妥協(xié)共生：“社會中的國家”與社會
——1932年郵資加價風潮研究

陳 嶺

(江漢大學 人文學院，湖北 武漢 430056)

南京國民政府初期(大體在全面抗戰(zhàn)前)，正是國家權(quán)威逐漸抬升的關(guān)鍵過渡期，國家權(quán)力在擴張的同時，與有所發(fā)育的公民社會既相互區(qū)隔，也彼此依存，國家與社會之間事實上處于矛盾與妥協(xié)并存共生、相互糾纏的復雜關(guān)系形態(tài)。具體而言，這一時期國民黨政府統(tǒng)一集權(quán)的國家建設(shè)力度逐步加強，塑造強勢國家形象的努力持續(xù)推進，對社會的管控也日益加深。但國家權(quán)力的擴張并非一蹴而就，來自社會的抗爭力量一直存在。并且，由于國民黨內(nèi)的派系斗爭，以及政府不同系統(tǒng)之間權(quán)責劃分的固有矛盾，在觀層面上趨于“統(tǒng)一”的國家，在實踐層面往往呈現(xiàn)出“分裂”態(tài)勢，造成國家能力的有限。①不過，社會層面同樣因建設(shè)統(tǒng)一民族國家的內(nèi)在訴求，既無法擺脫國家而自立，也無法與國家完全對立。因此，國家與社會之間的復雜互動關(guān)系，并非二元對立的簡單型構(gòu)所能涵括，需要在不同語境下把握其復雜演變，對它們之間具體聯(lián)系的過程及其本質(zhì)進行深入認知。②當前，研究者們已注意及此，并多采取典型案例，在具體語境下研究南京國民政府初期國家與社會的關(guān)系。③這些研究對社會集團或社會力量的分化聚合及其對國家與社會關(guān)系變動的影響展現(xiàn)的較多，且往往將國家視作統(tǒng)一的整體，未充分注意到國家自身(內(nèi)部)力量的分化演變對國家與社會具體關(guān)系所產(chǎn)生的影響。因此，本文擬從這一角度入手，采取典型個案——1932年的郵資加價風潮④，考察南京國民政府初期國家與社會在具體語境下各自力量的分化組合及對二者之間關(guān)系的影響，重點展現(xiàn)國家在觀念與實踐層面的“分裂”面相，進一步揭示背后國家與社會關(guān)系的復雜內(nèi)涵。

一、郵資加價政策出臺

南京國民政府成立后，開始致力于統(tǒng)一集權(quán)的民族國家建設(shè)，希冀通過增強國家力量、強化社會控制來謀求目標實現(xiàn)?！熬乓话恕焙?，民族危機日益深重，國民政府借助強勢的國難話語，積極貫徹上述目標，1932年初強力推行的郵資加價政策便是一大顯例。

1932年3月初，郵政總局呈書交通部，提議提高郵資價格，彌補“九一八”后的持續(xù)郵政損失，改善戰(zhàn)爭影響下的郵政狀況。交通總局稱，東北郵政“九一八”后被“叛逆機關(guān)強制接收”，損失約“三百萬之巨”，上海郵政則受“一·二八”以來的戰(zhàn)事影響，損失約達“二百萬元”，國內(nèi)其他地方郵務(wù)損失約為“五百萬元”，全國郵政損失“竟近一千萬元”，故“酌量增加郵資”，實為彌補損失之良法。[1]

郵政乃國營事業(yè)，增加郵資彌補虧損事屬政府正常行政。況且，經(jīng)過建政后的逐步集權(quán)，此時國民政府的施政權(quán)威已有所增強，郵政主管部門的態(tài)度便非常積極。交通部接到郵政總局呈請后，立即通過并迅速制定了郵資加價原則，報請行政院審議。3月16日，行政院原則通過加價提案，飭令交通部從速“擬定具體加價辦法”。[2]4月初，交通部擬定甲乙兩種郵資加價辦法，呈報行政院審核，很快獲得通過。11日，交通部訓令郵政總局“轉(zhuǎn)敕全國各郵局”，定于5月1日起全國一律施行。[3]隨后，《申報》等民間媒體陸續(xù)披露該消息。[4]25日，官方媒體正式公布詳細的加價辦法(見表1)，引發(fā)了全社會的廣泛關(guān)注。

表1 1932年4月郵資加價辦法[5]5-6

民國以來，郵資價格只在1925年、1929年成功加增，但采取的均是單項漸進辦法，并非全部種類同時增加，增幅較小。⑤事實上，自民國建立到1925年，明信片一直維持在單片1分、雙片2分的價格水平，1925年與1929年時明信片都只加了半分，快信、包裹等回執(zhí)所加也均未超過2分。但根據(jù)表1，1932年4月的加價幅度遠超以往，普通信漲了3分，單掛號信(原為8分)、雙掛號信(原為1角3分)、快信(原為1角3分)等均翻了一番，被時人視為“前所未有”之舉。[6]由于牽動各方利益，很快釀成了風潮。

二、社會的“聚合”效應(yīng)

(一)輿論“發(fā)酵”

