新規(guī)《建設(shè)項(xiàng)目檔案管理規(guī)范》之思考

文/劉淑妮 雷勵(lì) 劉平

歷經(jīng)10多年的實(shí)踐積累與反饋，2018年國家檔案局出臺《建設(shè)項(xiàng)目檔案管理規(guī)范》DA/T28-2018（以下簡稱為《新規(guī)》），這項(xiàng)檔案行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的頒布與實(shí)施，為建設(shè)項(xiàng)目的檔案管理提供了更為細(xì)致的操作規(guī)范。筆者仔細(xì)對比研讀其與《國家重大建設(shè)項(xiàng)目文件歸檔要求與檔案整理規(guī)范》（簡稱為《舊規(guī)》）DA/T28-2002的差異所在，找出了《新規(guī)》提出的新要求與新變化，通過分析解讀，旨在讓大家對新規(guī)的內(nèi)容理解得更加透徹，在實(shí)踐中更好地貫徹執(zhí)行，切實(shí)提升建設(shè)項(xiàng)目檔案管理水平。

《建設(shè)項(xiàng)目檔案管理規(guī)范》的出臺，為建設(shè)項(xiàng)目檔案管理提供了更為詳盡的工作規(guī)范，解決了實(shí)踐歸檔中一些無章可循的問題與困惑。本文依據(jù)新規(guī)范提出的新要求和新變化，結(jié)合實(shí)踐工作，從歸檔范圍與保管期限、電子文件歸檔與電子檔案管理、項(xiàng)目檔案工作組織及職責(zé)、制度規(guī)范建設(shè)、項(xiàng)目文件管理、項(xiàng)目檔案管理、竣工圖編制等方面進(jìn)行了思考和分析解讀，希望對大家在實(shí)際工作中準(zhǔn)確地貫徹執(zhí)行起到幫助作用

一、歸檔范圍與保管期限

1.歸檔范圍

縱觀《新規(guī)》表B.1，從歸檔范圍的總分類上來看，依然維持十二類沒變，但在每一大類的文字概述、內(nèi)容構(gòu)成與排序上，還是做了些許調(diào)整，典型對比分析如下表所示。

