的系數(shù)依然顯著為負(fù)，本文關(guān)于土地資源錯(cuò)配抑制城市創(chuàng)新力的理論假說(shuō)仍然得到支持。最后，考慮到土地資源錯(cuò)配對(duì)城市創(chuàng)新力的影響在不同的地區(qū)可能會(huì)有所差異，為檢驗(yàn)這種地區(qū)作用的異質(zhì)性，我們將樣本劃分成東部地區(qū)和中西部地區(qū)進(jìn)行分地區(qū)回歸。模型11和模型12分別展示了東部地區(qū)城市和中西部地區(qū)城市的估計(jì)結(jié)果。從結(jié)果可以看出，無(wú)論是東部地區(qū)還是中西部地區(qū)，土地資源錯(cuò)配對(duì)城市創(chuàng)新力均有著顯著的負(fù)向影響，這說(shuō)明土地資源錯(cuò)配對(duì)城市創(chuàng)新力的抑制作用在全國(guó)是一致的。

表3 土地資源錯(cuò)配與城市創(chuàng)新力：穩(wěn)健性檢驗(yàn)

續(xù)表

土地資源錯(cuò)配最終會(huì)表現(xiàn)在各自的價(jià)格上?！吨袊?guó)國(guó)土資源年鑒》從2009年開(kāi)始提供了全國(guó)105個(gè)城市工業(yè)用地價(jià)格、商業(yè)用地價(jià)格和居住用地價(jià)格數(shù)據(jù)。因此，為了確保結(jié)果的可靠性，本文進(jìn)一步從“商住用地平均價(jià)格/工業(yè)用地價(jià)格、商業(yè)用地價(jià)格/工業(yè)用地價(jià)格、居住用地價(jià)格/工業(yè)用地價(jià)格”，三個(gè)維度構(gòu)建土地資源錯(cuò)配程度指標(biāo)，用以進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn)。值得注意的是，各類(lèi)土地的價(jià)格作為單價(jià)，可能需要通過(guò)與土地出讓總面積的乘積才能作用于城市創(chuàng)新能力。因此，我們?cè)诨貧w模型中還加入了以上三種土地價(jià)格比值與土地總供給面積(取自然對(duì)數(shù))的交互項(xiàng)。此外，為了緩解可能會(huì)存在異方差和序列相關(guān)問(wèn)題，我們將采用能夠有效處理異方差和序列自相關(guān)的固定效應(yīng)模型(FE/SCC模型)進(jìn)行回歸分析。表4展示了基于土地出讓價(jià)格比的回歸結(jié)果。從回歸結(jié)果可以看出，無(wú)論是使用商住用地平均價(jià)格/工業(yè)用地價(jià)格作為土地資源錯(cuò)配程度的衡量指標(biāo)，還是使用商業(yè)用地價(jià)格/工業(yè)用地價(jià)格，或者是居住用地價(jià)格/工業(yè)用地價(jià)格，均表明土地資源錯(cuò)配對(duì)城市創(chuàng)新能力具有顯著的抑制作用。同時(shí)，交互項(xiàng)的系數(shù)均顯著為正，這與我們的預(yù)期相一致，說(shuō)明土地資源錯(cuò)配對(duì)城市創(chuàng)新力的邊際效應(yīng)會(huì)受到土地供給總量的影響。此處交互項(xiàng)系數(shù)的含義為?[?Y/?(landmis)]/?(lnland)，即在土地資源錯(cuò)配的影響系數(shù)為負(fù)的條件下，土地資源錯(cuò)配對(duì)城市創(chuàng)新力的負(fù)向影響效果會(huì)隨著土地供給面積的增加而增加?？赡艿脑蛟谟?，工業(yè)用地和商住用地之間的價(jià)格扭曲，將隨著一個(gè)地區(qū)土地供給總面積的增加而產(chǎn)生更大的破壞效應(yīng)。根據(jù)以上分析，我們認(rèn)為本文的實(shí)證結(jié)果是穩(wěn)健的。

