海南商事登記制度改革研究

于勇　劉莉　林嵐

摘 要：商事登記制度是政府服務(wù)和管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)的一項(xiàng)基本制度，對(duì)推進(jìn)改革開(kāi)放進(jìn)程意義重大。本文闡述了目前國(guó)內(nèi)部分地區(qū)實(shí)施“先證后照”的情況，回顧了海南省商事登記制度改革的歷程，指出海南省“先證后照”登記制度執(zhí)行中存在的問(wèn)題，最后結(jié)合目前海南省實(shí)際情況，為海南實(shí)行“先照后證”商事登記制度改革提供了路徑選擇。

關(guān)鍵詞：商事登記? 先證后照? 制度改革

中圖分類(lèi)號(hào)：F279.27 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2096-0298（2020）02（b）--03

1 海南實(shí)施“先證后照”的背景

隨著海南自由貿(mào)易區(qū)（香港）的建設(shè)，商業(yè)登記制度占據(jù)了尤為重要的地位。商業(yè)登記制度是政府服務(wù)和管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)的基本制度。通過(guò)培育市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本細(xì)胞，它會(huì)產(chǎn)生連鎖效應(yīng)，對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展產(chǎn)生重大影響?！白C”與“照”關(guān)系的處理一直是以往所有商業(yè)登記制度改革的焦點(diǎn)。這是商業(yè)管理體制必須解決的首要問(wèn)題，對(duì)推進(jìn)改革開(kāi)放進(jìn)程具有重要意義?，F(xiàn)行商事登記制度存在的弊端隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展日益顯現(xiàn)，已無(wú)法適應(yīng)市場(chǎng)主體和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求。

“證”指的是商事登記前需要辦理前置審批的許可證，“照”指的是商事登記主管機(jī)關(guān)頒發(fā)的營(yíng)業(yè)執(zhí)照。證和照的關(guān)系是商事登記的核心關(guān)系，把這兩個(gè)關(guān)系理順了，那么商事登記制度的弊端也相應(yīng)解決了。目前，主管海南商事登記的機(jī)關(guān)是海南省工商局。

在行政機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變的“多米諾骨牌”當(dāng)中需要推倒的第一張牌——商事登記制度改革。根據(jù)黨中央、國(guó)務(wù)院的部署，全國(guó)各地已采取行動(dòng)，開(kāi)始改革登記制度。目前，深圳、珠海、東莞、順德等試點(diǎn)地區(qū)已經(jīng)取得初步成效。就海南而言，海南作為全國(guó)最大的經(jīng)濟(jì)特區(qū)，早在1993年就對(duì)以“先照后證”為主要內(nèi)容的登記制度進(jìn)行了改革嘗試。先行先試有了經(jīng)驗(yàn)的積累，也有對(duì)一些問(wèn)題的反思，這使海南新一輪登記制度改革具有“先行優(yōu)勢(shì)”。

2 目前國(guó)內(nèi)部分地區(qū)實(shí)施“先證后照”的情況

我國(guó)在2012年就開(kāi)始對(duì)工商登記制度進(jìn)行了一系列改革，主要是將一些沿海城市作為試點(diǎn)進(jìn)行新的政策的實(shí)驗(yàn)，像深圳、順德、珠海等。在改革中，工商總局逐漸在這些城市嘗試新的改革措施，發(fā)布新的改革內(nèi)容，特別是在工商許可證和營(yíng)業(yè)執(zhí)照這兩方面制定實(shí)施了新的項(xiàng)目清單。