2.保管期限

內(nèi)容新規(guī)甲方管理資料①立項(xiàng)文件；②招投標(biāo)、合同協(xié)議文件；③勘察設(shè)計(jì)文件；④征地、拆遷移民文件；⑤項(xiàng)目管理文件對比分析①分類更加清晰，基本按照建設(shè)程序來分；②分類描述更貼切合理。如：將可行性研究任務(wù)書，改為立項(xiàng)文件；設(shè)計(jì)基礎(chǔ)和設(shè)計(jì)文件合并為勘察設(shè)計(jì)文件；③招投標(biāo)中對未中標(biāo)的投標(biāo)文件歸檔做了明確的規(guī)定，解決了未中標(biāo)文件一直以來歸檔模糊的問題；④項(xiàng)目管理文件構(gòu)成變化較大，更加注重管理制度、建設(shè)管理活動(dòng)本身所形成的資料收集。將《舊規(guī)》中的專項(xiàng)申請、批復(fù)文件改列至立項(xiàng)文件；將招投標(biāo)、合同協(xié)議及征地拆遷資料從項(xiàng)目管理中拉出，單列一類；⑤征地、拆遷文件單列后，按照建設(shè)程序應(yīng)排在立項(xiàng)之后，不知何故放在了后面，筆者感覺2002年建設(shè)部出臺的國標(biāo)《建設(shè)文件歸檔規(guī)則》GB/T50328-2001的分類排序更加合理，故應(yīng)充分考慮不同國標(biāo)間建設(shè)項(xiàng)目相關(guān)檔案管理規(guī)范的融合性，在差異中力求更科學(xué)、更嚴(yán)謹(jǐn)。施工文件舊規(guī)①可行性研究、任務(wù)書；②設(shè)計(jì)基礎(chǔ)文件；③設(shè)計(jì)文件；④項(xiàng)目管理文件（征地、移民文件；計(jì)劃、投資、統(tǒng)計(jì)管理文件；招投標(biāo)、合同協(xié)議；專項(xiàng)申請、批復(fù)文件）①建筑施工文件②設(shè)備及管線安裝施工文件③電氣、儀表安裝施工文件①建筑施工文件②設(shè)備及管線安裝施工文件③電氣、儀表安裝施工文件這部分構(gòu)成變化不大，增加了施工月報(bào)、年報(bào)；竣工圖編制說明。信息系統(tǒng)開發(fā)文件設(shè)備文件新增在信息化浪潮沖擊下，一些機(jī)構(gòu)具備自行開發(fā)信息系統(tǒng)的能力和條件，增加信息系統(tǒng)開發(fā)文件分類，這體現(xiàn)了檔案人順勢而為，按需而動(dòng)，建設(shè)項(xiàng)目事業(yè)發(fā)展到哪里，檔案觸角就延伸到哪里的情懷。增加了設(shè)備工藝、出廠證明、驗(yàn)收、質(zhì)保、檢測、運(yùn)行維護(hù)等相關(guān)記錄歸檔，有力保障了后期大型設(shè)備的運(yùn)行維護(hù)，這是現(xiàn)實(shí)客觀歸檔所需。監(jiān)理文件①施工監(jiān)理文件、資料；②設(shè)備采購、監(jiān)造工作監(jiān)理資料；③監(jiān)理聲像資料增加了關(guān)鍵工序、零部件旁站記錄及監(jiān)理管理機(jī)構(gòu)、人員任命相關(guān)資料。新增①監(jiān)理項(xiàng)目部組建、印章啟用、監(jiān)理人員資質(zhì)、總監(jiān)任命等；②施工監(jiān)理文件；③設(shè)備監(jiān)造文件；④監(jiān)理工作音像資料竣工驗(yàn)收文件細(xì)化了項(xiàng)目竣工驗(yàn)收文件的歸檔，增加了項(xiàng)目評優(yōu)報(bào)獎(jiǎng)申報(bào)材料、驗(yàn)收組織機(jī)構(gòu)、驗(yàn)收會(huì)議文件、簽字表、驗(yàn)收證書、項(xiàng)目專題片音像資料，更有利于實(shí)操。

縱觀整個(gè)保管期限表，《新規(guī)》不再按照不同的主要參建單位設(shè)置不同的保管期限，趨同對待，也改變了過去沿用很久的永長短保管期限，參照了國家檔案局8號令《機(jī)關(guān)文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限規(guī)定》，將保管期限設(shè)為永久和定期兩種，定期分為30年和10年，與《舊規(guī)》相比，保管期限整體呈提升態(tài)勢，以永久為主，定期的定位也非常清晰。招投標(biāo)資料中，中標(biāo)通知書由長期提升為永久，非中標(biāo)單位的投標(biāo)文件明確為10年，或作資料保存，一直以來，在建設(shè)項(xiàng)目資料歸檔中，非中標(biāo)文件的歸檔模糊不清，是否收集、保存多久，一直是檔案收集人員的困擾。據(jù)筆者調(diào)研多數(shù)高校建設(shè)項(xiàng)目非中標(biāo)文件均不歸檔，只歸中標(biāo)單位投標(biāo)書。然而隨著教育事業(yè)的發(fā)展，小型修繕項(xiàng)目不斷激增，多數(shù)高校將小型修繕項(xiàng)目招標(biāo)工作劃歸校采購辦，隨著《政府采購法》和《政府采購法實(shí)施條例》對采購項(xiàng)目檔案歸檔管理要求的不斷提升。筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，近幾年多數(shù)高校都面臨采購部門要求將采購檔案中非中標(biāo)文件（含小型修繕項(xiàng)目非中標(biāo)文件）歸至檔案館的強(qiáng)烈需求，但因沒有明確的檔案法規(guī)可依，檔案工作人員決策時(shí)心中無底，《新規(guī)》的及時(shí)出臺，為此類項(xiàng)目歸檔提供了依據(jù)和參考，解了燃眉之急。

