戰(zhàn)后國民政府的城市治理困境
——以上海垃圾治理工作為中心

楚浩然

(上海大學(xué) 文學(xué)院，上海 200444)

垃圾①作為影響城市市容與環(huán)境衛(wèi)生的重要因素，既與市民生活息息相關(guān)，也是市政現(xiàn)代化需要解決的重大問題。有關(guān)上海公共衛(wèi)生事業(yè)與市政現(xiàn)代化的討論早已進(jìn)入學(xué)界視野，涉及近代上海垃圾治理的相關(guān)研究也已頗為豐碩， 其時(shí)間點(diǎn)多集中于抗戰(zhàn)前，而較少研究戰(zhàn)后的垃圾治理工作。②且前人的研究成果主要著眼于垃圾對“公共衛(wèi)生”的影響，有關(guān)垃圾的“城市治理”則仍有一定探討空間。

戰(zhàn)后上海政治、經(jīng)濟(jì)局勢劇烈動蕩，國民政府面臨著嚴(yán)峻的城市治理形勢，而垃圾問題是國民政府戰(zhàn)后城市治理的諸多問題之一。在戰(zhàn)后上海的城市治理過程中，國民政府與其他參與主體如何實(shí)現(xiàn)調(diào)和，從而解決垃圾問題，此即本文探討的核心。本文擬對戰(zhàn)后國民政府在滬垃圾治理過程作初步的史實(shí)梳理，以此窺見國民政府全面接管上海后垃圾治理工作之下所反映的城市治理困境。

一、接管時(shí)的嚴(yán)峻形勢

日本政府與汪偽政府在1943年7月30日與8月1日相繼完成了法租界、公共租界的“交接”儀式，上海開埠以來“一市三治”的格局至此消失，但其實(shí)質(zhì)仍處于日本人的控制之下。直至抗戰(zhàn)勝利后，國民政府才最終實(shí)現(xiàn)了對上海的全面管控，真正意義上的、完全由國人管理上海全市的市政工作即由此開始。有關(guān)市容的整治既是市政建設(shè)的關(guān)鍵程序，更是城市有效治理的必經(jīng)途徑，而垃圾作為市容整治的重要內(nèi)容，對于加快市政現(xiàn)代化進(jìn)程有著重要意義。但接管上海后國民政府卻面臨著政策法規(guī)約束力不足與衛(wèi)生運(yùn)動流于形式、宿積垃圾過多、清潔工具與清除夫役不敷應(yīng)用等一系列問題。

第一，日偽政府衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的管理不善導(dǎo)致了政策法規(guī)的約束力不足與衛(wèi)生運(yùn)動的流于形式。戰(zhàn)時(shí)的垃圾治理工作由1942年建立的偽上海特別市政府衛(wèi)生局統(tǒng)一管轄，尤其在戰(zhàn)爭后期，各項(xiàng)工作陷入停滯狀態(tài)。在政策法規(guī)方面，日偽政府于1944年12月頒布《污物掃除條例》與《污物掃除條例施行細(xì)則》，規(guī)定住戶有掃除污物、保持清潔的義務(wù)，垃圾應(yīng)傾倒指定地點(diǎn)或容器內(nèi)，不得任意棄置[1]58。此外，1941年日偽政府衛(wèi)生局曾擬定《上海市衛(wèi)生運(yùn)動辦法》，對舉辦衛(wèi)生運(yùn)動做出相關(guān)規(guī)定，從1941年至1944年，共舉行了4屆夏令衛(wèi)生運(yùn)動大會。但由于戰(zhàn)爭影響，日偽政府治下的政策法規(guī)流于形式，衛(wèi)生運(yùn)動則多以宣傳為主，未見實(shí)際成效[1]265。