郵資加價政策從醞釀到出臺的過程中，新聞媒體始終予以密切關(guān)注，“時評言論，迭見報端，各方函電，紛馳力爭”[7]3，匯聚了社會各方的大量意見。郵資加價一事最后釀成風潮，報刊媒體發(fā)揮了重要作用。

社會(民間)媒體對郵資加價的敏感度遠勝官媒，這多少與各自不同的身份、立場有關(guān)?！渡陥蟆返南⒎Q得上最為靈通。早在3月初，就率先披露出政府有加價意向。[8]待月中行政院通過加價原則后，各報的相關(guān)報道開始增多。3月17日開始，幾乎每天都可看到各報的追蹤報導，引發(fā)了公眾對如何加價的種種猜測。相較之下，《中央日報》等官媒雖在3月中旬開始有零星報道，但認為此事無甚重要，報道頻度遠遠不及社會媒體。[9]從不同媒介陣營的反應(yīng)，可見政府與社會方面對郵資加價態(tài)度的差異。

其實，在郵資加價政策制定過程中，政府為減少新聞行業(yè)因?qū)嶋H利益受損而激出的輿論力量，考慮對報紙郵寄“獨不加費”，“以示優(yōu)待”。[10]同時，企圖利用《中央日報》等官媒掌控輿論，壓制社會媒體的聲音。例如，4月4日，《中央日報》站在政府立場披露，交通部“為普遍教育起見”[11]，向行政院提請對書籍、雜志、新聞紙等均不加價，行政院決議只對新聞祇不加價。此外，該報還連續(xù)多日刊發(fā)郵資加價有益郵政發(fā)展的論調(diào)，為政府背書。⑥然而，社會媒體對這種官方示好反應(yīng)平淡，不僅大量報道了社會上反對加價的各種負面消息，還對加價政策大加批評。⑦

(二)抗議聲浪

在郵資加價政策從提出、制定到出臺的過程中，國民政府有意強化施政權(quán)威，塑造強勢政府形象。然而，社會層面很快匯聚成一股不容忽視的抗衡力量，使政府陷入尷尬境地。

全國郵工系統(tǒng)最先表示反對。3月28日，天津郵務(wù)工會抨擊郵資加價“殊屬駭人聽聞”，認為郵政虧累“實由于措施失當”，郵政當局不能妄行加價來逃避責任，而應(yīng)從速整頓自身，取消一切不必要開支，達到“釜底抽薪”效果。該會對官方的郵政虧累說辭大加質(zhì)疑，認為“郵務(wù)事業(yè)，比來交通便利，營業(yè)發(fā)達，年有盈余”，“不至于虧累”，并從熟悉郵務(wù)發(fā)展的角度揭露出郵政虧空的真正內(nèi)情：(1)郵政總局儲金匯兌業(yè)務(wù)在郵局兼辦時“成績斐然”，但1930年交通部另設(shè)郵政儲金匯業(yè)專局與郵政總局并立后，所得盈余全歸自己，虧損則由郵政總局承擔，導致“開銷劇增”，之后連虧三年；(2)交通部不顧國情，在郵政基礎(chǔ)設(shè)施未完善時執(zhí)意發(fā)展航空郵運，但“航空信件極少，入不敷出”，每年無端損失百余萬；(3)貿(mào)然舉辦京新(疆)西北航空郵運，空費國帑。[12]上述理由成為之后社會各界反對郵資加價的共識。不過，郵政及交通當局認為分設(shè)儲金匯業(yè)局、開辦航空郵運是郵政發(fā)展之必然，對上述指責極力辯駁。⑧

為壯大聲勢，天津郵務(wù)工會決定聯(lián)合全國各地郵務(wù)組織，誓做“民眾反對加價之前驅(qū)”。具體做法是，“與全國郵務(wù)總工會進行接洽，共同反對加價之具體辦法”，并“征詢各方員工之意見，誓死力爭，與各郵工采取一致行動”。很快，北平郵區(qū)“已有表示”，各地郵務(wù)工會也均有了“同樣之主張”。[13]有人將郵務(wù)工會系統(tǒng)的上述舉動視為體制內(nèi)的抗議，尤可說明郵資加價之不得人心，“大約郵務(wù)工人雖然是政府機關(guān)的職員，可是他的本身也是民眾一分子，因為政府原是民眾的政府，不是政府的政府”。[14]131

其實，郵務(wù)工會率先反對加價，與不久前郵工一直享有的“金貴銀賤之津貼二元”被取消有關(guān)。交通部次長陳孚木曾表示，為“減省郵政之虧累起見”，取消此項年約百余萬的補貼勢所必然。國難下為“整個之國家民族利益設(shè)想”，“稍具人心(者)當茹衣縮食”，郵工更不能為個人利益斤斤計較。[15]迫于情勢，郵工系統(tǒng)無法直接表露恢復津貼的訴求，便以維護民眾利益為憑，抨擊郵資加價為“惡政”[16]，冀望從側(cè)面導引公眾查究郵政虧空內(nèi)情，進而達到取消津貼成議之目的。⑨

