全球化經(jīng)濟(jì)背景下西方公共管理改革對(duì)中國(guó)的借鑒意義

陸楚瑜　古一辰　董雯茜

摘 要：進(jìn)入20世紀(jì)后半葉，由于客觀環(huán)境的大幅度變化，公共事業(yè)的干預(yù)模式與客觀環(huán)境的不適應(yīng)日益突出，西方各國(guó)政府紛紛陷入了管理危機(jī)。在這樣的條件下，公共事業(yè)管理的改革開(kāi)始了，新公共管理由此誕生，帶給西方國(guó)家重大進(jìn)步的同時(shí)又產(chǎn)生了不可忽視的隱患。因此，在我國(guó)的公共管理改革中，需要在國(guó)情的基礎(chǔ)上對(duì)西方的新公共管理“取其精華，棄其糟粨”，合理借鑒，讓我國(guó)的公共管理能夠與時(shí)俱進(jìn)。

關(guān)鍵詞：公共事業(yè)管理 新公共管理 中國(guó) 改革

中圖分類(lèi)號(hào)：F279.27 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2096-0298（2020）02（b）--02

當(dāng)今，國(guó)際環(huán)境正處于快速變遷與高度競(jìng)爭(zhēng)中，世界各國(guó)都傾向于以公共管理改革的方式來(lái)提高自我的競(jìng)爭(zhēng)力。自20世紀(jì)70年代起，英美等西方資本主義國(guó)家先后都經(jīng)歷了由“傳統(tǒng)公共管理”向“新公共管理”的轉(zhuǎn)換。然而，創(chuàng)新的公共管理方式并沒(méi)有真正實(shí)現(xiàn)其預(yù)期的效率提高和成本節(jié)省，甚至在實(shí)踐和理論上面臨著認(rèn)同危機(jī)。由此可見(jiàn)，在公共管理改革的推進(jìn)中，新公共管理理論只能作為借鑒，還必須以中國(guó)的實(shí)際情況作為指導(dǎo)。為此，必須對(duì)新公共管理理論進(jìn)行更深入地理解與認(rèn)識(shí)。

1 西方公共事業(yè)管理改革及新公共管理的誕生

歷史發(fā)展顯示，從近代到當(dāng)代，從古典自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)到現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，對(duì)包括公共事業(yè)管理在內(nèi)的整個(gè)公共事務(wù)管理，經(jīng)歷了保護(hù)模式到干預(yù)模式，再到市場(chǎng)模式的歷史演變。在西方自由經(jīng)濟(jì)時(shí)期，各主要市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家普遍崇尚亞當(dāng)·斯密的“管得最少，政府最好”的主張，政府實(shí)行自由放任政策，亦即保護(hù)模式，基本上不對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活進(jìn)行干預(yù)。到了20世紀(jì)30年代，第一次世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)產(chǎn)生，以放任和自由為基本特征的傳統(tǒng)政府管理方式已難以解決嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)和相應(yīng)的社會(huì)危機(jī)。因而，以羅斯福為首的新政派認(rèn)為必須通過(guò)政府這只“看得見(jiàn)的手”來(lái)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的“移動(dòng)均衡”，干預(yù)模式就此形成，并于60年代前后達(dá)到高峰。到了20世紀(jì)80年代，在社會(huì)變遷和經(jīng)濟(jì)全球化的壓力下，西方國(guó)家的政府紛紛陷入了管理危機(jī)、財(cái)政危機(jī)和信任危機(jī)之中。傳統(tǒng)的“公共行政”的理論與實(shí)踐在這種情況下顯得危機(jī)四伏，所以需要新的理論與實(shí)踐讓西方國(guó)家各政府從危機(jī)中擺脫。