第二，國民政府接收上海時(shí)宿積垃圾數(shù)量達(dá)萬噸有余，“堆積之垃圾，十步一堆，五步一裘，不但有礙市容，影響觀瞻，且易造成疫病滋生，危害市民健康”[2]。其中以南市閘北垃圾堆最為嚴(yán)重，“屋宇十九被毀，殘?jiān)珨⊥?，遍地皆是，荒蕪日久，竟供傾積垃圾之用，愈堆愈廣，高及數(shù)尺者有之，迄仍惡化，污穢不堪，行經(jīng)其處，臭氣沖鼻”[3]。而里弄作為市民日常生活的重要空間，往往成為垃圾堆積的死角。例如在南市的舊倉街開明里四弄口，大量垃圾堆積于人行道旁，狼藉滿地③。又如八仙橋恒茂里因掃弄人兩個(gè)月未至，垃圾遍布弄口內(nèi)外，堆積如山，穢氣四溢④。而位于重慶中路大沽路的老馬安里更是“垃圾滿地，終年堆積，出清之日極少，臭氣熏天，不堪舉步”⑤。

此外，里弄中的垃圾箱或?yàn)閾p壞，或不敷應(yīng)用，也是里弄垃圾堆積的原因之一。閘北區(qū)香粉弄為通往南京路要道，因此日偽政府將該弄以鐵絲網(wǎng)隔斷，導(dǎo)致弄內(nèi)東段無垃圾箱可用，而日偽政府又未增設(shè)，居民垃圾無處傾倒，以致弄內(nèi)垃圾堆積，臭惡不堪⑥。再有如曹楊路280弄弄口垃圾箱不僅要容納弄內(nèi)住戶的垃圾，且因附近垃圾桶少的關(guān)系，還要容納附近的店家、住戶的垃圾，但垃圾箱容量實(shí)在有限，所以垃圾箱旁垃圾高堆，臭氣四溢[4]。

第三，國民政府在清理過程中一大難題，即清潔工具與清除夫役的不敷應(yīng)用。戰(zhàn)后的清潔工具數(shù)量較之戰(zhàn)前相去甚遠(yuǎn)，由表1即可見其一斑。

資料來源：《上海市衛(wèi)生局工作報(bào)告 續(xù)(1945年9月—1946年3月)》，《上海市政府公報(bào)》1946年第3卷第8期，第164頁。

由表1可見，在清潔工具方面，戰(zhàn)前原有卡車70輛，馬車70輛，塌車、木車共1517輛，戰(zhàn)后能使用者僅有卡車22輛，馬車29輛，塌車木車500輛，不及戰(zhàn)前半數(shù)，戰(zhàn)前原有駁船約20只，也隨著戰(zhàn)爭的爆發(fā)而消失。此外，由于路面高低不平，車輛往返十分容易損壞，且修車材料缺乏并無預(yù)備車輛代替，致使短時(shí)間內(nèi)損壞車輛無法及時(shí)修復(fù)。

表2 抗戰(zhàn)前后清除夫役比較

資料來源：《上海市衛(wèi)生局工作報(bào)告 續(xù)(1945年9月—1946年3月)》，《上海市政府公報(bào)》1946年第3卷第8期，第164頁。

從表2中可知，戰(zhàn)前全市共有清道夫及垃圾夫4973人，戰(zhàn)后僅有3277人，較戰(zhàn)前減少了約三分之一。在戰(zhàn)后垃圾日產(chǎn)量由2160噸增至2500噸的情況下，政府需以不及戰(zhàn)前半數(shù)的清潔工具與三分之二的清除夫役來維系全市的垃圾清運(yùn)，其困難可想而知。

二、垃圾治理工作的推進(jìn)

