寧波創(chuàng)新和完善新時(shí)代的鄉(xiāng)村治理研究

鄭娟

摘 ?要：寧波在鄉(xiāng)村治理取得了顯著成效，探索出多模式的治理方式，但隨著社會(huì)的發(fā)展，也出現(xiàn)一些新情況和新問(wèn)題。文章總結(jié)了寧波在鄉(xiāng)村治理的成就，分析存在的問(wèn)題，并提出了強(qiáng)化黨組織的政治引領(lǐng)功能，構(gòu)筑相對(duì)均衡的農(nóng)村行政結(jié)構(gòu);因地制宜分類指導(dǎo)，強(qiáng)化人才支撐;積極培育社會(huì)組織，拓寬農(nóng)民參與渠道等相關(guān)對(duì)此，進(jìn)一步提升鄉(xiāng)村治理水平。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村治理;基層黨組織;農(nóng)民自治;社會(huì)組織。

鄉(xiāng)村治理是國(guó)家治理的基石，沒有鄉(xiāng)村的有效治理，就沒有鄉(xiāng)村的全面振興。寧波通過(guò)統(tǒng)籌縣鄉(xiāng)、編制、條塊等資源，著力構(gòu)建起一套具有寧波特色的基層治理體制，探索出一系列鄉(xiāng)村治理有效路徑，進(jìn)入新時(shí)代，面對(duì)新情況和新要求，鄉(xiāng)村治理需要破解的難題還不少。

一、寧波鄉(xiāng)村治理取得的成就

近年來(lái)，寧波制訂一系列鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)政策文件，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化建設(shè)，取得顯著成效。以黨組織為核心的農(nóng)村基層組織建設(shè)進(jìn)一步加強(qiáng)，鄉(xiāng)村治理內(nèi)容逐步充實(shí)，鄉(xiāng)村治理手段不斷創(chuàng)新，鄉(xiāng)村治理體系進(jìn)一步完善，農(nóng)村基本公共服務(wù)顯著改善，農(nóng)村社會(huì)保持和諧穩(wěn)定，廣大農(nóng)民的獲得感、幸福感、安全感不斷增強(qiáng)。

1、農(nóng)業(yè)農(nóng)村面貌煥然一新，打造幸福宜居家園

寧波走出了一條切合中國(guó)特色、富含時(shí)代特征、具有寧波特質(zhì)的“三農(nóng)”發(fā)展之路，農(nóng)業(yè)農(nóng)村面貌發(fā)生了翻天覆地的變化，在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村治理、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革等方面走在全省乃至全國(guó)前列。黨的十八大以來(lái)，寧波市深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，大力實(shí)施農(nóng)業(yè)“十大行動(dòng)”，建設(shè)了一批優(yōu)質(zhì)水稻、高效經(jīng)濟(jì)作物、特色畜牧業(yè)、高端水產(chǎn)品等綠色優(yōu)質(zhì)種養(yǎng)基地，培育了稻米、蔬菜、水產(chǎn)、畜牧、茶葉、水果、竹筍、花卉苗木、食用菌、中藥材等十大農(nóng)業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。農(nóng)業(yè)發(fā)展方式深刻轉(zhuǎn)變，整市成為國(guó)家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)、全國(guó)平安農(nóng)機(jī)示范市、全國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全市，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展綜合評(píng)價(jià)得分90.32分，居全省第二，率先進(jìn)入基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化階段。農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)總量不斷擴(kuò)大。農(nóng)村生產(chǎn)生活條件和人居環(huán)境日益改善，農(nóng)村面貌實(shí)現(xiàn)了從傳統(tǒng)村落向新時(shí)代美麗鄉(xiāng)村的巨大轉(zhuǎn)變。全面推進(jìn)農(nóng)村垃圾、污水、廁所“三大革命”，農(nóng)村人居環(huán)境不斷改善。

