“9073”養(yǎng)老服務(wù)格局的困境及出路

潘蓉

摘 要：隨著近年來(lái)人口老齡化問(wèn)題的日益凸顯，完善養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)課題亟待解決。文章首先針對(duì)“9073”養(yǎng)老服務(wù)格局的現(xiàn)狀及問(wèn)題進(jìn)行分析，進(jìn)而將解決該問(wèn)題的關(guān)鍵點(diǎn)鎖定為居家養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，并提出完善措施及解決方案。

關(guān)鍵詞：9073? 養(yǎng)老服務(wù)體系? 人口老齡化

中圖分類(lèi)號(hào)：F840.67 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? 文章編號(hào)：2096-0298（2020）02（b）--03

中國(guó)人口老齡化程度日趨加劇，完善養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)迫在眉睫。預(yù)計(jì)到2020年，全國(guó)60歲以上老年人口將增加到2.55億人左右，占總?cè)丝诒戎靥嵘?7.8%左右;65歲以上高齡老年人將增加到2900萬(wàn)人左右，獨(dú)居和空巢老年人將增加到1.18億人左右，老年撫養(yǎng)比將提高到28%左右，養(yǎng)老、醫(yī)療、護(hù)理和福利等領(lǐng)域使用的社會(huì)整體支出也會(huì)持續(xù)增加。中國(guó)如何在老年人口基數(shù)增大、人口老齡化加快且發(fā)展不平衡的條件下，保障老年人的合法權(quán)益，促進(jìn)老齡事業(yè)的發(fā)展，是社會(huì)發(fā)展中面臨的重大問(wèn)題。

1 “9073”養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)

2013年國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》，其中對(duì)養(yǎng)老服務(wù)體系做出了名為“9073”的具體規(guī)劃。即90%的老年人口在家庭內(nèi)養(yǎng)老，7%的老年人口得到社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的支持，以及3%的老年人口在機(jī)構(gòu)養(yǎng)老。2014年，國(guó)家和各地大力推進(jìn)居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老等各種養(yǎng)老模式，“9073”養(yǎng)老服務(wù)格局基本形成。

天津市老齡化程度居全國(guó)第三位，僅次于北京、上海，是進(jìn)入老齡化最早、發(fā)展速度最快、程度最高的地區(qū)之一。截至2016年底，天津市60歲以上的戶(hù)籍老年人口達(dá)243.90萬(wàn)人，占戶(hù)籍人口總數(shù)的23.35%，其中，65歲以上156.75萬(wàn)人，80歲以上高齡老人約35.93萬(wàn)，占老年人口14.73%（數(shù)據(jù)出自天津市民政局）。天津政府在中央政策的指導(dǎo)下幾乎同步開(kāi)展了各項(xiàng)養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)活動(dòng)，并結(jié)合自身老齡化發(fā)展趨勢(shì)及特點(diǎn)積極尋求突破問(wèn)題的途徑及方法。天津市民政局于2015年底發(fā)布的《社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011—2015年）》終期評(píng)估報(bào)告宣布天津市已建立了以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的養(yǎng)老服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)了打造具有天津特色的“973”養(yǎng)老服務(wù)格局（圖1）。即97%的老年人依托社區(qū)服務(wù)居家養(yǎng)老，3%的老年人入住養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老。

然而研究發(fā)現(xiàn)，天津市雖然在“973”養(yǎng)老體系建設(shè)上完成了量化要求并取得了一定成效，但在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)結(jié)構(gòu)性課題、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)以及居家養(yǎng)老服務(wù)的覆蓋及普及等方面依然存在一些問(wèn)題，距離令老年人有更多獲得感和幸福感的美好生活仍有一定的差距。

2 天津市“973”養(yǎng)老格局困境

2.1 機(jī)構(gòu)養(yǎng)老困境

截至2015年6月，天津市建設(shè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)398家，全市養(yǎng)老床位達(dá)到64651張，實(shí)現(xiàn)了平均千名老人擁有床位30張的3%（天津市民政局）。但在機(jī)構(gòu)的布局、入住率、經(jīng)營(yíng)狀況、從業(yè)人員素質(zhì)等方面仍存在諸多問(wèn)題。