整治市容是新生活運(yùn)動的重要內(nèi)容，上海新生活運(yùn)動始于1934年，但其推行因“八一三”淞滬會戰(zhàn)的爆發(fā)而中斷。抗日戰(zhàn)爭勝利后，整治市容于新生活運(yùn)動復(fù)行的背景之下再次重提。1946年2月，市長錢大鈞在紀(jì)念新生活運(yùn)動12周年的廣播演說中對市容的整治提出了“由接收而整理，由整理而建設(shè)”的要求，認(rèn)為“整飭市容的結(jié)果如何，可以作為實(shí)踐新生活有無誠心的一種測驗(yàn)”[5]。垃圾的治理是市容整治的重要組成部分，宿積垃圾數(shù)量的多少則關(guān)乎市容的整潔與否。垃圾治理工作的基礎(chǔ)是相關(guān)機(jī)構(gòu)組織的完善，因此，重建環(huán)境衛(wèi)生機(jī)構(gòu)亟待推進(jìn)。

環(huán)境衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的重建始于1945年9月成立的上海市政府衛(wèi)生局，其下設(shè)立的環(huán)境衛(wèi)生組，負(fù)責(zé)“道路公共場所清潔衛(wèi)生之調(diào)查督導(dǎo)事項(xiàng)”[6]。環(huán)境衛(wèi)生組成立后不久，同年11月清潔總隊(duì)建立，同時(shí)根據(jù)各區(qū)不同情況設(shè)立中隊(duì)及分隊(duì)，執(zhí)行具體清掃事務(wù)。[7]1946年4月，上海市衛(wèi)生局設(shè)立清潔所，以推進(jìn)垃圾駁運(yùn)、糞便清除及公廁管理等事宜[8]。在決策咨詢機(jī)構(gòu)方面，上海市衛(wèi)生局于1945年11月設(shè)置清潔委員會，管理全市的垃圾清除工作，其中清潔委員會由市黨政有關(guān)機(jī)關(guān)、法團(tuán)、衛(wèi)生局代表與地方人士充任[9]。在清潔委員會基礎(chǔ)上，清道清潔管理委員會于1946年6月成立，更為注重除衛(wèi)生局之外的外部人士參與⑦。至此，上海市衛(wèi)生局已形成由環(huán)境衛(wèi)生組主管行政，清潔總隊(duì)、清潔所執(zhí)行業(yè)務(wù)，清道清潔委員會負(fù)責(zé)咨詢的環(huán)境衛(wèi)生機(jī)構(gòu)體系。

在環(huán)境衛(wèi)生機(jī)構(gòu)逐步建立的基礎(chǔ)上，制定相關(guān)法規(guī)以督導(dǎo)市民遵守其規(guī)定，則顯得尤為重要。1945年11月上海市政府頒布《上海市經(jīng)常保持清潔辦法》，加強(qiáng)了衛(wèi)生局與警察局之間的配合，規(guī)定除在警察局總局設(shè)置衛(wèi)生警察外，加重了各分局行政警察的衛(wèi)生任務(wù)，以負(fù)責(zé)監(jiān)督環(huán)境衛(wèi)生事宜[10]。針對垃圾任意傾倒的問題，上海市衛(wèi)生局于1946年5月頒布《上海市垃圾傾倒辦法》，規(guī)定每日5時(shí)起，東至黃浦灘，南至徐家匯路，西至華山路，北至中正路的各商店居戶聽到垃圾卡車馬車搖鈴后，應(yīng)到達(dá)門首或弄口將垃圾倒入垃圾車內(nèi)。此區(qū)域以外者應(yīng)將垃圾傾入容器不得任意傾倒，直至垃圾車輛駛至。全市范圍內(nèi)違反規(guī)定者處以5日以下拘留或30元以下罰款⑧。