施工音像材料保管期限也從長期提升為永久，明確了歸檔內(nèi)容為：“重要活動(dòng)及事件、原始地形地貌、建設(shè)過程中工程形象進(jìn)度、隱蔽工程、關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)工序、重要部位、地址及施工質(zhì)量缺陷處理、工程質(zhì)量、安全事故、重要芯樣等應(yīng)形成照片和音視頻文件?！睂?shí)踐反饋，建設(shè)項(xiàng)目檔案中的音像材料歸檔一直得不到重視，歸檔零零散散，齊全完整性差。如今，隨著《新規(guī)》的出臺，建設(shè)項(xiàng)目聲像檔案的歸檔也逐漸規(guī)范，成為常態(tài)?！杜f標(biāo)》中監(jiān)理文件全是長期，《新標(biāo)》以永久為主，監(jiān)理日志、月報(bào)、年報(bào)；原材料、構(gòu)配件、設(shè)備報(bào)驗(yàn)；分部分項(xiàng)驗(yàn)收、混凝土開盤鑒定等為30年?？梢?，對于建設(shè)項(xiàng)目全過程形成的資料，《新規(guī)》不僅更加注重歸檔內(nèi)容全而細(xì)，而且保管更久遠(yuǎn)，在目前雙軌制管理機(jī)制下，對庫房管理提出了一定的挑戰(zhàn)，同時(shí)也加快推進(jìn)了電子文件管理的進(jìn)程。

二、電子文件歸檔與電子檔案管理

在信息化時(shí)代背景下，《新規(guī)》與時(shí)俱進(jìn)，增加了項(xiàng)目電子文件管理相關(guān)內(nèi)容，規(guī)范中提到：“項(xiàng)目電子檔案，是項(xiàng)目建設(shè)過程中產(chǎn)生的具有保存價(jià)值并歸檔保存的一組有聯(lián)系的電子文件及其相關(guān)過程信息的集合”。項(xiàng)目電子文件形成部門要切實(shí)負(fù)責(zé)好對項(xiàng)目電子文件的形成和流轉(zhuǎn)的有效控制，歸檔可采用在線歸檔和離線歸檔兩種方式，收集要特別注意電子文件及過程信息、背景信息、版本信息等元數(shù)據(jù)的收集。

在管理過程中，首先要配套具有電子文件管理及歸檔功能的管理信息系統(tǒng)。考慮到電子文件的特性，考慮到系統(tǒng)運(yùn)行過程中可能出現(xiàn)故障的情況，一定要做好電子數(shù)據(jù)的備份制度，重要電子檔案做到異地異質(zhì)備份，這也是保證系統(tǒng)數(shù)據(jù)運(yùn)行正常，避免出現(xiàn)重復(fù)勞動(dòng)的需要。雖然最新的《檔案法》在修訂中，不斷提升檔案的法律效力，但是在電子檔案目前的“四性”保障上，物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈等信息技術(shù)的安全保障上尚處于初步探索階段，還需加快應(yīng)用的探索，以便早日實(shí)現(xiàn)電子文件的廣泛認(rèn)可和接受。另外，項(xiàng)目電子檔案同紙質(zhì)，在保管期限滿后應(yīng)進(jìn)行鑒定銷毀。

關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目檔案數(shù)字化范圍，《新規(guī)》基本涵蓋了后期利用頻繁的重要內(nèi)容：項(xiàng)目立項(xiàng)、勘察設(shè)計(jì)、征地、合同協(xié)議、項(xiàng)目管理文件、重要隱蔽驗(yàn)收、竣工圖、竣工驗(yàn)收文件等，條件允許可以擴(kuò)大范圍，而目前這些內(nèi)容，各地城建檔案館基本都要求數(shù)字化掃描，所以這也為參建各方歸檔電子文件提供了很好的契機(jī)和基礎(chǔ)保障，數(shù)字化成果可供多方共享和利用，降低了成本。對于小型修繕項(xiàng)目，可以要求施工單位自行掃描。數(shù)字化過程中，如果委托具有加工資質(zhì)的第三方來完成，一定要做好檔案信息的安全保密措施，防止檔案信息失密和泄密的事情發(fā)生。