2.1.1 養(yǎng)老機(jī)構(gòu)區(qū)域分布日趨合理，但入住率參差不齊

據(jù)天津市民政局統(tǒng)計(jì)，2016年市內(nèi)六區(qū)60歲以上老齡人口占全市老齡人口的42.1%，四郊五縣占57.9%。但另一方面郊區(qū)和農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老床位數(shù)供過(guò)于求，而中心城區(qū)的養(yǎng)老床位相對(duì)緊缺。天津市民政局在報(bào)告中指出，2015年全市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)平均入住率約為79.2%，入住老人約為51204人，其中市區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住率達(dá)85%以上，郊區(qū)及農(nóng)村地區(qū)入住率不足70%。

2.1.2 機(jī)構(gòu)養(yǎng)老3%的合理性

據(jù)天津市民政局統(tǒng)計(jì)，市內(nèi)六區(qū)60歲以上非健康老齡人占全市老齡人口比率的54.0%。全市80歲以上高齡老人約30.66萬(wàn)，占老年人口14.23%（2015天津市1%人口抽樣調(diào)查資料）;日常生活需要幫助或護(hù)理的老年人約有14.3萬(wàn)，占老年人口的6.65%;空巢老人占有老年人家庭比例為40%，其中獨(dú)居老年人約占三分之一;老年癡呆患者超過(guò)10萬(wàn)人（天津市民政局）。由此可見(jiàn)，如果考慮上述要護(hù)理老人，以及全市非健康老人的比率等要素，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的需求應(yīng)超過(guò)3%。因此，每千名老人30床位的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)是否合理也有待權(quán)衡。

2.1.3 有效購(gòu)買(mǎi)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的能力不足

老年人對(duì)于養(yǎng)老服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)力和意愿較低。2016年，天津市民政局開(kāi)展了老年人服務(wù)需求抽樣調(diào)查，調(diào)查顯示：天津市老年人平均收入在3000元以下的占老年人口數(shù)的85.5%。伙食費(fèi)支出平均為728元，占消費(fèi)總支出的42.75%（天津市民政局）。2018年天津市月基本養(yǎng)老金為3355.16元（天津市人力資源和社會(huì)保障局），機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的成本大致為3000元/月（天津民政養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)）。雖然人民生活水平在不斷提高，但是入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)對(duì)于老年人而言仍然是一筆巨額支出。

2.1.4 專(zhuān)業(yè)護(hù)理人員不足

天津市為解決養(yǎng)老服務(wù)護(hù)理人員短缺、服務(wù)水平參差不齊等問(wèn)題，在天津職業(yè)大學(xué)、中德職業(yè)技術(shù)學(xué)院、天津城市職業(yè)學(xué)院設(shè)立了養(yǎng)老服務(wù)與管理專(zhuān)業(yè)，同時(shí)，政府加大對(duì)現(xiàn)有從業(yè)人員的培訓(xùn)力度，養(yǎng)老護(hù)理員持證上崗率達(dá)80%。

然而養(yǎng)老機(jī)構(gòu)護(hù)理人員與要護(hù)理老人的比例仍然與理想值相差甚遠(yuǎn)。參照《上海養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理和服務(wù)基本標(biāo)準(zhǔn)》對(duì)護(hù)理員與住養(yǎng)老人的比例規(guī)定，護(hù)理員與專(zhuān)戶(hù)（完全不能自理和癱瘓）老人比例為1∶1.5至2.5。而天津市除市級(jí)財(cái)政直接付人頭費(fèi)的機(jī)構(gòu)以外，95%的養(yǎng)老院出現(xiàn)嚴(yán)重配比不足的情況。

2.2 社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)困境

社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)是居家養(yǎng)老服務(wù)的重要支撐，具有社區(qū)日間照料和居家養(yǎng)老支持兩類(lèi)功能，主要面向家庭日間暫時(shí)無(wú)人或者無(wú)力照護(hù)的社區(qū)老年人提供服務(wù)。天津市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)雖然達(dá)到了量化要求，但在軟件配備等方面仍存在不足。