2、農(nóng)村治理體系不斷完善，多種模式助推有效治理

寧波農(nóng)村基層組織和鄉(xiāng)村治理體系不斷完善，探索出“區(qū)域化黨建、社會(huì)化參與、扁平化指揮、網(wǎng)格化管理、信息化支撐”的基層治理寧波樣板，涌現(xiàn)多種行之有效的治理方式。一是協(xié)商參與式治理，各地從實(shí)際出發(fā)創(chuàng)新了多種多樣的農(nóng)村民主協(xié)商治理機(jī)制，如象山的“村民說(shuō)事”，余姚的“小板凳”工作法等。二是權(quán)力清單式治理，通過(guò)曬權(quán)力清單的方式，對(duì)小微權(quán)力的運(yùn)行從法規(guī)依據(jù)、管理權(quán)限、運(yùn)作流程、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)等方面逐項(xiàng)進(jìn)行限制和規(guī)范，構(gòu)建農(nóng)村小微權(quán)力監(jiān)督規(guī)范體系，如寧?？h的小微權(quán)力清單36條。三是網(wǎng)格化治理，利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)及信息技術(shù)搭建農(nóng)村服務(wù)平臺(tái)，構(gòu)建農(nóng)村管理網(wǎng)格化、工作信息化、服務(wù)智能化、資源網(wǎng)絡(luò)化體系，有效提升農(nóng)村治理和服務(wù)水平，如鎮(zhèn)海區(qū)的“四個(gè)平臺(tái)一體化”基層治理服務(wù)體系。四是任務(wù)型治理，以任務(wù)為導(dǎo)向，通過(guò)科學(xué)、合理的原則，細(xì)分為若干非常具體的“任務(wù)”，并把治理與振興村莊作為鄉(xiāng)村治理的最終目的。五是文治方式，“以文治村、以德化人”，彌補(bǔ)文化短板，重塑道德形象，實(shí)現(xiàn)治理方式的轉(zhuǎn)變和治理能力的提升。六是項(xiàng)目帶動(dòng)治理，以項(xiàng)目為依托，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村建設(shè)和治理的統(tǒng)一，如達(dá)人村項(xiàng)目。七是精英治理，鄉(xiāng)村精英憑借擁有政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面的優(yōu)勢(shì)，積極投身新農(nóng)村建設(shè)，在信息、資金、市場(chǎng)和技術(shù)等方面為鄉(xiāng)村發(fā)展提供幫助。如象山溪東村的石維堅(jiān)等人。這些方式各有側(cè)重，互補(bǔ)交融，有機(jī)統(tǒng)一。

3、城鄉(xiāng)一體共享發(fā)展，農(nóng)民滿意度獲得感不斷提升

從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌到城鄉(xiāng)一體，再到城鄉(xiāng)融合，對(duì)鄉(xiāng)村振興及區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，寧波的探索和創(chuàng)新從未停止。多年來(lái)，寧波堅(jiān)持“城鄉(xiāng)一張圖、全市一盤棋”，讓農(nóng)村人口“聚”起來(lái)、基礎(chǔ)設(shè)施“聯(lián)”起來(lái)、公共服務(wù)“合”起來(lái)。目前，供水、電力、電信、互聯(lián)網(wǎng)、廣播電視寬帶、等級(jí)公路、公共交通已實(shí)現(xiàn)建制村全覆蓋。1000多個(gè)農(nóng)村文化禮堂成為農(nóng)村居民的精神家園，寧波市在全省率先實(shí)現(xiàn)“城鄉(xiāng)一體、標(biāo)準(zhǔn)一致”的城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度。人民群眾的獲得感、幸福感、滿意度不斷增強(qiáng)，農(nóng)村基層和諧穩(wěn)定局面得到有效鞏固。

