《關(guān)于完善鋼鐵產(chǎn)能置換和項(xiàng)目備案工作的通知》解讀分析

□ 周 偉 喬 軍 彭孝仁

2016年2月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于鋼鐵行業(yè)化解過剩產(chǎn)能實(shí)現(xiàn)脫困發(fā)展的意見》（國發(fā)[2016]6號），經(jīng)過3年時(shí)間，鋼鐵行業(yè)化解過剩產(chǎn)能超過1.5億噸、出清地條鋼超過1億噸，提前完成“十三五”化解鋼鐵過剩產(chǎn)能上限目標(biāo)任務(wù)，鋼鐵行業(yè)經(jīng)營狀況明顯改善。但是，在部分地區(qū)備案實(shí)施鋼鐵產(chǎn)能置換項(xiàng)目過程中，一些項(xiàng)目存在產(chǎn)能置換手續(xù)不完善、“打擦邊球”借機(jī)擴(kuò)大產(chǎn)能的問題[1]；還有一些項(xiàng)目在布局、規(guī)模等方面缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，影響了鋼鐵產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。為進(jìn)一步深化鋼鐵行業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加快推進(jìn)我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，發(fā)改委聯(lián)合工信部于2020年1月23日發(fā)布《關(guān)于完善鋼鐵產(chǎn)能置換和項(xiàng)目備案工作的通知》（發(fā)改電[2020]19號文，以下簡稱“19號文”），明確要求各地區(qū)自2020年1月24日起，不得再公示、公告新的鋼鐵產(chǎn)能置換方案。

一、政策發(fā)布背景

近年來，我國施行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革淘汰不合規(guī)、落后鋼鐵產(chǎn)能，特別是對地條鋼的去除，鋼鐵行業(yè)的供需情況得到改善，鋼鐵市場處于良好的盈利期。同時(shí)，部分地方政府為了提升經(jīng)濟(jì)，出臺了很多招商引資優(yōu)惠政策，鋼鐵項(xiàng)目投資熱情高漲，甚至出現(xiàn)了“一哄而上”的現(xiàn)象。經(jīng)過這一輪鋼鐵產(chǎn)能置換項(xiàng)目建設(shè)高峰期，當(dāng)前國內(nèi)鋼鐵行業(yè)主要存在以下3方面問題。

1.粗鋼產(chǎn)量連創(chuàng)新高，容易引發(fā)供需失衡

近年來，粗鋼產(chǎn)量連續(xù)增長，從2016年的8.08億噸增長到2019年的9.96億噸。產(chǎn)量的過快增長導(dǎo)致2019年鋼企利潤大幅下滑，2019年中國鋼鐵工業(yè)協(xié)會會員鋼鐵企業(yè)僅實(shí)現(xiàn)利潤1 889.94億元，同比大幅下降30.9%；累計(jì)銷售利潤率4.43%，同比下降2.63個百分點(diǎn)[2]。詳見圖1。

圖1 2016—2019年粗鋼產(chǎn)量及重點(diǎn)大中型鋼鐵企業(yè)利潤變化趨勢

2.置換鋼鐵產(chǎn)能集中投產(chǎn)，供需失衡風(fēng)險(xiǎn)加大

截至2019年底，全國退出粗鋼產(chǎn)能達(dá)3.05億噸，同時(shí)新建（含擬建）、改造產(chǎn)能2.76億噸；未來3年將在淘汰粗鋼產(chǎn)能1.92億噸的基礎(chǔ)上形成1.8億噸更先進(jìn)、更環(huán)保的新產(chǎn)能[3]；與置換退出的舊裝備相比，新建冶煉裝備生產(chǎn)效率更高，粗鋼產(chǎn)量將進(jìn)一步快速釋放。另一方面，2019年國內(nèi)僅房地產(chǎn)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面用鋼需求繼續(xù)保持增長態(tài)勢，其他汽車、船舶等主要下游用鋼行業(yè)需求持續(xù)低迷。據(jù)有關(guān)機(jī)構(gòu)預(yù)測，2020年我國鋼材需求量同比下降0.6%[4]（見圖2）；綜合分析，即便上述產(chǎn)能置換項(xiàng)目都實(shí)現(xiàn)了減量置換，但產(chǎn)量增加是大概率事件，必將引發(fā)鋼鐵行業(yè)新一輪供需失衡的風(fēng)險(xiǎn)。

