政府付費(fèi)類PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期若干財(cái)務(wù)問(wèn)題探析

盧金子

摘要：自2015年國(guó)家大力推廣PPP模式以來(lái)，尤其是2016年至2018年間，PPP模式迅速成為基建行業(yè)的主流模式，這其中，政府付費(fèi)類及財(cái)政缺口補(bǔ)助類PPP項(xiàng)目占據(jù)了絕大的比重。當(dāng)前，首批政府付費(fèi)類PPP項(xiàng)目（2016—2018年中標(biāo)項(xiàng)目）建設(shè)任務(wù)已完成，陸續(xù)進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期，鑒于PPP模式的特殊性，運(yùn)營(yíng)期項(xiàng)目公司相關(guān)財(cái)務(wù)問(wèn)題也暴露出來(lái)。本文僅對(duì)運(yùn)營(yíng)期項(xiàng)目公司財(cái)務(wù)處理方面的若干問(wèn)題進(jìn)行分析，并提出相應(yīng)對(duì)策。

關(guān)鍵詞：政府付費(fèi)PPP項(xiàng)目;運(yùn)營(yíng)期;財(cái)務(wù)問(wèn)題;對(duì)策

PPP（Public-Private Partnership），又稱PPP模式，即政府和社會(huì)資本合作，是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項(xiàng)目運(yùn)作模式。自2015年下半年開(kāi)始，我國(guó)在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域大力推廣PPP模式，并在2016年—2018年掀起了搶占PPP市場(chǎng)的熱潮。截止到2019年底，全國(guó)已納入財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫(kù)的PPP項(xiàng)目9 458個(gè)，項(xiàng)目總投資金額超過(guò)14萬(wàn)億元。建筑類央企以及地方大型施工類企業(yè)由于其較強(qiáng)的投融資能力及項(xiàng)目建設(shè)履約能力，成為搶占PPP項(xiàng)目的主力軍，尤其政府付費(fèi)類PPP項(xiàng)目，更是施工企業(yè)搶奪的重中之重。首先，政府付費(fèi)類項(xiàng)目有地方財(cái)政擔(dān)保，風(fēng)險(xiǎn)較小;其次，傳統(tǒng)施工項(xiàng)目市場(chǎng)已飽和，且競(jìng)爭(zhēng)激烈，施工利潤(rùn)率低，借助PPP模式，以投資拉動(dòng)工程施工總承包，既可提升施工企業(yè)的產(chǎn)值及施工利潤(rùn)，也可進(jìn)一步搶占國(guó)內(nèi)基建市場(chǎng)。

鑒于參與PPP項(xiàng)目的多以大型施工類企業(yè)為主，因此，在與政府開(kāi)展PPP項(xiàng)目合同談判中，“重建設(shè)+輕運(yùn)營(yíng)”的理念較深，施工企業(yè)首要考慮的是保證建設(shè)期的產(chǎn)值和施工利潤(rùn)，然后，PPP首先應(yīng)是一種投融資模式，而施工類企業(yè)作為社會(huì)資本方卻往往忽略了運(yùn)營(yíng)期可能面臨的潛在財(cái)務(wù)問(wèn)題及投資收益的實(shí)現(xiàn)途徑。目前，2016—2018年中標(biāo)的PPP項(xiàng)目已紛紛進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期，很多財(cái)務(wù)問(wèn)題暴露出來(lái)，這些問(wèn)題如果不及時(shí)進(jìn)行規(guī)避和預(yù)防，將很大程度上影響社會(huì)資本方的投資收益。本文重點(diǎn)探討政府付費(fèi)類的PPP項(xiàng)目，即每年政府向SPV公司（即社會(huì)資本方為實(shí)施項(xiàng)目建立的特殊目的公司或稱項(xiàng)目公司）支付可用性服務(wù)費(fèi)的項(xiàng)目，從以下幾個(gè)維度分析運(yùn)營(yíng)期SPV公司存在的財(cái)務(wù)問(wèn)題。