對于戰(zhàn)后清除夫役、清潔工具不敷應(yīng)用的問題，上海市政府也采取了相關(guān)措施。戰(zhàn)后清除夫役數(shù)量的驟降給政府的垃圾治理工作帶來了極大困難，但例行補(bǔ)充清道夫與垃圾夫卻無法滿足全市垃圾的清運(yùn)。為此，上海市政府通過動員戰(zhàn)俘與難民等方式，補(bǔ)充清除垃圾的人力。1946年4月，衛(wèi)生局制定了利用日俘清除宿積垃圾的計(jì)劃，規(guī)定由專門技術(shù)人員督導(dǎo)，警察局衛(wèi)生局共同派員指揮，于5月1日起開展清除工作⑨。此外，1946年7月，上海市衛(wèi)生局發(fā)動蘇北難民150余人，會同漕河涇游民習(xí)藝所掃百余人與清道夫共同清理宿積垃圾[11]。這些措施暫時(shí)緩解了初期垃圾清理人力不足的問題，取得了一定效果。同時(shí)，上海市政府設(shè)法多方補(bǔ)充清潔工具，截至1947年5月已增加垃圾卡車50輛，手車511輛，小木車200輛，與戰(zhàn)后接收時(shí)相比，清潔工具數(shù)量已有所提高⑦。在垃圾容器方面，上海市衛(wèi)生局規(guī)定每戶應(yīng)自備垃圾桶用于傾倒廢物，破損時(shí)自行更換。[12]而居民用于日常傾倒垃圾的垃圾箱在接管時(shí)多有損壞，為此上海市衛(wèi)生局規(guī)定每一里弄應(yīng)按居民多寡設(shè)置水泥垃圾箱，其樣式為衛(wèi)生局統(tǒng)一規(guī)定，市民可選擇申請登記交商承造，也可依據(jù)樣式自行籌建，由區(qū)公所督導(dǎo)完成⑩。

為保證環(huán)境衛(wèi)生工作的有效推進(jìn)，上海市衛(wèi)生局積極推行清潔區(qū)制，擬運(yùn)用保甲系統(tǒng)來維持街道與戶內(nèi)清潔，再次強(qiáng)調(diào)居民、店戶自備垃圾桶，將垃圾傾倒于桶內(nèi)，由清道夫搖鈴收集，各保甲長負(fù)責(zé)督導(dǎo)街道垃圾則由清道夫打掃，由區(qū)公所負(fù)責(zé)督導(dǎo)[13]。此外，由于戰(zhàn)時(shí)積宿垃圾多位于里弄偏僻角落，1947年9月上海市衛(wèi)生局制定了《整飭里弄清潔辦法》，規(guī)定各住戶應(yīng)將垃圾倒入垃圾箱內(nèi)，由各保甲長負(fù)責(zé)通知居民負(fù)責(zé)清潔衛(wèi)生，并派清潔總隊(duì)督察員一人報(bào)告各里弄的清潔狀況。同時(shí)設(shè)立專用電話，規(guī)定堆積于偏僻角落的里弄垃圾市民應(yīng)電告清除。

在衛(wèi)生運(yùn)動方面，1945年底上海市衛(wèi)生局舉辦年終大掃除，印制大掃除告市民書、市民須知及清潔標(biāo)語5萬張，分發(fā)全市民眾，規(guī)定由衛(wèi)生局負(fù)責(zé)街道清潔，各區(qū)辦事處清掃里弄，戶宅清潔則由各警察分局、童子軍與青年團(tuán)督導(dǎo)市民自行清掃。此外，1946年6月，上海市衛(wèi)生局制定《夏令衛(wèi)生運(yùn)動實(shí)施辦法》，設(shè)立清潔檢查隊(duì)，由清潔委員會派員領(lǐng)導(dǎo)各市民團(tuán)體組織，負(fù)責(zé)相應(yīng)清潔檢查工作，規(guī)定舉行夏令衛(wèi)生運(yùn)動宣傳周、籌辦衛(wèi)生展覽會并舉行衛(wèi)生競賽運(yùn)動[14]。針對衛(wèi)生競賽，上海市衛(wèi)生局于1946年11月制定了《上海市清潔衛(wèi)生競賽實(shí)施辦法》，規(guī)定戶外里弄應(yīng)無垃圾及狼藉現(xiàn)象，戶內(nèi)地面也應(yīng)打掃清潔。同時(shí)規(guī)定戶外清潔競賽以保為單位每旬由區(qū)衛(wèi)生委員會派代表視察，戶內(nèi)清潔則由甲為單位每旬由保甲推派代表視察，并列甲乙丙丁等級分別給予獎懲[15]。