來自全國郵務(wù)工會系統(tǒng)體制內(nèi)的批評聲音，很快引起了一般社會反對郵資加價的聲浪。牽涉其中的各種利益主體形成了跨行業(yè)、跨地域的聯(lián)合，在新聞媒體的輿論動員下，構(gòu)成了暫時性的利益共同體。

其中，尤以全國各地書業(yè)及教育文化團體的反對最力。自報載郵資加價辦法后，全國書業(yè)發(fā)現(xiàn)“此次增加郵費，以書籍、印刷物及貿(mào)易契為最重”，“邊遠及交通阻礙各省，竟征收至二三倍單純費之多”，對書業(yè)經(jīng)營不啻“一大打擊”。[17]9各地書業(yè)同業(yè)公會紛紛呈電國民政府，認為增價過多，書業(yè)難于承受。上海書業(yè)抨擊此舉違背了政府開發(fā)西北之既定方針，實有“不欲邊省人民讀書”[18]之意。并且，對內(nèi)地及邊陲地區(qū)的教育文化發(fā)展不利。重慶書業(yè)則進一步從教育文化普及的角度反對加價：(1)“刷印書籍郵費加倍至三倍，使平民益感買書困難”，“實屬有礙教育及文化之發(fā)展”，背離了郵政事業(yè)的公共服務(wù)屬性；(2)按照國際通例，“世界各國郵費皆輕”，目的在“便利交通”，非為牟利。美國“開國至今，常信尤僅二分，迄未加價”，中國郵資早已超過世界標準，再行加價“殊失置郵本意”。[19]

各地書業(yè)團體站在維護國家、民眾利益的高度立論，同時也借機表達了自身的利益訴求，并與新聞媒體互通聲氣，給政府造成了相當?shù)膲毫Α?/p>

隨著輿論持續(xù)升騰，學生界、學術(shù)界等教育文化團體，以及商界、銀行界等經(jīng)濟、金融組織也加入到反對郵資加價的行列中來。4月19日，北平抗日學聯(lián)會呈電交通部，要求“收回郵費加價成命，減輕人民負擔”[20]。四川教育會、教育改進會、四川大學等川內(nèi)教育界人士則站在維護國家統(tǒng)一的角度，呼吁政府停止郵資加價行為，措辭相當激烈，“若因增加三倍(郵資)而使邊省獨異于腹地，則邊省人民懷疑政府之措施，將起重大之感想，統(tǒng)一之局自入于分崩離析”[21]77。上海市商會也力挺書業(yè)反對加價的做法，高度贊揚其社會公心。[22]值得一提的是，劉湛恩、胡敦復、陳鶴琴、黃炎培、黎照寰等學界知名人士，出于保存學脈之公心，聯(lián)名呈電行政院，指斥加價“足以妨礙吾國文化之進步”[23]，并強調(diào)在國難危局之下，政府行此“橫行逆施之政策”，將給“人民精神之交通，國家文化之傳播”帶來嚴重影響。[24]

在社會各界的抗議聲浪中，交通當局備受指責，有人甚至提議立即罷免交通部次長陳孚木(因陳常在報端為政府發(fā)聲)，以平眾怒。但交通部長陳銘樞則堅持認為，“郵政使用之最多者，非多數(shù)之貧苦民眾，而是較為富裕之商業(yè)者及都市之有資產(chǎn)分子”[25]，與社會一般意見相左。即便在被指斥罔顧民意、私衷甚壞后[26]6，陳銘樞也未改立場。由于有主官表態(tài)，郵政當局以“此案經(jīng)行政院決定并已由郵局通告國際郵聯(lián)會，不便變更原議”[27]為由，堅持在5月1日實行郵資加價政策。

由于交通當局態(tài)度強硬，“雖人民反對之文電多如雪片，亦將置之不問”。因此，為了繼續(xù)向政府抗爭，有心人開始質(zhì)疑并批判政府施行郵資加價政策的合法性，認為“惟當局宣傳以加價經(jīng)行政院之決定不便變更為言”，“其理由至不可解”，“郵資加價影響于人民之負擔與文化阻礙者甚巨”，“是否交通部少數(shù)人之主張以及行政院一紙命令，即可視為鐵律而不能變動”？這實是“一大可研究之問題”。此外，“現(xiàn)在國家凡關(guān)于加重人民負擔之行政案，行政當局僅能準備方案，向立法當局提出建議而已”，今“今交通當局僅恃行政院一紙命令為護符而即進行加價，事前既未經(jīng)立法院之通過，事后我國民亦無從施以監(jiān)督，則國家立法院之設(shè)，所為何事耶？”[28]事實上，郵資加價政策在程序上確實不合法，上述質(zhì)疑直指要害，一下子抓住了行政當局的痛腳。

三、加價是否“合法”？

在向政府的抗議過程中，社會輿論在質(zhì)疑郵資加價政策的合法性依據(jù)時，發(fā)現(xiàn)了明顯的程序不合法問題。由于行政院未將郵資加價議案提交立法院審核，而直接繞開立法院下令施行，明顯違背了程序正義原則，背離了國民政府倡導的“五權(quán)憲法”精神，涉嫌嚴重違法，社會輿論隨即鼎沸起來。