一、納稅問(wèn)題

自PPP模式盛行伊始，關(guān)于政府付費(fèi)的PPP項(xiàng)目，政府每年支付的可用性服務(wù)費(fèi)，SPV是否納稅一直成為各方爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。目前參照已運(yùn)營(yíng)的SPV公司實(shí)例，由于SPV公司為投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的主體，且SPV公司具有獨(dú)立法人資格，政府付費(fèi)應(yīng)歸類為SPV公司正常的營(yíng)業(yè)收入，因此在SPV公司層面納稅恐無(wú)法避免，且當(dāng)前沒(méi)有任何法律規(guī)章、地方政策出臺(tái)了有關(guān)政府付費(fèi)減免稅收的規(guī)定。

如果政府付費(fèi)類的PPP項(xiàng)目納稅，增值稅中銷項(xiàng)稅的稅率（即政府可用性付費(fèi)的稅率）選擇也是一個(gè)不確定的因素。一是按照現(xiàn)行建筑行業(yè)9%的稅率計(jì)稅，二是按照服務(wù)業(yè)6%的稅率計(jì)稅，筆者認(rèn)為選擇6%較為合理，首先，PPP模式已不單純是一種建設(shè)行為，其次，政府可用性付費(fèi)每年要對(duì)已建成工程的可用性進(jìn)行打分，對(duì)因工程質(zhì)量、設(shè)施出現(xiàn)瑕疵的情況要核減當(dāng)年的付費(fèi)，因此可用性付費(fèi)也被看作是政府對(duì)社會(huì)資本方提供服務(wù)的補(bǔ)償，從這一角度考慮，6%的稅率可能更為合理。然而，選擇6%的低稅率也有缺陷，對(duì)于一些合作期較短的項(xiàng)目，建設(shè)期產(chǎn)生的進(jìn)項(xiàng)稅可能在運(yùn)營(yíng)期內(nèi)無(wú)法抵扣完成，給SPV公司造成損失。

當(dāng)前，可用性付費(fèi)到底套用何種稅率，目前還沒(méi)有明確的定論，但為了鎖定因潛在增值稅率增加造成的風(fēng)險(xiǎn)，建議社會(huì)資本方與政府方進(jìn)行PPP合同談判中，可將增值稅設(shè)置到可用性付費(fèi)的報(bào)價(jià)中，同時(shí)PPP合同中應(yīng)設(shè)置因稅率變化可調(diào)整的可用性付費(fèi)的計(jì)算公式，例如：PPP合同約定可用性付費(fèi)采用的增值銷項(xiàng)稅率為 6%，若運(yùn)營(yíng)期內(nèi)實(shí)際增值稅率發(fā)生變化，按下列公式調(diào)整可用性付費(fèi)：

At=A÷（1+6%）×（1+T）

其中：

At：依據(jù)適用稅率調(diào)整后的可用性付費(fèi);

A：本合同確定的可用性付費(fèi);

T：運(yùn)營(yíng)期適用增值稅率。

二、資產(chǎn)歸屬及運(yùn)營(yíng)期的財(cái)務(wù)賬目處理問(wèn)題

政府付費(fèi)的PPP項(xiàng)目中，社會(huì)資本方投資建設(shè)形成的資產(chǎn)歸屬經(jīng)常會(huì)視情況有所不同。根據(jù)《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第142條規(guī)定：“建設(shè)用地使用權(quán)人建造的建筑物、構(gòu)造物及其附屬設(shè)施的所有權(quán)屬于建設(shè)用地使用權(quán)人”，即物隨地走原則。在政府付費(fèi)的PPP項(xiàng)目中，有的項(xiàng)目政府會(huì)將土地使用權(quán)劃撥給社會(huì)資本方，或社會(huì)資本方要通過(guò)土地競(jìng)價(jià)獲得土地使用權(quán)，如一些工業(yè)園區(qū)、特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目，這種情況下形成的建筑物、構(gòu)造物及其附屬設(shè)施的所有權(quán)歸社會(huì)資本方所有，社會(huì)資本方可按照現(xiàn)行會(huì)計(jì)準(zhǔn)則在運(yùn)營(yíng)期內(nèi)對(duì)相關(guān)資產(chǎn)進(jìn)行折舊，以沖抵所得稅。但更多情形下，土地使用權(quán)歸政府方，例如市政道路、機(jī)場(chǎng)、碼頭等公共資源項(xiàng)目，建設(shè)形成的建筑物、構(gòu)造物及其附屬設(shè)施的所有權(quán)和使用權(quán)歸政府，這就給SPV公司運(yùn)營(yíng)期賬務(wù)處理帶來(lái)問(wèn)題，如果SPV公司不按照正產(chǎn)資產(chǎn)減值進(jìn)行財(cái)務(wù)賬目處理及成本沖抵，每年的可用性服務(wù)費(fèi)就需承擔(dān)巨大的所得稅，社會(huì)資本方面臨損失。