三、出現(xiàn)的問題與國民政府的因應(yīng)

在國民政府治下，如果說各項(xiàng)工作起步時(shí)還尚稱努力，但隨著時(shí)間的推移，一系列問題紛至沓來。最終，政府與市民之間若即若離，垃圾治理工作也與國民政府的理想相去甚遠(yuǎn)。

戰(zhàn)后的清道夫間有老弱，垃圾夫多為少壯，雖為“公役”，不僅工作時(shí)間極長，且勞力巨大、待遇低下。由于人數(shù)不足及工具的缺乏，清除夫役每日延長工作達(dá)三四小時(shí)不等，加之垃圾碼頭或堆場路途遙遠(yuǎn)，垃圾車容量較多，實(shí)為費(fèi)時(shí)費(fèi)力，在工資待遇方面每月收入難以維持溫飽，因此索費(fèi)、“搞副業(yè)”等事情隨之而來[16]。對于清道夫索費(fèi)，衛(wèi)生局曾三令五申，多次規(guī)定若有清道夫額外需索，市民應(yīng)電知當(dāng)局，但依然難以禁止[17]。如果說額外的需索事小的話，那么“搞副業(yè)”——垃圾車用來運(yùn)蔬菜與黃魚，實(shí)在令人匪夷所思。1947年1月8日《申報(bào)》的一則報(bào)道寫道：“市區(qū)垃圾堆積如此之多，而衛(wèi)生局不盡力清除，反而在每天清晨，利用垃圾車在打浦橋至漁市場之間裝載蔬菜，帶菜販黃魚做生意?！盵18]對此，市衛(wèi)生局將相關(guān)涉事垃圾車夫罰薪或革職，但由于垃圾車運(yùn)蔬菜獲利極大，每月可入四五十萬元，遠(yuǎn)超本業(yè)6萬元的工資，而垃圾車夫待遇實(shí)在太低，衛(wèi)生局恐影響日后垃圾清運(yùn)，未敢操之過急[19]。而清道夫也曾以罷工要求增加工資。1946年3月，衛(wèi)生局對清道夫承諾“每月給予生活津貼4萬，薪金45元依160倍計(jì)算，外加米6斗”，但直至5月，不僅薪金未照規(guī)定發(fā)給，且將米以遠(yuǎn)低于市場價(jià)格改發(fā)現(xiàn)金，使清道夫們十分不滿[20]。為此，3000余名清道夫于18日舉行罷工，列隊(duì)至衛(wèi)生局請?jiān)?，要求衛(wèi)生局履行當(dāng)初的承諾。而衛(wèi)生當(dāng)局則認(rèn)為清道夫因通過正當(dāng)途徑提起訴求，不得以罷工威脅政府，為此當(dāng)局極為震怒，要求清道夫限時(shí)復(fù)工，但清道夫未有所動[21]。由于街頭垃圾愈積愈多，衛(wèi)生局最終允許將清道夫5月的薪金提前發(fā)給，并每人撥發(fā)救濟(jì)金3萬元，米貼則折合市價(jià)發(fā)放，清道夫至25日全部恢復(fù)工作[22]。這次罷工歷時(shí)7日，造成了垃圾的大量堆積，據(jù)統(tǒng)計(jì)達(dá)3700噸，嚴(yán)重影響了城市的環(huán)境衛(wèi)生[23]。