南京國民政府成立后，在落實孫中山倡導的“五權(quán)憲法”理念時，分權(quán)制衡的政制設(shè)計并不能時時奏效。政府五院在行使各自代表的職權(quán)時，常因某院(權(quán))僭越而出現(xiàn)相互間的矛盾(通常行政越權(quán)的情形出現(xiàn)較多)，從而限制了國家權(quán)能在實際中的運作。[29]165按照當前西方政治社會學“社會中的國家”理論，這便意味著國家在實踐層面出現(xiàn)了分裂。因為，國家的不同組成部分抑或國家組織中各種成分的機構(gòu)或成員，一般是在“極為不同的環(huán)境下運作”的，某種程度上會導致國家實踐有缺乏凝聚性的危險，尤其是當它們之間存在實際的矛盾糾葛時，情況會更為嚴重。[30]128

社會民眾對郵資加價政策合法性的質(zhì)疑，正暴露出現(xiàn)行政治體制下國家行政權(quán)與立法權(quán)之間的實際關(guān)系問題。兩權(quán)的矛盾與沖突面相導致政府當局在加價政策中試圖塑造強勢國家形象的努力遭遇現(xiàn)實挫敗，最終影響了事態(tài)的走向。

國民黨建政后，將孫中山原擬在憲政時期實行的“五權(quán)憲法”提前到了訓政時期，分權(quán)制衡的西方式政制設(shè)計在中國變得有所不同。[31]926-927胡漢民對此做了專門解釋，“國民政府是五院的集體，每一個院是國民政府的一體，彼此間并立而不對立，且有相互連鎖的關(guān)系，彼此間只收聯(lián)絡(luò)之功，而不應(yīng)有對抗之勢”[32]813。按照該設(shè)想，五院應(yīng)各有職權(quán)，“在其職權(quán)范圍之內(nèi)，本不容他院侵犯”。但在實際運作過程中，由于行政院權(quán)力獨大，“重于其他各院”，導致五院“職權(quán)未能平等行使”。立法院雖是名義上的立法機關(guān)，但因只是政府所屬部門，“不能用預算或其他方法對抗行政院”。[33]8-9可以說，這與西方“一般國會與政府的情形不同”，立法院與行政院并不處于“對抗的地位”，甚至“完全沒有監(jiān)督政府責職”，只是“全部政府里面的一件重要的立法機械而已”，可算“有權(quán)無力”。[34]813-814然而，即便如此，行政院還是時常抱怨權(quán)力被立法院掣肘，雙方的矛盾由來已久。

不過，在訓政體制下，擁有最高立法權(quán)的不是立法院，而是國民黨中政會。它既是中國的政策制定機關(guān)，又具備用立法方式實現(xiàn)所制定政策的權(quán)力，“對于立法是絕對有權(quán)威的”。尤為關(guān)鍵的是，其所議決的立法原則，“立法院絕對不能變更”。[35]29因此，行政院利用這一點，制定政策時往往直接提交中政會審核，通過后便立即執(zhí)行，而將立法院拋在一邊。[36]77-78但是，在嚴格意義上，如果按照“五權(quán)憲法”精神，行政院通過之決議案必須經(jīng)立法院審核通過，否則不能呈報中政會。并且，立法院還有權(quán)對行政機關(guān)違背南京政府的立法規(guī)定以及越權(quán)行為進行質(zhì)詢。[37]732由于政制設(shè)計存在一定問題，行政院與立法院在特定情境下便會發(fā)生沖突。

細究起來，郵資加價方案雖經(jīng)行政院議決通過并下令施行，卻未經(jīng)立法院審核，已然越權(quán)。對于這種不符法律程序的違法行為，立法院有權(quán)質(zhì)詢乃至駁回。還有一點需要特別指出，行政院在制定郵資加價政策并下令執(zhí)行時，不但沒有交“立法院審議內(nèi)容”，甚至也沒報請中政會“決定原則”。[38]這或許與1932年初蔣、汪合流后“蔣主軍、汪主政”的權(quán)力變動有關(guān)。此時的汪精衛(wèi)作為行政院院長，不但是行政院開會時的主席，也是中政會、中常會開會時的主席。論者稱這種“三位一體”的權(quán)力集中，使中政會在一定程度上無法支配行政院。[39]28-29這便直接導致了行政院在推行郵資加價政策時的強硬態(tài)度。

如前所論，在風潮逐漸發(fā)酵的過程中，政府方面不光與社會方面形成了激烈的對抗，其內(nèi)部也因固有的權(quán)力劃分矛盾而出現(xiàn)分化對立的態(tài)勢，無形中削弱了自身力量，變相造成了社會抗爭力量的增強。

4月29日，《申報》刊載社論，強烈質(zhì)疑加價政策之不合法。[40]30日，立法院開始啟動對行政院的質(zhì)詢。立法委員張志韓在院內(nèi)會議上聯(lián)合其他委員，臨時動議就郵資加價程序問題質(zhì)詢行政院，強調(diào)“郵資加價增加人民負擔，違反法律程序”，“應(yīng)咨行政院將該案送本院審議”以撤銷原案。[41]133