新公共管理主張由市場(chǎng)和社會(huì)組織來(lái)承擔(dān)公共服務(wù)的生產(chǎn)和提供，而政府則通過(guò)制定各種政策，實(shí)行監(jiān)督與審查等方式來(lái)保障其運(yùn)行。在新公共管理理論的指導(dǎo)下，西方國(guó)家在公共事業(yè)管理改革的實(shí)踐中廣泛引進(jìn)企業(yè)管理方法，在公共部門(mén)中引入市場(chǎng)機(jī)制，用市場(chǎng)的力量來(lái)改造政府。企業(yè)管理中的“項(xiàng)目預(yù)算”“業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估”“戰(zhàn)略管理”“顧客至上”等基本概念和做法，大量出現(xiàn)在新公共管理的理論與實(shí)踐中。從20世紀(jì)80年代至今，中國(guó)等一大批發(fā)展中國(guó)家引入了新公共管理理念，在不同程度上增強(qiáng)了其政府的運(yùn)作能力。

2 新公共管理的得與失

新公共管理理論是在傳統(tǒng)公共行政理論上的顛覆，然而它同時(shí)也造成了一些社會(huì)問(wèn)題。用企業(yè)精神改造政府是新公共管理的基本理念，雖然通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)提高了效率，但是只講效率最大化而不顧公平，產(chǎn)生了經(jīng)濟(jì)效益失衡、利益最大化失衡而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)危機(jī)、金融難以控制等問(wèn)題。同時(shí)，新公共管理理論使政府從發(fā)號(hào)布令的指揮者轉(zhuǎn)變?yōu)橐匀藶楸镜姆?wù)者，這種身份的轉(zhuǎn)換不利于政府有效地開(kāi)展公共服務(wù)。由此可見(jiàn)，新公共管理理論還存在一定的弊端，對(duì)新公共管理的實(shí)踐，應(yīng)當(dāng)采取“取其精華，去其糟粕”的態(tài)度。

在這樣的條件下，中國(guó)對(duì)西方新公共管理理論的應(yīng)用，就必須要從適應(yīng)時(shí)代要求和切合中國(guó)現(xiàn)實(shí)這兩個(gè)點(diǎn)出發(fā)。當(dāng)前，我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)想要進(jìn)一步發(fā)展和完善，就要進(jìn)一步發(fā)揮市場(chǎng)的積極作用。值得注意的是，在強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)作用的同時(shí)，也要防止市場(chǎng)侵入社會(huì)其他方面?！耙S持社會(huì)穩(wěn)定，不僅要有基于競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的‘市場(chǎng)領(lǐng)域，基于合作機(jī)制的‘非市場(chǎng)領(lǐng)域也不可或缺”。“正因?yàn)槿绱?，中?guó)的公共事業(yè)管理改革需要同時(shí)完成兩個(gè)層面的任務(wù)：一方面要加強(qiáng)對(duì)政府的整合，注重多主體共同參與公共管理，公平與效率相統(tǒng)一;另一方面要積極提升政府經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)等各種能力，從而讓其能夠適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，并用服務(wù)與管理相結(jié)合的方式，提高政府管理的績(jī)效。

3 立足于中國(guó)國(guó)情的借鑒

3.1 引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，公共服務(wù)市場(chǎng)化

在公共服務(wù)領(lǐng)域引入競(jìng)爭(zhēng)性機(jī)制能打破政府對(duì)公共服務(wù)領(lǐng)域的壟斷，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的“顧客導(dǎo)向”;服務(wù)的提供者也會(huì)不斷提高效率和質(zhì)量，以滿足顧客的需要。我國(guó)政府應(yīng)當(dāng)借鑒西方國(guó)家的做法，在宏觀上加強(qiáng)對(duì)公共服務(wù)的管制，同時(shí)也在一定范圍內(nèi)允許私營(yíng)部門(mén)進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域。在經(jīng)濟(jì)全球化的趨勢(shì)下，經(jīng)濟(jì)資源自下而上的在世界范圍內(nèi)優(yōu)化組合，使得不同國(guó)家都能找到自身的比較優(yōu)勢(shì)。因此，這里的私營(yíng)部門(mén)不僅有國(guó)內(nèi)私營(yíng)部門(mén)，也有國(guó)外私營(yíng)部門(mén)。而政府要做的就是把自己的部分決策權(quán)根據(jù)市場(chǎng)規(guī)則和全球化原則轉(zhuǎn)移到新的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制手中，由企業(yè)推動(dòng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為公共管理注入新的動(dòng)力。