表4 土地資源錯(cuò)配與城市創(chuàng)新力：基于土地出讓價(jià)格比的穩(wěn)健性檢驗(yàn)

3.3 內(nèi)生性和工具變量檢驗(yàn)

上述土地資源錯(cuò)配對(duì)城市創(chuàng)新力的回歸結(jié)果驗(yàn)證了本文的理論假說(shuō)1，但是可能存在內(nèi)生性問(wèn)題。具體來(lái)說(shuō)，本文模型的內(nèi)生性主要來(lái)自三個(gè)方面：第一，可能存在反向因果關(guān)系導(dǎo)致內(nèi)生性問(wèn)題，即可能是城市創(chuàng)新能力越低的地區(qū)，地方政府越傾向通過(guò)大量供給工業(yè)用地、少量供給商住用地來(lái)主導(dǎo)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而導(dǎo)致土地資源錯(cuò)配程度越嚴(yán)重；第二，工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地供給面積占比作為土地資源錯(cuò)配的代理變量可能存在測(cè)量誤差，這將產(chǎn)生內(nèi)生性問(wèn)題，導(dǎo)致采用固定效應(yīng)模型低估土地資源錯(cuò)配對(duì)城市創(chuàng)新力的影響；第三，雖然本文已經(jīng)控制了影響城市創(chuàng)新力的各種因素，但仍可能存在某些既影響城市創(chuàng)新力，同時(shí)又與工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地供給面積占比高度相關(guān)且不可觀測(cè)的遺漏變量，從而引發(fā)內(nèi)生性問(wèn)題。

為了克服內(nèi)生性問(wèn)題，更好地估計(jì)土地資源錯(cuò)配對(duì)城市創(chuàng)新力的影響，我們選用以下兩個(gè)變量作為工具變量進(jìn)行兩階段最小二乘法(2SLS)檢驗(yàn)：第一個(gè)工具變量是1998—2005年土地管理部門(mén)職工超編人數(shù)(取自然對(duì)數(shù))。選擇這個(gè)工具變量的原因在于，在我國(guó)現(xiàn)行土地制度安排下，土地資源錯(cuò)配主要是地方政府干預(yù)和壟斷土地供給的結(jié)果，而在干預(yù)土地供給過(guò)程中，土地管理部門(mén)發(fā)揮了重要作用。并且，為了處理更多的土地管理事務(wù)，地方土地管理部門(mén)傾向于增加人員規(guī)模、大量使用非編制人員(梁若冰，2009)。因此，地方土地管理部門(mén)的職工超編人數(shù)衡量了地方土地管理部門(mén)的規(guī)模，因而成為衡量土地資源錯(cuò)配的一個(gè)重要因素。并且1998—2005年土地管理部門(mén)職工超編人數(shù)是歷史數(shù)據(jù)，不會(huì)對(duì)當(dāng)前的城市創(chuàng)新力產(chǎn)生直接影響，但1998—2005年土地管理部門(mén)職工超編人數(shù)與歷史上的土地資源錯(cuò)配程度密切相關(guān)，而歷史上的土地資源錯(cuò)配程度對(duì)現(xiàn)在的土地資源錯(cuò)配有直接影響，因此本文將其作為工具變量。值得注意的是，在《中國(guó)國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》中關(guān)于土地管理機(jī)構(gòu)人數(shù)的數(shù)據(jù)只統(tǒng)計(jì)到省級(jí)層面，為此，我們將其匹配到與相應(yīng)的城市面板數(shù)據(jù)中。第二個(gè)工具變量是各城市土地供給總量。在我國(guó)現(xiàn)行土地供給制度下，各城市的土地供給總量指標(biāo)受到嚴(yán)格管制由中央和省級(jí)政府計(jì)劃配置。因此，對(duì)于單個(gè)城市而言，土地供給總量滿(mǎn)足外生性條件。同時(shí)，土地供給總量與供地結(jié)構(gòu)密切相關(guān)，因而符合工具變量選擇的要求。