市民的日常生活是垃圾的主要來源，為規(guī)范市民行為，衛(wèi)生局曾多次制定相關(guān)法規(guī)，加大巡查力度，但違反規(guī)則的事件時(shí)有發(fā)生。由于前衛(wèi)生局罰款數(shù)目過小，往往“任何人把一筐垃圾當(dāng)街一倒，拿出1000塊錢，教給警察”，因此衛(wèi)生局將罰款數(shù)額提高至1萬至5萬元[24]，后又規(guī)定一次處罰后，第二次加重罰款，第三次拘留[25]，但由于警力不足加之保甲配合不力，始終難以有效約束。此外，衛(wèi)生運(yùn)動難有成效也是國民政府面臨的一大難題。1946年8月19日《文匯報(bào)》的一篇報(bào)道對7月初旬開始的清潔衛(wèi)生競賽提出“宣傳是宣傳，事實(shí)還是事實(shí)”的看法，認(rèn)為自從衛(wèi)生局宣傳全市分區(qū)清潔競賽后，市民天天盼望著競賽后垃圾狀況的改善，但“今天盼到明天，垃圾仍然堆積如故，有增無減，并未清除”，“一個(gè)月的分區(qū)清潔競賽，成果何在？”[26]此外，1947年11月的一次清潔周過后，“沿蘇州路近大堆棧的陋巷中，有的是栗子殼，果皮，繼各式各樣名目繁多的垃圾，再向南行，老北門一進(jìn)去，觸眼便是垃圾”[27]。由此可見，政府發(fā)動的清潔運(yùn)動片面于宣傳，難以發(fā)動群眾，衛(wèi)生運(yùn)動過后的清潔狀況也未能令人滿意。

此外，雖然戰(zhàn)后初期衛(wèi)生局采取了一定措施，工具不足的情況也有所改善，但較之戰(zhàn)前數(shù)量仍相差巨大。隨著垃圾治理工作的受阻，市內(nèi)宿積垃圾與日俱增，市政府雖多次借款購買清潔工具，但苦于經(jīng)濟(jì)拮據(jù)，未能大量補(bǔ)充。加之當(dāng)局的不注意維護(hù)，車輛多有損壞，難以修繕，清潔工具無法維系全市的垃圾清運(yùn)。與此同時(shí)，戰(zhàn)后的垃圾駁運(yùn)也難稱滿意。戰(zhàn)后上海垃圾的駁運(yùn)由市政府招商承辦，隨著市內(nèi)垃圾的不斷增多，包商為經(jīng)濟(jì)利益所驅(qū)使，垃圾傾入黃浦江也愈發(fā)嚴(yán)重。1947年4月15日，浚浦局即查獲包商唐蘊(yùn)光將垃圾倒入黃浦江中，政府罰款190萬元并另行招標(biāo)[28]。但另行招標(biāo)并未禁絕此事，5月14日，包商劉國祥亦趁黑夜將垃圾傾入江中，為水上警局日暉橋派出所查獲[29]。垃圾傾江事件仍不斷發(fā)生，頗令衛(wèi)生局感到苦惱。為制止垃圾傾江，政府早有規(guī)定，“第一次罰一日之包價(jià)，第二次照第一次加倍處罰，第三次除照第二次加倍處罰外，并沒收其保證金及取消其承包權(quán)，責(zé)令清除竣事”。國民政府也曾嘗試將垃圾駁運(yùn)事宜收歸自辦，但因“駁運(yùn)赴灘至少需輪船3艘及特制之駁船70艘及大宗起卸工具方可運(yùn)營裕如，現(xiàn)市庫支絀，一時(shí)難接辦”，將收回自辦日期從1946年4月延至7月，由于情形實(shí)在困難，收回自辦計(jì)劃最終擱淺，仍由招商承辦[30]。后因財(cái)政狀況的惡化，垃圾駁運(yùn)無人問津，政府不得不再次提及自行辦理事宜，于1949年2月成立垃圾駁運(yùn)大隊(duì)，雇工駁運(yùn)垃圾。但受到戰(zhàn)爭影響且財(cái)政狀況不佳，垃圾駁運(yùn)隊(duì)的清運(yùn)能力較前包商大打折扣，市內(nèi)垃圾堆積難以出清，堆積如山。

垃圾治理過程中出現(xiàn)的一系列問題困擾著國民政府，“上有政策，下有對策”，政府在處理各種問題之中疲于奔命，各種政策的推行更是“亡羊補(bǔ)牢”，戰(zhàn)后國民黨上海政府的垃圾治理工作最終陷入困境。