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革過(guò)程中實(shí)際上體現(xiàn)了把競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入政府服務(wù)中的這種思路，比如實(shí)行分稅制，發(fā)展非公有制企業(yè)，公務(wù)員競(jìng)爭(zhēng)上崗等，但是與國(guó)外在公共管理上所采用的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制相比還有很大的差距和改革的空間。在我國(guó)，雖然人民是國(guó)家的主人，但在現(xiàn)實(shí)生活中，人民群眾面對(duì)高價(jià)低效、質(zhì)量差的公共服務(wù)卻無(wú)能為力，“只此一家、別無(wú)分店”的公共產(chǎn)品壟斷經(jīng)營(yíng)格局是極其重要的一個(gè)原因。因而，在引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制過(guò)程中，應(yīng)注意兩個(gè)方面：其一，政府應(yīng)首選實(shí)力強(qiáng)、技術(shù)高、運(yùn)營(yíng)成本低、管理經(jīng)驗(yàn)豐富的企業(yè)來(lái)實(shí)施改革;其二，政府應(yīng)通過(guò)制定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和價(jià)格調(diào)控的手段，降低產(chǎn)品成本、提高服務(wù)質(zhì)量。此外，政府在吸引非公有企業(yè)進(jìn)入公共服務(wù)和產(chǎn)品的提供過(guò)程中，還應(yīng)充分考慮和確保弱勢(shì)群體的利益。

3.2 開(kāi)放服務(wù)領(lǐng)域，管理主體多元化

從西方20世紀(jì)70、80年代以來(lái)的公共管理改革來(lái)看，改革的成功經(jīng)驗(yàn)都貫穿著“政府不必是唯一提供者”的多元化主體理念。正如蓋伊·彼得斯在其著作《政府未來(lái)的治理模式》中所論述的那樣“官僚體制在某些功能上仍然有其存在的必要，但人民自己可以在整個(gè)體制上發(fā)揮更重要的作用”。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)“政府中心”的理念嚴(yán)重抑制了社會(huì)主體的積極性和創(chuàng)造性，制約和監(jiān)督的落實(shí)一直不到位。在社會(huì)公共事務(wù)日益復(fù)雜多變的中國(guó)，完全由政府來(lái)承擔(dān)是不現(xiàn)實(shí)的也是不可能的，而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，非政府組織擁有更強(qiáng)的資源配置作用，能有效的降低成本，節(jié)約資源。因此，必須擴(kuò)大管理主體的范圍，將政府所控制的一部分職能交給市場(chǎng)。

首先，政府應(yīng)該拋棄“政府中心”的理念，將權(quán)力交由多元的管理主體互相牽制，逐步實(shí)現(xiàn)“民主行政”。其次，應(yīng)當(dāng)加大培育非政府組織的工作力度。特別是改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的非政府組織發(fā)展取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，但是與國(guó)外非政府組織相比，無(wú)論在規(guī)模、形式、管理方式還是在其所發(fā)揮的作用方面都有著非常大的差距。這就需要政府對(duì)非政府組織的發(fā)展加以支持、鼓勵(lì)和引導(dǎo)，為非政府組織的活動(dòng)提供更為廣闊的空間。當(dāng)然，在實(shí)行管理主體多元化，將更多的管理任務(wù)從公共部門(mén)轉(zhuǎn)移出去的同時(shí)，政府機(jī)構(gòu)必須擔(dān)負(fù)起更為艱巨的監(jiān)督職責(zé)，加強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)市場(chǎng)化過(guò)程中的規(guī)范性和規(guī)則性建設(shè)。最后，由于管理主體更加多元化，政府的組織體系構(gòu)建和運(yùn)營(yíng)機(jī)制需要進(jìn)行一定的轉(zhuǎn)變。新公共管理注重的是經(jīng)濟(jì)質(zhì)量，所以政府不能全面控制公共管理，而應(yīng)以自己為主導(dǎo)與非政府組織共同管理，構(gòu)建適當(dāng)?shù)慕M織構(gòu)架，明確各自的權(quán)利與義務(wù)，共同促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)全球化給公共管理帶來(lái)的挑戰(zhàn)。在此過(guò)程中，政府與非政府組織互相學(xué)習(xí)，互相制約，互相監(jiān)督，為良好的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境創(chuàng)造條件。