隨著登記改革的深入，新的登記制度在運(yùn)行時(shí)也顯現(xiàn)出一些問(wèn)題，主要包括以下四個(gè)方面：第一，在改革中，由于相關(guān)法律制定還不夠完善，致使改革的內(nèi)容沒(méi)有足夠的法律保障，給改革政策的實(shí)行造成了一定的困難;第二，在改革實(shí)驗(yàn)中，各方面的利益沒(méi)有得到均衡，對(duì)于人民群眾來(lái)說(shuō)，制度的改革帶來(lái)了極大的幫助，但是對(duì)于工商行業(yè)的管理部門(mén)來(lái)說(shuō)，新的登記制度的改革使各方面的管理和利益受到了一定程度的影響，且需要行業(yè)管理部門(mén)在內(nèi)部的監(jiān)管、制度、管理等方面的實(shí)施上進(jìn)行很大的調(diào)整;第三，改革的實(shí)施不可避免遇到了“空窗期”，這主要是由于當(dāng)前的政策配套措施跟不上改革的進(jìn)度，致使在登記監(jiān)管上出現(xiàn)了監(jiān)管不到位的問(wèn)題;第四，登記制度改革進(jìn)入新的階段，即“寬進(jìn)嚴(yán)管”階段，但這個(gè)新的階段的出現(xiàn)將會(huì)帶來(lái)更多新的改革問(wèn)題，像監(jiān)管的法律配套條例的制定與修改等問(wèn)題。

3 海南省商事登記制度改革的歷程回顧與思考

3.1 海南省工商登記制度的發(fā)展歷程

改革之初，省政府只規(guī)定了24個(gè)只能憑營(yíng)業(yè)執(zhí)照或批準(zhǔn)文件經(jīng)營(yíng)的行業(yè)和項(xiàng)目，大大拓寬了業(yè)務(wù)范圍，放寬了企業(yè)經(jīng)營(yíng)方式，實(shí)際上是現(xiàn)在全國(guó)實(shí)行“先照后證”“注冊(cè)資本認(rèn)繳制”的萌芽。

海南洋浦經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)在這方面更加先進(jìn)：在“公產(chǎn)、私產(chǎn)都是自主財(cái)產(chǎn)，公營(yíng)、私營(yíng)都是自主經(jīng)營(yíng)，內(nèi)資、外資享受同等國(guó)民待遇”的理念指導(dǎo)下，采取了更大膽和更具前瞻性的登記措施，例如允許設(shè)立外國(guó)公司和一人有限責(zé)任公司。值得一提的是，外國(guó)公司在洋浦的早期發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。據(jù)粗略統(tǒng)計(jì)，1993—1997年，外國(guó)公司占洋浦公司總數(shù)的80%，貢獻(xiàn)了70%的稅收。正是這些場(chǎng)外公司支持了楊浦的上坡，并為其未來(lái)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。迄今為止，洋浦幸存的公司中仍然存在外國(guó)公司，不容忽視?？梢哉f(shuō)，以洋浦為代表，海南在當(dāng)時(shí)的企業(yè)注冊(cè)模式和服務(wù)理念上，整體遠(yuǎn)遠(yuǎn)領(lǐng)先于其他省市和地區(qū)。

1993年海南工商登記制度的改革，極大地促進(jìn)了海南市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立、外向型經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、吸引外資的努力以及與國(guó)際市場(chǎng)對(duì)接的加快。這也讓海南成為中國(guó)企業(yè)家成長(zhǎng)的沃土。然而，在改革過(guò)程中，空殼公司和房地產(chǎn)泡沫經(jīng)濟(jì)已經(jīng)出現(xiàn)，并帶來(lái)了一系列問(wèn)題。為了改變這種狀況，2004年，省政府在原有24個(gè)項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，以規(guī)范性文件的形式，將只能憑營(yíng)業(yè)執(zhí)照或批準(zhǔn)文件經(jīng)營(yíng)的行業(yè)和項(xiàng)目數(shù)量增加到204個(gè)，其中63個(gè)項(xiàng)目為預(yù)批準(zhǔn)項(xiàng)目，141個(gè)項(xiàng)目為后批準(zhǔn)項(xiàng)目。市縣共103項(xiàng)，其中預(yù)審批78項(xiàng)，后審批25項(xiàng)。