2.2.1 缺乏政策支撐

在國(guó)家政策層面，2008年民政部發(fā)布的《關(guān)于全面推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見(jiàn)》中對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的展開(kāi)提供了基礎(chǔ)框架，但是關(guān)于社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的法律和政策有許多空白地帶，對(duì)責(zé)任主體的明晰、對(duì)服務(wù)內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范、對(duì)相關(guān)機(jī)構(gòu)在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)方面的權(quán)責(zé)、職能的界定缺失。

天津市級(jí)層面在《關(guān)于全面推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見(jiàn)》的基礎(chǔ)之上，具體從補(bǔ)貼方法、額度以及服務(wù)對(duì)象進(jìn)行了相應(yīng)的規(guī)定，但并未對(duì)服務(wù)規(guī)范、評(píng)估體系以及完善的運(yùn)營(yíng)機(jī)制進(jìn)行規(guī)范。

2.2.2 政府引導(dǎo)不足

研究調(diào)查表明：當(dāng)老人被問(wèn)及“您是否了解社區(qū)居家養(yǎng)老？”，達(dá)到了解程度以上的僅占25%，而其中僅有部分老人知道社區(qū)居家養(yǎng)老的具體服務(wù)。由此可見(jiàn)，由于宣傳引導(dǎo)缺位，了解或者愿意接受就近養(yǎng)老服務(wù)模式的老年人仍然較少，導(dǎo)致服務(wù)惠及面和服務(wù)實(shí)效大打折扣，還沒(méi)有形成各類(lèi)主體共同關(guān)注、共同致力于養(yǎng)老助老服務(wù)的合力，對(duì)于老年人的各類(lèi)需求還缺乏深入的調(diào)查和研究。

2.2.3 社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)專(zhuān)業(yè)化水平低，社區(qū)服務(wù)人員團(tuán)隊(duì)流動(dòng)性大、穩(wěn)定性差

現(xiàn)階段活躍在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的社區(qū)服務(wù)人員一般由居家養(yǎng)老服務(wù)站工作人員、志愿者組成。上述人員大多數(shù)僅僅接受過(guò)短期培訓(xùn)，專(zhuān)業(yè)性不強(qiáng)，對(duì)老年人問(wèn)題的了解多是從自己的經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，缺少專(zhuān)業(yè)化的服務(wù)理念。此外，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)工作開(kāi)展過(guò)程中具有專(zhuān)業(yè)知識(shí)的一線服務(wù)人才缺口依然很大，從數(shù)量和質(zhì)量上都無(wú)法滿足目前急劇擴(kuò)張的養(yǎng)老服務(wù)需求。加之工作待遇、工作環(huán)境、服務(wù)對(duì)象、職業(yè)發(fā)展前景等因素導(dǎo)致整個(gè)服務(wù)團(tuán)隊(duì)人員流動(dòng)性大，專(zhuān)業(yè)服務(wù)人員流失嚴(yán)重，不能滿足老人日益擴(kuò)張的多元化養(yǎng)老需求。

2.3 居家養(yǎng)老困境

首先，“9073”養(yǎng)老格局作為城市養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展整體框架，對(duì)推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)供給發(fā)揮了積極作用，然而在居家養(yǎng)老服務(wù)層面由于最初對(duì)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的規(guī)定過(guò)于模糊，導(dǎo)致現(xiàn)行養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)在布局以及建設(shè)過(guò)程中產(chǎn)生了資源重復(fù)配置及閑置的現(xiàn)象。如：各區(qū)大力興建社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心，但娛樂(lè)區(qū)及配餐區(qū)無(wú)人光顧，難以維持經(jīng)營(yíng)等現(xiàn)象。究其根本原因在于，目前我國(guó)實(shí)施的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施及供應(yīng)渠道沒(méi)有得到系統(tǒng)性的整合，購(gòu)買(mǎi)方式也大多是以老年人的子女訴求為中心，老年人處于被動(dòng)消費(fèi)的境地。另外，養(yǎng)老服務(wù)鏈條過(guò)于復(fù)雜，導(dǎo)致老年人因行動(dòng)及溝通不便難以享受到系統(tǒng)性的服務(wù)。