表5展示了使用工具變量的2SLS的估計(jì)結(jié)果。從工具變量的有效性來(lái)看，弱工具變量檢驗(yàn)的Cragg-Donald Wald F統(tǒng)計(jì)量的值均大于臨界值10，因此，我們有充分的理由相信不用擔(dān)心存在弱工具變量問(wèn)題。Hansen檢驗(yàn)的p值均非常大，表明工具變量不存在過(guò)度識(shí)別，從而進(jìn)一步說(shuō)明本文選擇的工具變量是合理的。從回歸結(jié)果來(lái)看，我們所關(guān)心的作為衡量土地資源錯(cuò)配的核心解釋變量——工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地供給面積比重的系數(shù)顯著為負(fù)：土地資源錯(cuò)配程度越高，城市創(chuàng)新力指數(shù)越低，且隨著其他控制變量的加入結(jié)果依然保持穩(wěn)健。因此，使用工具變量估計(jì)更進(jìn)一步地支持了本文的理論假說(shuō)1。

表5 土地資源錯(cuò)配與城市創(chuàng)新力：工具變量回歸

續(xù)表

注：常數(shù)項(xiàng)未匯報(bào)；弱工具變量檢驗(yàn)報(bào)告的是Cragg-Donald Wald F值；Hansen檢驗(yàn)報(bào)告的是p值。

4 土地資源錯(cuò)配對(duì)城市創(chuàng)新力的影響機(jī)制檢驗(yàn)

上文的分析表明，土地資源錯(cuò)配是抑制中國(guó)城市創(chuàng)新力的重要因素。接下來(lái)我們根據(jù)計(jì)量模型(2)和(3)，從財(cái)政支出偏向、產(chǎn)業(yè)空心化、制度環(huán)境和城市生活成本等角度來(lái)檢驗(yàn)理論假說(shuō)2，分析土地資源錯(cuò)配對(duì)城市創(chuàng)新力的影響機(jī)制。

第一，在前文的理論分析中我們發(fā)現(xiàn)，土地資源錯(cuò)配為地方政府實(shí)施“重生產(chǎn)性支出、輕創(chuàng)新性支出”的財(cái)政支出偏向提供了條件，導(dǎo)致地方政府對(duì)創(chuàng)新活動(dòng)的財(cái)政支持力度不夠，從而抑制了城市創(chuàng)新能力的提升。為檢驗(yàn)是否存在這一影響機(jī)制，我們?cè)谀Ｐ?5中以科技支出占預(yù)算總支出比重作為被解釋變量進(jìn)行回歸。從回歸結(jié)果可以看出，土地資源錯(cuò)配顯著降低了科技支出比重，土地資源錯(cuò)配程度越嚴(yán)重(工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地供給比重越高)，科技支出占預(yù)算總支出比重越低，這說(shuō)明財(cái)政支出偏向的確是土地資源錯(cuò)配抑制城市創(chuàng)新力的一個(gè)重要渠道。

第二，前文的分析表明，土地資源錯(cuò)配導(dǎo)致城市住房?jī)r(jià)格快速上漲，而持續(xù)上漲的房?jī)r(jià)吸引了大量企業(yè)和資源向房地產(chǎn)行業(yè)流動(dòng)，從而造成產(chǎn)業(yè)空心化降低城市創(chuàng)新能力。為檢驗(yàn)這一影響機(jī)制的存在性，我們?cè)谀Ｐ?6中以衡量產(chǎn)業(yè)空心化的指標(biāo)——房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資占固定資產(chǎn)投資比重——作為被解釋變量進(jìn)行回歸。從回歸結(jié)果可以發(fā)現(xiàn)，土地資源錯(cuò)配對(duì)產(chǎn)業(yè)空心化具有顯著的推動(dòng)作用，工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地供給比重越高，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資占固定資產(chǎn)投資的比重越高，這驗(yàn)證了土地資源錯(cuò)配通過(guò)產(chǎn)業(yè)空心化途徑影響城市創(chuàng)新力的機(jī)制成立。