自2004年以來(lái)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和變化，中央政府向地方政府頒布了新的法律、法規(guī)和部門(mén)規(guī)章，行政許可項(xiàng)目的數(shù)量也有所增加，省政府曾幾次進(jìn)行清理、調(diào)整和取消，但始終沒(méi)有走出“邊減邊增”或“明減暗增”的困局。目前，在商事登記的實(shí)踐中，商事登記主管機(jī)關(guān)基本按照2009年11月由省工商局會(huì)同相關(guān)廳局研究制定的《許可目錄手冊(cè)》辦理，共審查和批準(zhǔn)了298個(gè)項(xiàng)目，其中69個(gè)項(xiàng)目在省級(jí)預(yù)先批準(zhǔn)，123個(gè)項(xiàng)目在后批準(zhǔn)。市縣級(jí)前置審批81項(xiàng)，后置審批25項(xiàng)。還有部分市縣工商局是按照以上《許可目錄手冊(cè)》和地方的政策規(guī)定綜合起來(lái)執(zhí)行。總之，目前全省工商登記機(jī)關(guān)對(duì)行政許可事項(xiàng)的把握并不統(tǒng)一，而且1993年海南工商注冊(cè)改革“先照后證”的萌芽，經(jīng)過(guò)近二十年的發(fā)展演變，在實(shí)際操作中又逐漸陷入了“先證后照”的故態(tài)復(fù)萌。

3.2 1993年海南登記制度改革的反思

從1993年登記制度改革的結(jié)果來(lái)看，我們只有解放思想，不斷的學(xué)習(xí)新的理念和制度，跟上時(shí)代潮流的發(fā)展，才能更好的進(jìn)行制度的改革創(chuàng)新。除此之外，海南1993年的登記制度改革經(jīng)驗(yàn)還讓我們明確了我國(guó)登記制度發(fā)展中的不足，還需要在以下方面進(jìn)行完善：第一，改革理念不夠深入，需要加以法律政策的完善;第二，登記制度改革推行困難，需要政府加以協(xié)調(diào)與宣傳。

3.2.1 改革理念不夠深入，需要加以法律政策的完善

我國(guó)在1993年的登記制度改革時(shí)，對(duì)于國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)方法的學(xué)習(xí)還不夠全面，僅僅只是學(xué)習(xí)了一些新的登記方法，讓工商登記制度開(kāi)始有了“先照后證”的最初形式，但是在理念上和原則上沒(méi)有進(jìn)行深入的掌握，還是堅(jiān)持資本注冊(cè)的三項(xiàng)原則，即資本確定，各個(gè)公司成立時(shí)的資本總額數(shù)必須有書(shū)面的章程，并且發(fā)起人要對(duì)所載明的資本金額加以認(rèn)足;資本保持，公司在運(yùn)行過(guò)程中，要防止公司資本的減少，應(yīng)保持足夠運(yùn)作的資本金額，使公司有對(duì)債權(quán)人的償債能力;資本不變性，公司不能隨意的對(duì)公司資本總數(shù)進(jìn)行增減。此外，1993年登記制度改革雖然放寬了登記的條件，但是在后期管理上卻沒(méi)有相應(yīng)的監(jiān)管體系，致使造成工商行業(yè)管理困難的局面。

3.2.2 登記制度改革推行困難，需要政府加以協(xié)調(diào)與宣傳

在1993年的登記制度的改革中，還存在政府沒(méi)有做好統(tǒng)籌兼顧的問(wèn)題。登記制度改革涉及的部門(mén)有很多，但在改革時(shí)，大部分都采取觀望態(tài)度，沒(méi)有進(jìn)行相互的協(xié)調(diào)溝通聯(lián)系，使改革的推進(jìn)非常困難。因此，登記制度改革需要政府進(jìn)行一定的協(xié)調(diào)與涉及，加強(qiáng)各部門(mén)之間的聯(lián)系。此外，在1993年改革時(shí)，人們的思想并沒(méi)有完全得到解放，對(duì)登記制度改革也沒(méi)有完全接受，害怕出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)與損失。所以，政府還要加強(qiáng)改革思想的宣傳，減少登記制度改革的阻力，使人們能夠?qū)Φ怯浿贫雀母锛右哉J(rèn)同與接受。

4 海南省“先證后照”登記制度執(zhí)行中存在的問(wèn)題

海南現(xiàn)行的商事登記制度，就是“先證后照”的模式。在營(yíng)業(yè)執(zhí)照沒(méi)有取得的情況下，企業(yè)因不具備企業(yè)法人主體資格，很難展開(kāi)招工、洽談、簽約、貸款等商事主體的前期準(zhǔn)備工作。人為的提高了市場(chǎng)準(zhǔn)入的門(mén)檻，不利于激發(fā)和釋放全社會(huì)的創(chuàng)業(yè)熱情。而且名目繁多、程序繁瑣的前置審批屬于一種非常規(guī)的經(jīng)營(yíng)成本，最終會(huì)通過(guò)提升商品或服務(wù)的價(jià)格而最終由消費(fèi)者來(lái)買(mǎi)單，又增加了社會(huì)成本。