很快，交通部郵政司司長龍達夫被招來接受質(zhì)詢。龍氏為行政院決策辯解，表示“為謀郵政安全迅速發(fā)展”而“不得不圖(郵資)增加”。其理由是，“去年(郵政)總收入為三千萬至四千萬”，但“因開辦儲金局及受水災影響，致虧損四百萬”，而通過加價，預計“年可增收一兩千萬”。[42]

不過，龍氏僅強調(diào)郵資加價可增加郵政收入，對其加重一般民眾負擔的負面影響則避而不談，引起立法院眾委員的集體攻訐。衛(wèi)挺生認為，國難下人民生活在水深火熱之中，“為開辦儲金(業(yè)務(wù))而加資”實“殊屬不當”，即便為了發(fā)展郵政事業(yè)，也不能肆意妄行。王用賓緊緊抓住加價程序的不合法問題，對龍達夫所言極力批駁，強調(diào)“無論加價問題是否合理，交部已違反政府命令”[43]。因為，1931年9月1日，國民政府曾發(fā)布《國民政府訓令(第九十一號)》，強調(diào)“中央、地方一切對于人民強制之征收，無論其稱為稅或捐或費或他種名目”，其“設(shè)定或廢止，均應(yīng)先經(jīng)中央政治會議決定原則，立法院審議內(nèi)容”，“始得成立”。很明顯，郵資加價方案未經(jīng)中政會討論、立法院審議，行政院“實無權(quán)獨自決定實行日期”。[44]5更有人抬出了由立法院審議通過、國民政府公布的《1931年度總預算案》，認為其中“并未列入郵費之增價”，此時加價“礙難實行”。幾番質(zhì)問令龍達夫無從招架。最終，立法院代院長、大會主席覃振宣布對行政院啟動質(zhì)詢程序，由委員陳長衡起草質(zhì)問書，“送行政院轉(zhuǎn)敕交部立即停止執(zhí)行”。[45]

立法院的質(zhì)問書措辭強硬，對行政院逾越權(quán)限、違反法定程序的行為多所指責，再三重申立法院職司立法的重要性。文中稱，“依照治權(quán)行使規(guī)律，一切法律案及有礙人民負擔之財政案……屬于立法范圍者，非經(jīng)立法院議決，不得成立”，如果“未經(jīng)立法院議決而公布施行者，立法院有提出質(zhì)詢之責”，“其公布施行之機關(guān)以越權(quán)論，立法院不提出質(zhì)詢者，以廢職論”，對于“此項郵費加價一事，應(yīng)請本院依法向行政院提出質(zhì)詢，請其從速答復，并將全案咨送本院審議，以符程序”。[46]33

5月2日，行政院收到立法院的質(zhì)詢咨文。[47]院長汪精衛(wèi)仍堅持加價，只是因被立法院抓住痛腳，“俾于法理事實”，不得不令交通部補呈公文，“申述此次加價事實之必要與乎時間之迫促”，并附上加價詳表“轉(zhuǎn)復立法院覆議”，以便“雙方顧全”。3日，汪精衛(wèi)特別約請立法院代院長覃振，從顧全政府顏面角度申說此意，但覃振除了接受行政院補交的加價提案文件外，似未做讓步。覃振將汪之意見告知院內(nèi)諸人，但委員們多認為郵資“增加數(shù)額太巨”，即便行政院向立法院低頭，使程序變得合法，立法院也不能讓其如愿。相反，為維護政府整體形象起見，應(yīng)切實發(fā)揮立法院的立法權(quán)威，并要求行政院降低加價幅度，“顧到人民負擔”。[48]

立法院在郵資加價事件中成為政府內(nèi)部的反對派。一來是為推動政府依法行政，維護國民政府的整體形象，緩和與社會方面的尖銳對立；二來是為抑制行政權(quán)過度膨脹，重樹立法權(quán)威，達致《治權(quán)行使之規(guī)律案》(1929年6月17日國民黨第三屆中央執(zhí)行委員會第二次全體會議通過)所規(guī)定的“國家大政各有專司，即應(yīng)認明權(quán)限，各盡厥職，以立法治基礎(chǔ)，而免治絲益棼……政府所屬各機關(guān)，應(yīng)嚴守范圍，毋得越權(quán)或廢職”[49]761之效果。

由于行政院已下令自5月1日起施行郵資加價政策，立法院雖然啟動了質(zhì)詢案，但時間過于倉促，無法立即阻止各地郵局的依令行動。5月2日，《中央日報》便稱，“昨日(5月1日)為星期例假，惟聞各郵局均已依照郵政總局通告，實行新訂價目”[50]。行政院在立法院反對后，依然未叫停此事，社會輿論一片嘩然。有評論稱，“郵資加價于本月(五月)一日，不顧人民之呼吁，不惜文化之阻滯，不管立法院提出不合于法之質(zhì)問，僅憑行政院之一紙命令，孤行獨斷，毅然實現(xiàn)其加價矣”[51]1。也有評論比較悲觀，認為立法院之反對對行政院無效。[52]