其次，對(duì)于一般行動(dòng)方便尚可自理的老人而言，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)并不是最佳首選，因此出現(xiàn)了相應(yīng)的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心以便老年人可以選擇性地接受針對(duì)性較強(qiáng)的養(yǎng)老服務(wù)。然而如前文所述，大部分老年人對(duì)自己身處社區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目并不了解，也表現(xiàn)出養(yǎng)老服務(wù)即為臥床不起時(shí)期的護(hù)理的理解誤區(qū)，說(shuō)明各相關(guān)部門(mén)并未針對(duì)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施及內(nèi)容向老年人進(jìn)行系統(tǒng)的說(shuō)明，錯(cuò)把信息不暢理解為需求不高，這也是養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)無(wú)法形成規(guī)模的原因所在。

最后，對(duì)于特殊類(lèi)需要扶持老人政府出臺(tái)了相關(guān)政策進(jìn)行補(bǔ)貼，社會(huì)各界公益機(jī)構(gòu)也有相應(yīng)的援助，但是依然存在如孤寡老人本身的特性而言很難在第一時(shí)間提出申訴并獲得補(bǔ)貼的施策盲區(qū)問(wèn)題。

由此可見(jiàn)目前我國(guó)居家養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)尚未形成規(guī)模的原因如下：一是養(yǎng)老服務(wù)鏈條分散且被動(dòng)難以形成良好的市場(chǎng)體系;二是老年人在購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的渠道復(fù)雜且溝通成本過(guò)高難以形成較為滿意的服務(wù)體驗(yàn);三是養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)中未形成有效的營(yíng)銷(xiāo)模式（圖2）。

3 創(chuàng)建靈活有效的微型社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)新模式

“9073”養(yǎng)老服務(wù)格局中居家養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)為首要任務(wù)，本文認(rèn)為解決該問(wèn)題的主要途徑為成立微型社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)站，其目的并不在于繼續(xù)擴(kuò)建養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，而是在現(xiàn)有資源的基礎(chǔ)上結(jié)合當(dāng)?shù)乩夏耆说膶?shí)際情況進(jìn)行整合維護(hù)，便于柔性化管理。微型養(yǎng)老社區(qū)服務(wù)的目標(biāo)是，老年人可以在相對(duì)舒適及熟悉的環(huán)境中接受持續(xù)的、高質(zhì)量的養(yǎng)老服務(wù)。主要服務(wù)對(duì)象為高齡空巢需要護(hù)理人群。鑒于該部分高齡者的生活習(xí)慣，活動(dòng)的區(qū)域以及居住的地點(diǎn)鮮有變化，因此可將服務(wù)范圍加以清晰的界定。與傳統(tǒng)意義上的社區(qū)養(yǎng)老不同，本文所示的微型社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系的概念是指：30分鐘內(nèi)可到達(dá)的，以社區(qū)為中心展開(kāi)的將老年人所需的護(hù)理，醫(yī)療，日常服務(wù)，監(jiān)督體系統(tǒng)統(tǒng)包含起來(lái)的環(huán)狀有機(jī)服務(wù)體系。該系統(tǒng)的運(yùn)行還需滿足下述條件（圖3）。

3.1 評(píng)估與監(jiān)管機(jī)構(gòu)

評(píng)估與監(jiān)管機(jī)構(gòu)不同于市政府部門(mén)隸屬下的養(yǎng)老辦，具體工作內(nèi)容主要包括三方面：有效配置養(yǎng)老服務(wù)資源、了解核心群體動(dòng)態(tài)、普及推廣養(yǎng)老服務(wù)政策等信息、監(jiān)督及管理社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心，主動(dòng)建立起老年人與社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)資源間的聯(lián)系。

3.2 微型社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)站

與傳統(tǒng)意義上的社區(qū)養(yǎng)老不同，本文所示的微型社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系的概念是指：30分鐘內(nèi)可到達(dá)的以社區(qū)為中心展開(kāi)的將老年人所需的護(hù)理，醫(yī)療，日常服務(wù)，監(jiān)督體系統(tǒng)統(tǒng)包含起來(lái)的環(huán)狀有機(jī)服務(wù)體系。另外應(yīng)通過(guò)對(duì)老人的人數(shù)以及生活現(xiàn)狀等基礎(chǔ)調(diào)研進(jìn)行資源整合及配置。資源配置內(nèi)容應(yīng)包括：基礎(chǔ)服務(wù)娛樂(lè)及供餐設(shè)施、專(zhuān)業(yè)人員配置、醫(yī)療服務(wù)的可實(shí)施性、提供服務(wù)的具體方法及途徑等事項(xiàng)。服務(wù)中心雖然不應(yīng)以營(yíng)利為目的，但仍然要盡量維持基本運(yùn)營(yíng)，因此應(yīng)積極與街道辦事處及上級(jí)部門(mén)進(jìn)行相應(yīng)的成本核算及財(cái)務(wù)管理活動(dòng)。