第三，土地資源錯(cuò)配影響城市創(chuàng)新力的另一個(gè)重要途徑可能來(lái)自制度環(huán)境破壞。為檢驗(yàn)這一作用機(jī)制的存在性，我們?cè)谀Ｐ?7中引入以土地違法涉及土地面積為度量的制度環(huán)境作為被解釋變量進(jìn)行回歸。從回歸結(jié)果可以發(fā)現(xiàn)，工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地供給比重的影響系數(shù)為正且通過(guò)了1%水平的顯著性檢驗(yàn)，說(shuō)明地方政府大量供給工業(yè)用地導(dǎo)致土地資源錯(cuò)配將破壞地區(qū)的制度環(huán)境，加劇地區(qū)的土地違法程度，從而對(duì)城市創(chuàng)新能力產(chǎn)生抑制作用。

第四，如理論假說(shuō)2所指出，高昂的城市生活成本也可能是聯(lián)系土地資源錯(cuò)配與城市創(chuàng)新力的重要途徑。為檢驗(yàn)這個(gè)影響機(jī)制的作用，我們?cè)谀Ｐ?8中引入以房?jī)r(jià)工資比表示的城市生活成本作為被解釋變量進(jìn)行回歸。從回歸結(jié)果來(lái)看，工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地供給比重對(duì)城市生活成本的影響系數(shù)顯著為正，土地資源錯(cuò)配程度越高，城市生活成本越高，表明土地資源錯(cuò)配確實(shí)通過(guò)提高城市生活成本的途徑影響城市創(chuàng)新力。

基于以上回歸，我們進(jìn)一步要分析的問(wèn)題是，在研究土地資源錯(cuò)配影響城市創(chuàng)新力的計(jì)量模型中，如果加入表6中所涉及的各種影響機(jī)制變量，土地資源錯(cuò)配的影響系數(shù)是否依然顯著。表7展示了加入各種影響機(jī)制變量的回歸結(jié)果。其中，模型29～32是逐個(gè)加入財(cái)政支出偏向、產(chǎn)業(yè)空心化、制度環(huán)境破壞和城市生活成本四個(gè)影響機(jī)制變量的結(jié)果。考慮到各個(gè)影響機(jī)制變量之間可能存在某種相關(guān)性，為檢驗(yàn)穩(wěn)健性，模型33則將所有影響機(jī)制變量都納入回歸中。從表7中的回歸結(jié)果我們可以發(fā)現(xiàn)，隨著各個(gè)影響機(jī)制變量的加入，工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地供給比重對(duì)城市創(chuàng)新力的影響系數(shù)依然顯著為負(fù)，各個(gè)影響機(jī)制變量的系數(shù)符號(hào)和顯著性與理論分析的預(yù)期基本一致，其他控制變量的系數(shù)也與表2基準(zhǔn)模型相似，這進(jìn)一步驗(yàn)證了本文的理論假說(shuō)2，說(shuō)明土地資源錯(cuò)配主要通過(guò)財(cái)政支出偏向、產(chǎn)業(yè)空心化、制度環(huán)境和城市生活成本的作用機(jī)制對(duì)城市創(chuàng)新能力產(chǎn)生影響。

表6 土地資源錯(cuò)配與城市創(chuàng)新力：影響機(jī)制檢驗(yàn)