二、農(nóng)村社會(huì)治理存在的問(wèn)題

雖然寧波在鄉(xiāng)村治理中經(jīng)過(guò)探索取得巨大的成效，積累了豐富的基層經(jīng)驗(yàn)，但是也存在著一些地方農(nóng)村基層黨組織軟弱渙散，農(nóng)村出現(xiàn)村莊空心化、農(nóng)民老齡化現(xiàn)象等問(wèn)題，需要著力解決鄉(xiāng)村社會(huì)治理中的突出問(wèn)題。

1、基層黨組織堡壘作用發(fā)揮不夠，農(nóng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)復(fù)雜化

農(nóng)村黨員隊(duì)伍總體年齡偏大，年輕的優(yōu)秀黨員發(fā)展不足，造成農(nóng)村黨組織的后備力量空虛，黨員年齡結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了青黃不接的現(xiàn)象;村黨組織在發(fā)展公益事業(yè)、提供服務(wù)等方面沒有財(cái)力支撐，在依法管理村務(wù)方面缺乏管控能力;有些村黨組織成員缺少應(yīng)有的領(lǐng)導(dǎo)水平和能力，缺乏帶領(lǐng)群眾發(fā)展經(jīng)濟(jì)的知識(shí)和本領(lǐng)。鄉(xiāng)村各權(quán)力主體對(duì)村級(jí)組織領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和話語(yǔ)權(quán)的爭(zhēng)奪，使村級(jí)組織成為村莊內(nèi)權(quán)力互動(dòng)的中心點(diǎn)。村民自治制度實(shí)質(zhì)上就是農(nóng)村權(quán)力領(lǐng)域的民主化制度創(chuàng)新，即打破村莊場(chǎng)域內(nèi)原有的權(quán)力格局，導(dǎo)入一種自下而上的民主權(quán)力。而在權(quán)力格局打破和重塑的過(guò)程中，各權(quán)力主體在作用于共同對(duì)象——村莊公共事務(wù)時(shí)，因尚未形成各自獨(dú)立的、合理的、規(guī)范的、成熟的權(quán)力運(yùn)作途徑，使得權(quán)威基礎(chǔ)和效用目標(biāo)皆不同的多重權(quán)力在單一的渠道內(nèi)輸送，從而導(dǎo)致了不同利益主體和組織形態(tài)之間的沖突。

2、人口流動(dòng)加大，農(nóng)村發(fā)展不平衡較突出

當(dāng)前，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)正在經(jīng)歷深刻轉(zhuǎn)型。一是農(nóng)民持續(xù)流動(dòng)。一方面是大量人口向城鎮(zhèn)遷移，村莊空心化、農(nóng)民老齡化程度加劇。青壯年勞動(dòng)力外出務(wù)工，出現(xiàn)家庭分離，村莊空心化、“三留守”問(wèn)題嚴(yán)重。另一方面，在工業(yè)較發(fā)達(dá)的區(qū)域，外來(lái)人口大量流入農(nóng)村，也給居住地農(nóng)村治理帶來(lái)了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。由于外來(lái)務(wù)工人員絕大多數(shù)都沒有取得寧波戶籍，導(dǎo)致其與本地戶籍人口之間在就業(yè)、醫(yī)療、子女教育等公共服務(wù)權(quán)益方面存在顯著差異。同時(shí)，在村莊公共事務(wù)參與、村居民自治等政治權(quán)利表達(dá)渠道和相關(guān)的制度保障方面也基本上被邊緣化。二是農(nóng)民出現(xiàn)分化。處于不同階層和群體的農(nóng)民有著各自不同的利益訴求，也往往采取不同的利益表達(dá)方式，給農(nóng)村社會(huì)發(fā)展和鄉(xiāng)村治理帶來(lái)新的挑戰(zhàn)。不同的農(nóng)村由于資源的不平衡，分布的不統(tǒng)一，起點(diǎn)的不同，在經(jīng)濟(jì)總量、人均產(chǎn)值、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu) 、就業(yè)結(jié)構(gòu)、居民的收進(jìn)和消費(fèi)水平、生活質(zhì)量、治理水平和方式等方面表現(xiàn)出較強(qiáng)的區(qū)域差異。