4.1 前置審批項(xiàng)目過(guò)多且經(jīng)常變化，難以及時(shí)準(zhǔn)確把握

經(jīng)過(guò)第7輪的清理，共取消行政審批項(xiàng)目53項(xiàng)，下放市縣行政審批項(xiàng)目40項(xiàng)。目前省級(jí)機(jī)關(guān)保留行政審批項(xiàng)目728項(xiàng)（含國(guó)務(wù)院下放銜接的20項(xiàng)），雖然行政審批清理工作穩(wěn)步推進(jìn)，但主要是對(duì)存量進(jìn)行清理，對(duì)增量部分則缺乏集中審查、控制機(jī)制，前置審批項(xiàng)目不斷發(fā)生調(diào)整變動(dòng)，導(dǎo)致涉及工商登記的前置審批項(xiàng)目無(wú)法準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)數(shù)量。另外，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，新興行業(yè)不斷涌現(xiàn)，對(duì)于新興行業(yè)是否涉及前置審批事項(xiàng)，行業(yè)主管部門(mén)無(wú)法確定，工商登記人員更難準(zhǔn)確把握。

4.2 前置審批與工商登記在操作過(guò)程中相互牽制，甚至存在沖突

涉及工商登記前置審批業(yè)務(wù)的部門(mén)眾多，部門(mén)之間在審批流程、審批時(shí)間、尺度把握等方面存在差異。一是可能涉及的前置審批事項(xiàng)多，程序繁瑣，周期長(zhǎng)。如我省引進(jìn)的中海油東方石化項(xiàng)目涉及的前置審批有環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件、排放污染物許可證、危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)企業(yè)安全生產(chǎn)許可、危險(xiǎn)化學(xué)品經(jīng)營(yíng)銷(xiāo)售許可等15項(xiàng)。二是有時(shí)前置審批與營(yíng)業(yè)執(zhí)照之間互為前提，使得企業(yè)被“雞生蛋”還是“蛋生雞”的問(wèn)題所困擾。三是前置審批之間有效期差異較大，有的三年、有的五年、有的沒(méi)有有效期，有效期和工商年檢時(shí)間不一致，容易導(dǎo)致工商年檢的時(shí)候許可證還有效，但剛過(guò)完年檢，許可證可能就失效了。四是前置審批換證驗(yàn)證時(shí)間不協(xié)調(diào)。相關(guān)部門(mén)對(duì)前置許可的年檢、年審、換證時(shí)間自行規(guī)定，缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)，導(dǎo)致時(shí)間五花八門(mén)。

4.3 部門(mén)之間職責(zé)不清，相互推諉，監(jiān)管出現(xiàn)漏洞

“先證后照”將大量的行政審批項(xiàng)目與營(yíng)業(yè)執(zhí)照相捆綁，客觀上導(dǎo)致發(fā)證的行業(yè)主管部門(mén)與發(fā)照的工商部門(mén)之間職責(zé)不清;而且行業(yè)主管部門(mén)將對(duì)市場(chǎng)主體經(jīng)營(yíng)行為的監(jiān)管寄希望于工商部門(mén)的年檢，導(dǎo)致市場(chǎng)主體取得許可審批之后經(jīng)營(yíng)行為未得到有效監(jiān)管而出現(xiàn)漏洞。例如，在2012年海南“毒牛皮事件”中，對(duì)于環(huán)保評(píng)估許可文件是否屬于工商登記前置審批事項(xiàng)，環(huán)保部門(mén)和工商登記部門(mén)之間的理解就完全不同。工商登記部門(mén)認(rèn)為，相關(guān)法律法規(guī)并未明確該環(huán)境評(píng)估文件為前置審批事項(xiàng)，但是環(huán)保部門(mén)卻堅(jiān)持這屬于前置審批事項(xiàng)。