四、余論

戰(zhàn)后上海的垃圾治理工作，是上海戰(zhàn)后特殊時(shí)代背景的縮影。在治理過程中政府始終嘗試滲入市民日常生活，力求有效治理。在政府主導(dǎo)下，重建機(jī)構(gòu)、頒布法規(guī)、發(fā)動衛(wèi)生運(yùn)動等有序推進(jìn)，但隨著政府與市民之間的互動卻出現(xiàn)隔閡，各種問題紛至沓來。面對這些問題，政府缺乏強(qiáng)有力的解決措施，只是在巨大的缺口之下“縫縫補(bǔ)補(bǔ)”，而對政府與市民日常生活之間的張力卻難以望其項(xiàng)背，無法實(shí)現(xiàn)廣泛的社會參與。最終，戰(zhàn)后上海的垃圾治理以失敗告終，究其原因大致有以下三點(diǎn)：

其一，經(jīng)費(fèi)不足。戰(zhàn)前租界與華界清道經(jīng)費(fèi)共約260萬元，按1947年物價(jià)，如按1萬倍計(jì)算，應(yīng)月支26億元，而1947年全年清道經(jīng)費(fèi)預(yù)算僅為77億元有余，與戰(zhàn)前相比大打折扣⑦。正因?yàn)榻?jīng)費(fèi)的不足，上海的垃圾治理工作舉步維艱：垃圾車損壞無錢修理，清道夫與垃圾夫工資待遇低下，無法負(fù)擔(dān)包商的垃圾駁運(yùn)費(fèi)用……隨著國民政府經(jīng)濟(jì)上的崩潰，政府無法采取有效的措施，只能任憑市區(qū)垃圾不斷堆積。

其二，保甲制的局限。上海開埠前曾實(shí)行保甲制度，但由于開埠后租界的存在難以繼續(xù)運(yùn)行，因而名存實(shí)亡。保甲制度于日偽時(shí)期在上海里弄中重建，由戰(zhàn)后國民黨上海市政府繼續(xù)實(shí)行，但作為現(xiàn)代社會基層控制的保甲，此時(shí)并未完全置于國民政府的監(jiān)控之下，加之上海里弄流動而非穩(wěn)定的特性，其有效性大打折扣[31]。戰(zhàn)后上海的垃圾治理工作對市民日常生活的滲透往往取決于保甲所發(fā)揮的作用，但由于保甲作用的局限，國民政府的政策難以真正下達(dá)，保甲也未能起到監(jiān)督與制約市民的作用。市民的日常衛(wèi)生行為缺乏有效的基層監(jiān)督，這也是造成國民政府采取措施實(shí)效不佳的重要原因。

其三，市民環(huán)衛(wèi)意識的欠缺。住戶任意傾倒垃圾，行人隨地拋擲廢物時(shí)而可見，尤其在國民政府統(tǒng)治后期已成常態(tài)。在日產(chǎn)垃圾數(shù)量已十分龐大的基礎(chǔ)上，市民環(huán)衛(wèi)意識的欠缺更是加大了國民政府的治理難度，垃圾的隨意傾倒與拋棄不僅影響道路清潔，且往往位于偏僻角落，使清道夫顧此失彼而難以出清，造成垃圾的堆積。市民的衛(wèi)生習(xí)慣非一朝一夕可養(yǎng)成，政府也認(rèn)為“必須用各種方法廣事宣傳，使市民耳濡目染，漸漸養(yǎng)成清潔習(xí)慣”⑦，但在實(shí)際工作中困難極大，難以奏效。