5月2日，北平商會準備召開大會繼續(xù)反對郵費加價，并派人與郵務(wù)工會共商抗議辦法。[53]3日，全國商會聯(lián)合會向在洛陽的國民政府、行政院、立法院、監(jiān)察院、交通部呈文，強調(diào)國難時期經(jīng)濟凋敝、民眾困苦，政府不應(yīng)作此損民害民之舉，而應(yīng)徹底找出郵政虧損之癥結(jié)，“節(jié)流反思”。同時，呼應(yīng)立法院關(guān)于郵資加價“于法不合”的說法，要求政府取消成議。[54]由于社會方面與立法院有了一致的利益交集點，雙方得以共同對抗行政院。有評論便稱贊立法院的舉動“代表人民的公意”，批評行政院“沒有經(jīng)過中政會和立法院”，明顯違反法律程序，甚而質(zhì)疑整個國民政府“連自己的辦事系統(tǒng)也不遵守”。[55]

6日，上海市書業(yè)同業(yè)公會代表全國書業(yè)，呈電國民政府與國民黨中央，強調(diào)郵資加價政策的最壞影響便是政府行政對立法的嚴重破壞，導致“五權(quán)失其平衡”，甚而引發(fā)西方國家對中國法治進程的質(zhì)疑，“無怪西報謂此事可試驗中國是否尊重立法精神(而)實行預算、決算”。該會呼吁黨國巨公“秉公正態(tài)度、大無畏精神”，對“此種破壞立法、增重人民負擔、妨礙文化教育之郵資加價(行為)依法制止”。[56]立法委員張志韓對此極表認同，認為立法院應(yīng)力促行政院撤銷或修改加價提案，并提交立法院審核。[57]31

5月6日，針對立法院的質(zhì)詢咨文，行政院舉行院會商討，認為郵資加價政策在程序上不能認定為違法。其理由是郵資加價“并非增加捐稅，尤非專買獨占之特許”，與前述《國民政府訓令(第九十一號)》所載無涉。并且，行政院還以先前國民政府上項訓令頒布后該院順利施行的鐵路運費加價政策為例，表示當時未經(jīng)立法院審議但依然得以順利推行，此次郵費加價與之性質(zhì)相近，立法院也不應(yīng)該從旁阻礙。不過，鑒于立法院對郵資加價程序的合法性及加價辦法的強烈質(zhì)疑，行政院也表示會給予適當考慮。[58]

隨后，行政院將此意咨復立法院。多數(shù)立法委員對這套說辭不以為然，認為“此次質(zhì)詢并非對人，且未超越職權(quán)”，更重要的是“此事非院與院間爭執(zhí)”，而是立法院依法行使職權(quán)之體現(xiàn)。因為“本院有審議預算權(quán)，無論增減，(行政院)均應(yīng)造具預算，送院審議”，“如認(行)政院答復滿意，不啻自相矛盾”。不過，也有部分委員鑒于行政院一貫強勢，擔心雙方鬧得太僵不好收場，最終損害的還是國民政府的整體形象。因此，主張立法院應(yīng)要求行政院遵循法度，將郵資加價議案提交立法院審議，彰顯立法院之權(quán)威，并酌情降低郵資加價幅度，其他則“不必過事苛求”。[59]

最終，立法院出于維護國民政府整體利益的根本立場，在行政院“將全案送(立法)院審議”[60]、做出適當?shù)耐讌f(xié)讓步后，因重新樹立了立法權(quán)威，未再與行政院站在根本的對立面。

四、相互妥協(xié)

在立法院以及社會力量的合圍下，行政院逐漸意識到必須有所讓步，否則難以收場。因此，5月6日行政院雖然開會認為郵資加價程序上不能認定為違法，但迫于壓力，最終表示會立即解決法律程序問題，給立法院以交待。同時，決定將加價幅度降至一半，緩和與社會層面的對立關(guān)系。具體辦法是“國內(nèi)互寄信函，改為增加一分；當?shù)赝哆f信函，仍加一分；國內(nèi)互寄明信片，增加半分；貨樣增加一分；掛號郵件增加二分；書籍印刷物暫免加費”。交通部長陳銘樞表示，因“迭據(jù)各團體一再吁請收回成命，本部再四籌思，將為俯順輿情起見，擬將擴展郵政事業(yè)暫停進行，并將加費分別減免”。[61]

很快，在重新審議通過了加價新法后，行政院立即上報中政會審核，并做好了向立法院送審之準備。[62]5月9日下午，新法經(jīng)中政會(主席是汪精衛(wèi))審核通過。[63]而立法院在與行政院斗法后，已讓其見識了己方的力量，料其以后未敢輕易挑戰(zhàn)立法權(quán)威，再加上中政會已經(jīng)同意新案，便沒有窮追猛打，最后在嚴格依照法定程序進行審議后通過了該案。[64]177由此，政府內(nèi)部的紛爭在表面上“彌合”了。