3.3 醫(yī)養(yǎng)結(jié)合落到實(shí)處

除特殊疾病及重疾病老人外，日常治療、護(hù)理及防治對(duì)于大部分老年人而言是保證居家養(yǎng)老質(zhì)量的重中之重。可實(shí)施的方法如：在社區(qū)醫(yī)院建立醫(yī)療檔案以便把握藥品供應(yīng)需求，對(duì)于行動(dòng)不便的老人設(shè)立派藥窗口，可通過(guò)預(yù)留押金的方式電話購(gòu)藥并借由第三方進(jìn)行藥品監(jiān)督。在防治疾病方面，可定期組織宣傳活動(dòng)，普及預(yù)防知識(shí)及社區(qū)醫(yī)院致力于社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的具體工作內(nèi)容，切實(shí)有效地將醫(yī)養(yǎng)結(jié)合落到實(shí)處。

3.4 互助群體

互助群體由養(yǎng)老服務(wù)區(qū)域內(nèi)的居住者、社區(qū)工作人員以及社會(huì)公益機(jī)構(gòu)志愿者組成，在區(qū)域負(fù)責(zé)人的指導(dǎo)下開(kāi)展自發(fā)性互助活動(dòng)的群體?；ブ鷥?nèi)容主要包括：宣傳預(yù)防疾病及保健知識(shí)、普及政府相關(guān)政策、了解社區(qū)老人民聲民情、最大限度地開(kāi)發(fā)當(dāng)?shù)匾延猩鐣?huì)資源可通過(guò)口口相傳或組建微信群的方式進(jìn)行溝通及管理。

4 完善人才培養(yǎng)機(jī)制

加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)人才培養(yǎng)力度、實(shí)施養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化是提升養(yǎng)老服務(wù)水平的關(guān)鍵。在養(yǎng)老護(hù)理人才隊(duì)伍建設(shè)方面，應(yīng)根據(jù)養(yǎng)老護(hù)理服務(wù)的不同對(duì)象以及不同層次，將養(yǎng)老護(hù)理人員劃分為若干類(lèi)型進(jìn)行培養(yǎng)。一部分高端人才主要從事養(yǎng)老護(hù)理工作的咨詢(xún)、評(píng)估、管理等相關(guān)工作，另一部分作為一線護(hù)理人員進(jìn)行基礎(chǔ)的崗前培訓(xùn)，并切實(shí)有效地確立標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)流程及模式。

5 結(jié)語(yǔ)

“9073”養(yǎng)老格局在養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)初期作為城市養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展整體框架，對(duì)推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)供給發(fā)揮了積極作用，有利于按照人頭數(shù)來(lái)配置床位數(shù)和配置財(cái)政資源。

另外，“9073”養(yǎng)老格局的重中之重為居家養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)，然而目前我國(guó)城市地區(qū)雖在居家養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)方面投入了較多成本，但并未有效地服務(wù)于目標(biāo)群體，養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)慘淡，其根本原因在于未能建立起有效的服務(wù)供應(yīng)鏈條，將供求雙方整合在一套完善的系統(tǒng)當(dāng)中。為了讓養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)盡快向成熟、健全化的買(mǎi)方市場(chǎng)過(guò)度，亟需建立起一個(gè)以服務(wù)于老年人為核心目標(biāo)的養(yǎng)老服務(wù)微型社區(qū)，有效地建立起老年人與醫(yī)療資源及養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)間的聯(lián)系，以達(dá)到將養(yǎng)老服務(wù)落到實(shí)處的最終目的。

參考文獻(xiàn)

王麗.城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的困境及出路[J].社會(huì)探索，2015（12）.