雖然國民政府的垃圾治理工作困難重重，但因垃圾事宜事關(guān)市民生活甚巨，其治理工作不可謂不努力。1949年5月21日已是上海戰(zhàn)役進(jìn)行之時(shí)，衛(wèi)生局仍在部署擴(kuò)大清潔運(yùn)動，籌撥經(jīng)費(fèi)進(jìn)行卡車保養(yǎng)并開設(shè)垃圾堆場[32]。但國民政府的努力卻成為無用功，垃圾治理工作逐步脫離了政府控制的軌道，有效治理最終成為空談。新中國成立后，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的社會運(yùn)動使市民廣泛參與其中，實(shí)現(xiàn)了垃圾的有效治理。而改革開放以來現(xiàn)代化進(jìn)程的日趨加快，使上海徹底擺脫了“垃圾城”的困擾。

注 釋：

①本文所指垃圾范圍限于城市中的居民生活垃圾。居民生活垃圾一般指城市垃圾中由市政環(huán)境衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)清掃、收集、運(yùn)輸和處理、處置的部分，包括由居民家庭生活直接產(chǎn)生的垃圾，街道和公園等公共場所清掃的垃圾、事業(yè)單位公務(wù)和生活服務(wù)垃圾、商店?duì)I業(yè)活動產(chǎn)生的垃圾等。不包括市政修建渣土，食品加工業(yè)廢棄物，集中供熱、供暖鍋爐燃料廢渣等。(參見《環(huán)境科學(xué)大辭典》編輯委員會編：《環(huán)境科學(xué)大辭典》，北京：中國環(huán)境科學(xué)出版社，2008年，第381頁。)

②相關(guān)研究主要有Kerrie Macpherson，AWildernessofMarshes：TheOriginsofPublicHealthinShanghai，1843-1893，Hong Kong：Oxford University Press，1987；朱德明：《近代上海租界衛(wèi)生史略》，《中華醫(yī)史雜志》1996年1期；朱德明：《三十年代上海公共租界環(huán)境衛(wèi)生治理概況》，《中華醫(yī)史雜志》2001年第2期；劉岸冰：《近代上海城市環(huán)境衛(wèi)生管理初探》，《史林》2006年第2期；彭善民：《公共衛(wèi)生與上海都市文明(1898—1949)》，上海：上海人民出版社，2007年；廖大偉，羅紅：《從華界垃圾治理看上海城市的近代化(1927—1937)》，《史林》2010年第2期；嚴(yán)娜：《上海公共租界衛(wèi)生模式研究》，博士學(xué)位論文，復(fù)旦大學(xué)，2012年；羅振宇：《上海工部局公共衛(wèi)生管理研究(1954—1937)》，博士學(xué)位論文，華東師范大學(xué)，2016年；嚴(yán)娜：《以“衛(wèi)生”之名的擴(kuò)張——上海公共租界近代衛(wèi)生體系的形成》，《復(fù)旦學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)》2019年第5期。其中彭善民在《公共衛(wèi)生與上海都市文明(1898—1949)》中以公共衛(wèi)生的視角探討了戰(zhàn)后上海清潔區(qū)制的推行、里弄衛(wèi)生管理與垃圾處理的狀況。

③《關(guān)于清除南市區(qū)舊倉街開明里垃圾》，1946年1月，Q131-4-2337，上海市檔案館藏。

④《關(guān)于清除八仙橋恒茂里垃圾》，1946年2月，Q131-4-2342，上海市檔案館藏。

⑤《關(guān)于清除老馬安里垃圾》，1946年1月，Q131-4-2343，上海市檔案館藏。

⑥《為老閘區(qū)第一聯(lián)保第四保保長呈請?jiān)O(shè)置垃圾箱等》，1945年12月，Q400-1-3647，上海市檔案館藏。

⑦《上海市清除垃圾工作報(bào)告》，1947年2月，Q400-1-3612，上海市檔案館藏。

⑧《上海市垃圾傾倒辦法》，1946年5月，Q400-1-1374，上海市檔案館藏。

⑨《上海市利用日俘修補(bǔ)道路清除污穢計(jì)劃》，1946年4月，Q400-1-2611，上海市檔案館藏。

⑩《推動市民砌造里弄垃圾箱會議記錄》，1946年1月，Q400-1-3647，上海市檔案館藏。