續(xù)表

表7 影響機(jī)制檢驗(yàn)的進(jìn)一步分析

續(xù)表

5 結(jié)論與政策啟示

本文基于2009—2016年中國(guó)275個(gè)地級(jí)及以上城市的面板數(shù)據(jù)，從地方政府在土地市場(chǎng)上大量供給工業(yè)用地、少量供給商住用地所導(dǎo)致的土地資源錯(cuò)配視角，考察了工業(yè)用地和商住用地之間資源錯(cuò)配對(duì)城市創(chuàng)新力的影響及其作用機(jī)制。通過(guò)選取工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地供給面積占土地供給總量比重作為衡量土地資源錯(cuò)配的指標(biāo)，本文的實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，一個(gè)城市的工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地供給面積占土地供給總量比重越高，其創(chuàng)新能力越低。在進(jìn)行一系列穩(wěn)健性檢驗(yàn)，并利用土地管理部門(mén)職工超編人數(shù)作為工具變量克服內(nèi)生性問(wèn)題后，這一結(jié)論仍然成立。進(jìn)一步的作用機(jī)制研究發(fā)現(xiàn)，在土地資源錯(cuò)配影響城市創(chuàng)新力的過(guò)程中，財(cái)政支出偏向、產(chǎn)業(yè)空心化、制度環(huán)境破壞和城市生活成本發(fā)揮了重要作用。這些結(jié)果說(shuō)明，在土地壟斷供給下工業(yè)用地和商住用地之間的資源錯(cuò)配是阻礙城市創(chuàng)新能力的重要原因，推動(dòng)土地資源的市場(chǎng)化配置，優(yōu)化工業(yè)用地和商住用地的供給結(jié)構(gòu)，對(duì)提升城市創(chuàng)新能力具有重要意義。

根據(jù)本文的研究結(jié)論，為了實(shí)現(xiàn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)從傳統(tǒng)的要素?cái)U(kuò)張型向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)型轉(zhuǎn)變、有效提升城市創(chuàng)新能力，應(yīng)著重推進(jìn)三個(gè)方面的政策改革：第一，推進(jìn)土地供給市場(chǎng)化改革。土地壟斷供給是造成工業(yè)用地和商住用地之間資源錯(cuò)配的關(guān)鍵，因此，為了提高土地利用效率，應(yīng)打破地方政府在土地供給中的壟斷地位，進(jìn)一步發(fā)揮市場(chǎng)在土地資源配置中的基礎(chǔ)性作用，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制增加城市發(fā)展所需的土地供應(yīng)、盤(pán)活土地市場(chǎng)。第二，優(yōu)化土地供給結(jié)構(gòu)。一方面應(yīng)進(jìn)一步減少工業(yè)用地供給比例，改變地方政府依靠大量低價(jià)供給工業(yè)用地來(lái)招商引資的發(fā)展模式，這種發(fā)展模式不僅導(dǎo)致大量工業(yè)用地被閑置浪費(fèi)和粗放式利用，還擠占了城市居住和發(fā)展用地的利用。為了優(yōu)化土地供給結(jié)構(gòu)，應(yīng)著力減少工業(yè)用地供給比例，提高工業(yè)用地使用效率。另一方面，應(yīng)提高商住用地供給比重，從源頭上調(diào)控地價(jià)和房?jī)r(jià)、降低城市生活成本，從而推動(dòng)城市創(chuàng)新能力提升。第三，改革政績(jī)考核體制和財(cái)稅體制。在當(dāng)前的政府治理機(jī)制下，為解決土地資源錯(cuò)配問(wèn)題，促進(jìn)城市創(chuàng)新能力提升，還需要對(duì)政績(jī)考核體制和財(cái)稅體制進(jìn)行改革。在政績(jī)考核方面，應(yīng)改變以GDP為主導(dǎo)的政績(jī)考核機(jī)制，從激勵(lì)機(jī)制上改變地方政府為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)競(jìng)爭(zhēng)而大量低價(jià)供給工業(yè)用地的局面。在財(cái)稅體制方面，則應(yīng)當(dāng)改革土地財(cái)政模式，逐步引入可持續(xù)性的房產(chǎn)稅替代一次性的土地出讓金，從根本上消除地方政府為追求土地出讓金收入最大化而限制性高價(jià)供給商住用地的內(nèi)在激勵(lì)。