三、項(xiàng)目檔案工作組織及職責(zé)、制度規(guī)范建設(shè)

《新規(guī)》強(qiáng)調(diào)：組建以主管領(lǐng)導(dǎo)為核心的項(xiàng)目建設(shè)檔案管理機(jī)構(gòu)及檔案工作網(wǎng)絡(luò)，更加清晰明確地闡明了建設(shè)單位、建設(shè)單位檔案管理機(jī)構(gòu)、建設(shè)單位工程管理相關(guān)部門、參建單位等各方的職責(zé)所在。建設(shè)單位在項(xiàng)目開工前，首先在充分研讀相關(guān)法規(guī)的基礎(chǔ)上，制定好覆蓋項(xiàng)目各類文件材料歸檔要求的檔案管理制度和規(guī)范體系，并將其納入到整個(gè)建設(shè)項(xiàng)目管理體系之中，尤其在與各參建單位簽訂合同時(shí)，明確項(xiàng)目文件形成歸檔的質(zhì)量要求，包括歸檔范圍、歸檔時(shí)間、歸檔套數(shù)、整理標(biāo)準(zhǔn)、違約責(zé)任等，且在合同不同階段履約考核、支付工程款時(shí)，要根據(jù)項(xiàng)目文件的形成、積累、歸檔情況進(jìn)行評價(jià)和經(jīng)濟(jì)制約，必要時(shí)進(jìn)行面對面的交底和培訓(xùn)。實(shí)踐表明，這是非常行之有效的措施，尤其在原件份數(shù)上一定要做明確的要求，保障各相關(guān)單位的歸檔需求，避免歸檔時(shí)原件不夠用的尷尬，如果原件只有一份，可以掃描備份。

建設(shè)單位檔案管理機(jī)構(gòu)要切實(shí)發(fā)揮好監(jiān)督和指導(dǎo)職能，對工程管理相關(guān)部門及參建單位自身形成的規(guī)范進(jìn)行審核，對相關(guān)檔案人員進(jìn)行檔案管理業(yè)務(wù)培訓(xùn)，并參加項(xiàng)目建設(shè)的重要會(huì)議、重大活動(dòng)、階段性驗(yàn)收和竣工驗(yàn)收，以便及時(shí)掌握項(xiàng)目進(jìn)度和動(dòng)態(tài)，精準(zhǔn)地對項(xiàng)目文件的形成、收集和整理歸檔進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督，做好前端控制和及時(shí)溝通交流，確保文件在形成積累階段和項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度同步起來。信息時(shí)代，檔案部門的前端介入尤為重要，檔案部門和業(yè)務(wù)部門更應(yīng)打破歸檔壁壘，加強(qiáng)相互融合，你中有我，我中有你，只要各司其職，相互配合，項(xiàng)目文件管理的要求就能落到實(shí)處，歸檔工作就能有條不紊地開展。

四、項(xiàng)目文件管理、項(xiàng)目檔案管理

相比《舊規(guī)》，《新規(guī)》對項(xiàng)目文件的管理、項(xiàng)目檔案的管理，從項(xiàng)目文件的形成、收集整理、歸檔的每一環(huán)節(jié)都進(jìn)行了嚴(yán)謹(jǐn)而細(xì)致的規(guī)范和要求，使項(xiàng)目文件管理始終處于可控和有章可循的管理之中，為后續(xù)的檔案管理奠定了良好的基礎(chǔ)保障。同樣，在項(xiàng)目檔案管理之中應(yīng)融入文檔管理一體化的思想，加強(qiáng)對項(xiàng)目文件管理的前端控制，進(jìn)一步打通了文件和檔案管理之間的屏障。