目前，比較常用的方法是將歸屬政府方的資產(chǎn)按照無(wú)形資產(chǎn)在SPV公司賬面上進(jìn)行攤銷，即將其視為特許經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行攤銷，從而作為成本沖抵所得稅。這種方式當(dāng)前雖獲得PPP業(yè)界的普遍認(rèn)可，也尚未有最新法律法規(guī)和會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的認(rèn)可和說(shuō)明，未來(lái)能否執(zhí)行尚未可知。

三、社會(huì)資本方現(xiàn)金流回收問(wèn)題

在運(yùn)營(yíng)期，社會(huì)資本方想實(shí)現(xiàn)投資的回收需通過(guò)SPV公司的凈利潤(rùn)分紅。按照正常會(huì)計(jì)制度核算，每年SPV公司的凈利潤(rùn)很小，有時(shí)甚至為負(fù)，但SPV公司現(xiàn)金流量表中的凈現(xiàn)金流很高?？紤]到政府付費(fèi)的PPP項(xiàng)目，運(yùn)營(yíng)期SPV公司并無(wú)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)或擴(kuò)大再生產(chǎn)的任務(wù)，SPV公司存續(xù)的意義一定程度上只為足額及時(shí)回收政府所欠的可用性付費(fèi)，且SPV公司一般都有存續(xù)期（一般等于項(xiàng)目合作期），若按照傳統(tǒng)公司的投資回收方式，社會(huì)資本方絕大部分現(xiàn)金流的回收只能在項(xiàng)目合作到期SPV公司清算時(shí)獲得，造成SPV公司大量現(xiàn)金流的堆積。

對(duì)于上述問(wèn)題，目前可解決的方法不多，之前比較常用的方法是采用“小注冊(cè)資本+股東借款”的方式（也稱小股大債，即資本金的出資只有一部分通過(guò)注冊(cè)資本的形式，其他通過(guò)股東借款的方式），這種方式可使得大部分的資本金每年以債權(quán)的形式還本付息提前回收，但在2017年財(cái)政部出臺(tái)財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)之后，規(guī)定“嚴(yán)禁債務(wù)性資金充當(dāng)資本金”，這種模式難以為繼。

當(dāng)前形勢(shì)下，對(duì)如何快速實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本方現(xiàn)金流的回收，筆者認(rèn)為可以從以下三種方式進(jìn)行謀劃。第一，在有條件的情況下探索ABS（即資產(chǎn)證券化），實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目再融資;第二，項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期后，對(duì)施工企業(yè)占大股份的SPV公司，施工企業(yè)可積極尋求新的投資方，向大型基金、保險(xiǎn)資金等要求低風(fēng)險(xiǎn)、穩(wěn)定投資收益的金融投資方進(jìn)行股權(quán)轉(zhuǎn)讓，實(shí)現(xiàn)提前退出;第三，可根據(jù)政府每年可用性付費(fèi)的付款比例（即當(dāng)年可用性付費(fèi)金額/運(yùn)營(yíng)期總可用性付費(fèi)金額）逐年進(jìn)行SPV公司減資，每年回收一部分投資資金。

參考文獻(xiàn)：

[1]余文恭.PPP模式與結(jié)構(gòu)化融資[M].北京：經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)出版社，2017.