5月10日，交通部長陳銘樞公開表示，擬自6月1日起推行郵資加價新法。[65]11日，由于各方不斷催促，行政院決定將新法施行日期提前至5月20日，并命令交通部趕辦手續(xù)，“俾人民稍輕負擔”。[66]18日，此意正式向社會披露。此舉本有向社會示好之意，但仍被輿論譏為“拍腦袋”決策。有人便說，“我國幅員廣大，交通不便，僅以二日之間期，欲全國民眾周知實屬于萬不可能之事”，“當局如此匆匆，豈真利令智昏”，甚且“不及一月變更兩次，政府既失威信，民眾尤苦紛擾”。甚至還有人說，“(政府)即謂第二次改費為反對者所強迫，非當局之本心，誠思加價如稍近情理，對付如稍近和平，何至激起公憤？”[67]102

不過，行政當局之妥協(xié)讓步雖仍受社會質(zhì)疑，但總算部分順應(yīng)了民意，對1930年代日受國民黨威權(quán)壓迫的社會各方來說，已是不小的進步，代表著社會民間抗議力量的增強。況且，在民族危機日益嚴重的社會局勢下，中國社會各階層也渴望建設(shè)一個統(tǒng)一強大的現(xiàn)代民族國家，尚需繼續(xù)依靠國家在社會治理中發(fā)揮的主導作用。[68]144是故，在當時，社會力量雖因一定的利益糾葛與矛盾沖突而與國家政府產(chǎn)生對立，但其與政府的對抗更多是為了“糾偏”，而非徹底“決裂”。當政府作出妥協(xié)讓步、社會方面的利益訴求得到全部亦或部分實現(xiàn)時，彼此的對立往往會趨于消解或減輕。由此，此次郵資加價風潮便逐漸平息下來。

需要指出的是，風潮漸息后，國民黨中常會為解決行政院與立法院因行使行政權(quán)與立法權(quán)而屢起的糾葛，特于6月23日議決通過《立法程序綱領(lǐng)》，再三重申立法程序之重要。綱領(lǐng)強調(diào)，“各院之各部會關(guān)于法律案之提案，應(yīng)呈由各該院核定后，再由各該院移送立法院”[69]265-266，一定程度上抑制了行政院行政權(quán)獨大的狀況。就南京國民政府初期的法治進程而言，可算是不小的進步，至少在法律程序上規(guī)范了政府施政。某種程度上，這或可視作此次郵資加價風潮帶來的最積極影響。

五、余論

南京國民政府建立初期，國家能力逐步增強，控制經(jīng)濟社會的力量不斷強化。但轉(zhuǎn)型期的社會也得到了相當程度的培育和發(fā)展。國家與社會的關(guān)系在“強弱轉(zhuǎn)換”的格局中既相互適應(yīng)也相互創(chuàng)造，共同構(gòu)成了一種動態(tài)共生關(guān)系。任何一方的力量都無法強大到徹底壓制另一方，即使在雙方地位不斷進行強弱轉(zhuǎn)化的博弈過程中，具有優(yōu)勢力量的一方仍然不能完全坐大。

用政治社會學中“社會中的國家”(通常被用于分析后發(fā)現(xiàn)代國家的狀況)理論分析話語來說，國家與社會之間的關(guān)系，更多的是矛盾與妥協(xié)纏繞交織的動態(tài)共生關(guān)系，展現(xiàn)的是相互間“分化整合及合縱連橫的互動過程”。一方面，國家作為“社會中的國家”，并不能完全凌駕于社會之上，并因為自身實踐的碎片化，它“通過其組成部分與其他因素互動,并在這種互動中被構(gòu)建或重構(gòu),發(fā)明或重新發(fā)明”；另一方面，由于網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)的社會無法提供一個統(tǒng)握全局的整體性力量，“各種社會勢力并非團結(jié)一致地對抗國家”。[70]3、7、10

因此，本次郵資加價風潮的平息是社會力量和政府相互妥協(xié)的結(jié)果。從國家角度講，國民政府內(nèi)部權(quán)力劃分的固有矛盾造成了國家在實踐層面的“分裂”，導致了國家能力的有限性，終使其塑造強勢國家形象的努力遭遇現(xiàn)實尷尬。同時，社會上下企盼建設(shè)統(tǒng)一集權(quán)的現(xiàn)代民族國家，相當重視國家力量在其中發(fā)揮的主導作用，不可能與國家處于完全的對立態(tài)勢。在這些因素的共同作用下，國家與社會通常會在不同的語境中顯現(xiàn)出矛盾、斗爭與妥協(xié)相互交織的復雜關(guān)系。有學人即指出，南京國民政府初期，國家權(quán)威逐漸抬升，社會團體雖能參與政府交涉，維護自身利益，“對政府具有一定的制約監(jiān)督作用”，但根本上卻仍要“取決于政府的態(tài)度”[71]347。不過，反過來，社會力量(輿論)倒逼帶來的政府的讓步乃至妥協(xié)，也能推動社會層面的寬容與諒解，引發(fā)政府向柔性施政的方向邁進，甚至能增強社會各階層、各團體對國家政府的信任感，直接或間接達到國家對社會的另一種形式的治理效果，逐漸形成國家與社會間的良性多元互動。因而，或可以說，在具體的語境中考察國家與社會的復雜互動關(guān)系，似更有意義。