在細(xì)節(jié)方面，《新規(guī)》要求更加明確清晰。如原件問題，《新規(guī)》強(qiáng)調(diào)：“因故用復(fù)制件歸檔時(shí)，應(yīng)加蓋復(fù)制件提供單位的公章或檔案證明章，確保與原件一致。”實(shí)際歸檔中，時(shí)常會(huì)出現(xiàn)因原件份數(shù)起初考慮不周而實(shí)際生成份數(shù)不夠，歸檔為復(fù)印件的情況，還會(huì)因多次復(fù)印出現(xiàn)歸檔件不清晰、不加章的現(xiàn)象。對于攸關(guān)竣工圖準(zhǔn)確性、完整性和系統(tǒng)性的工程變更文件，《新規(guī)》更加強(qiáng)調(diào)了監(jiān)理的審核職責(zé)，由施工方收集匯總后交由監(jiān)理方審核，作為竣工圖編制的重要依據(jù)。在實(shí)際查閱利用中，也有庫存圖紙與建筑竣工圖實(shí)際不符的情況，大大降低了圖紙利用的效果，要保障竣工圖的編制效果，一定要抓好變更的把控和監(jiān)理的切實(shí)審核。另外，對于文件的整理，《新規(guī)》與《檔案法》中部門立卷制度相一致，由文件形成單位（部門）負(fù)責(zé)整理，整理包括價(jià)值鑒定、分類和組卷、排列、編目和裝訂等內(nèi)容，整理分卷時(shí)注意一定要遵循文件的形成規(guī)律和成套性，不能因其他因素如案卷的厚度而人為將完全可以組織在一卷的材料割裂開來，造成編目的繁瑣和利用的不便。歸檔前，要建立層層審核把控的機(jī)制，從施工單位自檢到監(jiān)理單位、建設(shè)單位工程管理部門到建設(shè)單位檔案管理機(jī)構(gòu)都要嚴(yán)格審核，而且每個(gè)審查環(huán)節(jié)都要形成記錄和整改要求，特別是監(jiān)理文件應(yīng)由建設(shè)單位工程管理部門和檔案管理機(jī)構(gòu)共同負(fù)責(zé)審查。要真正將責(zé)任落到實(shí)處還需要相關(guān)人員扎實(shí)的業(yè)務(wù)素養(yǎng)和強(qiáng)烈的責(zé)任心。

在項(xiàng)目檔案管理環(huán)節(jié)，檔案分類方案要符合邏輯性、具有實(shí)用性和可拓展性，并保持相對穩(wěn)定。對于音像檔案，《新規(guī)》明確，宜先與該單位工程的紙質(zhì)檔案統(tǒng)一編號，即按照基建項(xiàng)目來分類，與其他音像集中另行保管存放，這雖然保留了建設(shè)項(xiàng)目資料的完整性，但在實(shí)際中因?yàn)橐粝駲n案載體不同、保管條件要求不同，也會(huì)出現(xiàn)分別保管的情況。如我校錄音、錄像分別編入SX13和SX14里，分類在多媒體檔案里，而不是編號在基建項(xiàng)目里。

為挖掘項(xiàng)目檔案資源，《新規(guī)》指出：可以結(jié)合項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)行管理的需要，編制如：專題文件匯編、項(xiàng)目大事記、專題研究等。建筑是凝固的史詩，是時(shí)代發(fā)展變遷的見證，挖掘并傳播隱藏于其后的故事，感知其蘊(yùn)含的精神和文化，這也是建設(shè)項(xiàng)目檔案的功能所在，而這在建設(shè)項(xiàng)目檔案管理中非常欠缺，完成度非常低，幾乎為零。