3.3 提高管理水平，績(jī)效評(píng)估多維化

政府績(jī)效評(píng)估是改善政府部門(mén)與公眾的關(guān)系，提高公眾對(duì)政府信任度的一項(xiàng)重要措施。西方各國(guó)在公共事業(yè)管理改革過(guò)程中大力引入私營(yíng)企業(yè)的管理理念，實(shí)施績(jī)效管理。在對(duì)政府公共管理的活動(dòng)評(píng)估中，更加關(guān)注目標(biāo)和產(chǎn)出，體現(xiàn)了評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)多維化的趨勢(shì)，例如美國(guó)政府責(zé)任委員會(huì)架構(gòu)的評(píng)估模式包括投入、能量產(chǎn)出、結(jié)果、效率和成本效益以及生產(chǎn)力等六個(gè)維度。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)在對(duì)政府績(jī)效進(jìn)行評(píng)估的過(guò)程中存在著評(píng)估指標(biāo)體系權(quán)重設(shè)置不合理的問(wèn)題，只要GDP總量、財(cái)政收入、稅收等能夠按要求保持一定的增長(zhǎng)，一切就萬(wàn)事大吉，至于人民的實(shí)際收入、就業(yè)和失業(yè)比例、社會(huì)保障建設(shè)和完善程度等，就甚少得到應(yīng)有的重視。另外，我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估主體單一化明顯，多以官方評(píng)估為主，缺乏社會(huì)公眾對(duì)政府的評(píng)估。同時(shí)，政府績(jī)效評(píng)估過(guò)程也缺乏媒體、公眾及法定監(jiān)督機(jī)構(gòu)的有效監(jiān)督。評(píng)估機(jī)制的缺陷使得國(guó)家難以有效的預(yù)測(cè)市場(chǎng)供求，供求關(guān)系不匹配，服務(wù)成本高、效率低，政府的宏觀調(diào)控作用失靈。

為了改變這種現(xiàn)狀，一方面，評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)要多維化。必須拋棄以往“唯GDP至上”模式，建立一套符合中國(guó)國(guó)情的，科學(xué)的績(jī)效評(píng)估體系，重點(diǎn)考察文化、衛(wèi)生、社會(huì)保障制度等方面，同時(shí)還要落實(shí)可持續(xù)發(fā)展，把人與自然環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展列入對(duì)政府管理工作的考察范圍。另一方面，評(píng)估主體要多維化，既要評(píng)估政府機(jī)關(guān)，也要評(píng)估服務(wù)對(duì)象如群眾參與度、滿意度等。值得注意的是，應(yīng)當(dāng)建立專(zhuān)門(mén)的非政府績(jī)效評(píng)估機(jī)構(gòu)并配備專(zhuān)業(yè)的評(píng)估人員?？梢晕欢ū壤恼?、專(zhuān)家學(xué)者、普通公民等各界人士參加，以求最廣泛地代表廣大公眾的意見(jiàn)。

4 結(jié)語(yǔ)

新公共管理模式作為當(dāng)前西方國(guó)家公共管理改革的發(fā)展趨勢(shì)，是與西方國(guó)家的國(guó)情相適應(yīng)的，但很顯然，西方的公共管理理論和改革經(jīng)驗(yàn)并無(wú)辦法完全解決我國(guó)公共管理現(xiàn)存的問(wèn)題。對(duì)于我國(guó)的公共管理體制改革來(lái)說(shuō)，應(yīng)該有借鑒地加以吸收并注意結(jié)合本國(guó)的國(guó)情。我國(guó)目前的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育還不成熟，法制還不完善，所以，我們對(duì)待新公共管理思想的正確態(tài)度應(yīng)當(dāng)是取其精華，棄其糟粕，充分發(fā)揮其適合我國(guó)國(guó)情方面的作用，為成就一個(gè)辦事高效、行為規(guī)范的政府而奮斗。

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