注 釋：

①在政治學領(lǐng)域，美國比較政治學家喬爾·S.米格代爾(Joel S.Migdal)等人根據(jù)發(fā)展中國家的實際狀況，提出了“社會中的國家”的分析架構(gòu)，開辟了“國家—社會”關(guān)系的研究新路徑：國家被分為理想的觀念層面和有限的實踐層面，即“一個領(lǐng)土領(lǐng)域內(nèi)具有凝聚性和控制力的、代表生活于領(lǐng)土之上的民眾的組織的觀念”，和“國家各個組成部分的實際實踐”，二者往往存在張力。觀念層面上，國家是“統(tǒng)一”的，實踐層面的國家則較為復雜，因為“國家是社會中的國家，本身就是社會中的一個或一套組織”，此種國家組織之間并不具備很強的凝聚性，“它們既可能確認和加強整體性的國家并提升其超越社會的自主性，同樣也可能削弱這一完整性并模糊兩者之間的界限”(郁建興、吳宇：《中國民間組織的興起與國家一社會關(guān)系理論的轉(zhuǎn)型》，《人文雜志》2003年第4期，第144頁)。故而，國家和社會都無法獨立主導社會的變遷。參見[美]喬爾·S.米格代爾著：《社會中的國家：國家與社會如何相互改變與相互構(gòu)成》，李楊，郭一聰譯，江蘇人民出版社2013年版，第16頁。米氏的理論型構(gòu)對考察南京國民政府初期的“國家—社會”關(guān)系頗具啟發(fā)意義。

②參見杜麗紅：《近代中國國家——社會關(guān)系研究新探》，《近代史學刊》第12輯，2014年11月，第10頁。這種審視國家與社會具體關(guān)系的研究理路，即美國比較政治學家喬爾·S.米格代爾等人提出的“社會中的國家”研究路徑。

③代表性的研究有朱英，魏文享：《行業(yè)習慣與國家法令——以1930年行規(guī)討論案為中心的分析》，《歷史研究》2004年第6期；杜麗紅：《1930年代的北平城市污物管理改革》，《近代史研究》2005年第5期；柯偉明：《南京國民政府時期中央、地方與商界的稅收紛爭——1931年營業(yè)稅法頒布前后的分析》，《民國檔案》2011年4期；杜麗紅：《近代中國國家與民間組織的互動——以北京公共衛(wèi)生制度建構(gòu)過程為中心的討論》，《清華大學學報》(哲學社會科學版)2015年第1期；魏文享：《國家稅政的民間參與——近代中國所得稅開征進程中的官民交涉》，《近代史研究》2015年第2期，等等。

④對于該風潮，學界關(guān)注的并不多。葉軍、黃祥輝的《<申報>舊聞解讀之六十一：國民政府首次處理郵資加價案>(《上海集郵》2013年第1期)對風潮做了簡單敘述，認為這是國民黨首次處理此類事件。田明，岳謙厚在《1932年郵務(wù)工潮之考察》(《文史哲》2017年第6期)一文中，將郵資加價作為郵工罷工的誘發(fā)因素立論，間接涉及到了郵資加價風潮，但只是簡單將其作為背景因素來敘述。

⑤需要指出的是，1922年北京政府曾有郵電加價之舉，但在施行過程中遭到社會各方反對并釀成風潮，最終被取消。參見岳謙厚、田明：《輿論傳媒、社會動員與權(quán)益博弈——1922年北京政府郵資加價風波之考察》，《安徽史學》2008年第2期。

⑥參見《中央日報》1932年4月4日、9日、10日相關(guān)報導。

⑦類似的說法報紙方面有《天津市郵務(wù)工會反對郵費增加》，《大公報》1932年3月28日，第7版；《北平書業(yè)反對郵費增加》，《申報》1932年4月26日，第6版；《書業(yè)公會招待新聞界：報告反對郵資加價理由》，《申報》1932年4月28日，第1版，等等；期刊雜志方面有高新一：《從郵費加價說起》，《社會與教育》第3卷第23期，1932年4月30日，第3頁；達：《郵資加價》，《社會現(xiàn)象》第3期，1932年5月8日，第3頁；一新：《各界應(yīng)援助郵工反對郵資加價》，《東方公論》第70期，1932年5月30日，第1頁，等等。

⑧《交通部調(diào)查郵政狀況：郵費加價人民負擔微，獲益多》，《中央日報》1932年4月10日，第3版。郵政交通部門的類似看法還可參見《交通部擬定郵資加價辦法兩項，現(xiàn)正呈請行政院審核》，《中央日報》1932年4月4日，第3版；《交次陳孚木談郵費加價原因：補填虧空，發(fā)展郵政》，《申報》1932年4月11日，第6版，等等。

⑨田明，岳謙厚認為郵務(wù)工會反對郵資加價，背后有更為復雜的政治內(nèi)情。參見田明，岳謙厚：《1932年郵務(wù)工潮之考察》，《文史哲》2017年第6期。