五、竣工圖編制

竣工圖是建設(shè)項(xiàng)目檔案的核心價(jià)值檔案，利用率非常之高。編制時(shí)應(yīng)完整、準(zhǔn)確、規(guī)范、清晰，能真實(shí)反映項(xiàng)目竣工時(shí)的實(shí)際情況?！缎乱?guī)》指出：竣工圖編制的主體依然為施工單位，編制要配有竣工圖編制說明和圖紙目錄?？⒐D編制說明包括：“竣工圖涉及的工程概況、編制單位、編制人員、編制時(shí)間、編制依據(jù)、編制方法、變更情況、竣工圖張數(shù)和套數(shù)等?！彼侵庇^反映竣工圖歸檔完整性的一個(gè)標(biāo)識性材料，有利于收集人員對竣工圖把控，在日后實(shí)踐歸檔中，可將其視為竣工圖內(nèi)容中不可分割的一部分。

對于竣工圖變更的修改，《新規(guī)》明確：如果只是一般性圖紙變更且能在原施工圖上修改補(bǔ)充的，可直接在原圖上修改，并加蓋竣工圖章，且修改處應(yīng)注明修改依據(jù)文件的名稱、編號和條款號，無法用圖形、數(shù)據(jù)表達(dá)清楚的，應(yīng)在圖框內(nèi)用文字說明。在日常歸檔中，檔案人員需加強(qiáng)檢查核對，發(fā)現(xiàn)修改不甚規(guī)范，沒有注明修改依據(jù)的情況，則需重新繪制竣工圖。《新規(guī)》將原圖面變更面積超過35%需降為20%，這更加便利了電子竣工圖的收集。在項(xiàng)目建設(shè)中，變更往往不可避免，一份變更很可能會(huì)牽涉多張圖，牽一發(fā)而動(dòng)全身，設(shè)計(jì)院提供的電子施工圖的存在，促使施工單位在編制竣工圖時(shí)更愿意在原電子施工圖的基礎(chǔ)上進(jìn)行變更修改，這為原生電子竣工圖的產(chǎn)生創(chuàng)造了非常便利的條件，實(shí)現(xiàn)了電子簽名和數(shù)字簽章就是真正意義上的電子竣工圖了，和紙質(zhì)具有同等的法律效力。另外，《新規(guī)》還清晰明確了：“若施工單位重新繪制竣工圖，標(biāo)題欄中應(yīng)顯示施工單位名稱、圖紙名稱、編制人、審核人、圖號、比例尺、編制日期等標(biāo)識。圖號末尾加注“竣”字或者在新圖標(biāo)題欄內(nèi)注明“竣工階段”并逐張加蓋“竣工圖審核章”。在現(xiàn)實(shí)歸檔中，由施工單位重新繪制竣工圖的情況非常普遍，但在標(biāo)題欄中依然沿用原設(shè)計(jì)院的標(biāo)題欄，且從圖號和階段并未體現(xiàn)出“竣”，只是加蓋了竣工圖章?！缎乱?guī)》對竣工圖章的使用要求更加貼合實(shí)際、科學(xué)合理。如果是由施工單位改繪的紙質(zhì)竣工圖，加蓋竣工圖章，式樣同以前即可；如果重新繪制了竣工圖，無論是施工單位繪制的，還是行業(yè)規(guī)定設(shè)計(jì)單位編制或建設(shè)單位、施工單位委托設(shè)計(jì)單位編制竣工圖，應(yīng)逐張加蓋竣工圖審核章，并由監(jiān)理單位簽字審核。關(guān)于竣工圖章的使用變化，是一個(gè)大的改變，執(zhí)行實(shí)施時(shí)一定要注意。再次，《新規(guī)》強(qiáng)調(diào)，竣工圖必須使用新圖編制，不得使用復(fù)印的白圖，而實(shí)際歸檔中，這種不規(guī)范的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，有些圖紙是從計(jì)算機(jī)直接打印出來的白圖，圖面內(nèi)容耐久性差，為以后利用埋下了隱患，所以電子竣工圖是時(shí)代要求和現(xiàn)實(shí)客觀所需，應(yīng)當(dāng)自上而下努力推進(jìn)。