5 海南省實(shí)行“先照后證”商事登記制度改革的路徑選擇

5.1 改革應(yīng)爭(zhēng)取地方立法支持

由于完善“先照后證”必然突破現(xiàn)行法律、法規(guī)，為了使改革具有法律保障，應(yīng)充分發(fā)揮特區(qū)立法優(yōu)勢(shì)，爭(zhēng)取立法支持。

一是需要省政府制定《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)商事登記辦法》，其中明確市場(chǎng)主體登記條件、登記程序、工商登記機(jī)關(guān)的責(zé)任、市場(chǎng)主體嚴(yán)重違法失信行為的法律責(zé)任等事項(xiàng)，待完善和時(shí)機(jī)成熟后，提交省人大，盡快出臺(tái)《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)商事登記條例》。

二是加快研究制定改革配套措施，建立配套制度和體系。例如出臺(tái)相關(guān)規(guī)定，明確工商部門(mén)與各行業(yè)主管部門(mén)在登記、監(jiān)管工作中的職責(zé)劃分、流程等，建立與改革相適應(yīng)的部門(mén)分工合作體系;出臺(tái)信用制度相關(guān)規(guī)定，建立個(gè)人信用與市場(chǎng)主體信用相掛鉤的信用監(jiān)管體系;出臺(tái)市場(chǎng)主體經(jīng)營(yíng)異常名錄制度、市場(chǎng)主體年報(bào)制度、市場(chǎng)主體登記監(jiān)管工作制度、查辦市場(chǎng)主體登記管理案件辦法等，為登記和監(jiān)管工作提供全面制度保障。

5.2 進(jìn)一步清理行政審批事項(xiàng)。

截至目前，海南行政審批事項(xiàng)已進(jìn)行了七輪清理，其中省級(jí)行政審批事項(xiàng)減幅達(dá)52.8%，但清理行政審批事項(xiàng)仍然有很大空間和必要。在對(duì)省級(jí)行政審批事項(xiàng)進(jìn)行清理的同時(shí)，加快市縣級(jí)行政審批事項(xiàng)清理步伐。清理完畢后，編制全省統(tǒng)一的《市場(chǎng)主體登記前置審批目錄》和《市場(chǎng)主體經(jīng)營(yíng)許可目錄》并進(jìn)行公示。清理可按照如下標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行：

（1）對(duì)于必須由行業(yè)主管部門(mén)先對(duì)市場(chǎng)主體的主體條件進(jìn)行審查的，保留前置審批。

例如銀行必須經(jīng)過(guò)國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)對(duì)其主體條件進(jìn)行審查，取得開(kāi)業(yè)批復(fù)文件和經(jīng)營(yíng)許可證后，才能到工商部門(mén)辦理設(shè)立登記。外商投資企業(yè)必須先取得商務(wù)部門(mén)的批準(zhǔn)文件，再到工商部門(mén)辦理設(shè)立登記。

（2）對(duì)于涉及市場(chǎng)主體經(jīng)營(yíng)資格的前置審批，一律改為后置審批。

例如環(huán)保評(píng)估許可文件、消防意見(jiàn)書(shū)、衛(wèi)生許可證等均為經(jīng)營(yíng)資格的審批，應(yīng)將其列為后置審批項(xiàng)目，由工商部門(mén)登記后，將信息傳送至行業(yè)主管部門(mén)，再由行業(yè)主管部門(mén)督促經(jīng)營(yíng)單位辦理。

（3）對(duì)于市場(chǎng)主體能夠自主決定、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)、社會(huì)能夠自律管理的，取消或者下放行政審批。

對(duì)于某些涉及公共資源配置、自然資源開(kāi)發(fā)利用的事項(xiàng)，利用公開(kāi)招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌、專營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓、租賃、承包等市場(chǎng)機(jī)制，可以達(dá)到管理目的的，就可以考慮對(duì)該項(xiàng)政策進(jìn)行調(diào)整或直接取消。

6 結(jié)語(yǔ)

商事登記制度意義重大，“先照后證”制度改革涉及諸多部門(mén)和法律法規(guī)，海南省政府需統(tǒng)一部署、在各部門(mén)積極配合下，才能確保改革順利推進(jìn)。

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