圖2 2020年中國鋼材需求量分析預(yù)測

3.產(chǎn)能轉(zhuǎn)移科學(xué)論證不夠，結(jié)構(gòu)調(diào)整難及預(yù)期

部分地區(qū)在對區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級、環(huán)境容量空間、節(jié)能減排目標(biāo)任務(wù)等的影響方面缺乏全面、科學(xué)論證的前提下，無序承接鋼鐵產(chǎn)能轉(zhuǎn)移項(xiàng)目；此外，鋼鐵企業(yè)不夠重視新建基地的科學(xué)選址，在對市場、能耗、環(huán)保和物流等支撐條件缺乏充分論證的情況下就實(shí)施同城搬遷，結(jié)構(gòu)調(diào)整難以達(dá)到預(yù)期效果。

二、政策要點(diǎn)解析

1.關(guān)于產(chǎn)能置換項(xiàng)目的分類

“19號文”涉及到的產(chǎn)能置換項(xiàng)目可分為以下4類：

一是尚未完成公告的產(chǎn)能置換項(xiàng)目，暫停項(xiàng)目公告和備案。待新的產(chǎn)能置換辦法和鋼鐵項(xiàng)目備案指導(dǎo)意見出臺后，按照新辦法重新公告和備案。

二是已備案但尚未開工的項(xiàng)目一律暫停建設(shè)，全面開展自查自糾，在確認(rèn)項(xiàng)目符合安全、環(huán)保、能耗、質(zhì)量、用地、產(chǎn)業(yè)政策和產(chǎn)能置換等相關(guān)要求之前，不得開工。

三是已開工項(xiàng)目要確保項(xiàng)目符合相關(guān)政策、標(biāo)準(zhǔn)等要求。相關(guān)要求未落實(shí)的，要立即停建，整頓到位后方可繼續(xù)建設(shè)。

四是已投產(chǎn)的項(xiàng)目要確保項(xiàng)目符合相關(guān)政策、標(biāo)準(zhǔn)等要求，且被置換產(chǎn)能全部拆除到位。相關(guān)要求未落實(shí)的，要立即停產(chǎn)，整頓到位后方可恢復(fù)生產(chǎn)。

2.暫停期限

“19號文”指出，國家發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部正在會同有關(guān)方面，研究制定鋼鐵項(xiàng)目備案指導(dǎo)意見、修訂鋼鐵產(chǎn)能置換辦法。可以看出，暫停不是無限期停止，新文件會適時(shí)發(fā)布。

三、后續(xù)政策分析預(yù)測

1.后續(xù)政策出臺時(shí)間

“19號文”后續(xù)政策的制定將對未來鋼鐵行業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響，政策在制定過程中會廣泛征求行業(yè)有關(guān)方面的意見和建議。目前，以片面追求產(chǎn)量擴(kuò)張和注重質(zhì)量效益2種觀念的博弈在鋼鐵行業(yè)內(nèi)呈膠著態(tài)勢，不同發(fā)展理念的鋼鐵企業(yè)及利益相關(guān)方將借助各種途徑表達(dá)訴求，對政策修訂方向進(jìn)行充分的博弈。但考慮到部分待備案企業(yè)的訴求和新冠疫情過后投資刺激經(jīng)濟(jì)的需要，鋼鐵項(xiàng)目的投資之門不可能長期關(guān)閉；此外，據(jù)了解冶金工業(yè)信息標(biāo)準(zhǔn)研究院、中鋼協(xié)近期已向有關(guān)部門、企事業(yè)單位、社團(tuán)組織征集了產(chǎn)能置換政策修訂意見和建議，因此筆者推測后續(xù)政策大概率會在2020年下半年發(fā)布。

2.后續(xù)政策修訂方向

結(jié)合前文提到的鋼鐵行業(yè)存在的問題，以及行業(yè)發(fā)展趨勢，筆者對鋼鐵產(chǎn)能置換辦法政策修訂方向分析預(yù)測如下：

（1）提高產(chǎn)能置換準(zhǔn)入門檻，推動產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化

為優(yōu)化我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局、促進(jìn)鋼鐵產(chǎn)能有序轉(zhuǎn)移、實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)與環(huán)境的平衡發(fā)展，后續(xù)政策預(yù)計(jì)會進(jìn)一步強(qiáng)化產(chǎn)能置換項(xiàng)目的統(tǒng)籌規(guī)劃、科學(xué)論證，對產(chǎn)能轉(zhuǎn)出和接受區(qū)域給出指導(dǎo)性意見，提高準(zhǔn)入門檻。

（2）加強(qiáng)鋼鐵產(chǎn)能置換項(xiàng)目的監(jiān)管

后續(xù)政策預(yù)計(jì)會出臺相應(yīng)措施，加強(qiáng)對產(chǎn)能置換項(xiàng)目的全過程監(jiān)管，確保項(xiàng)目符合安全、環(huán)保、能耗、質(zhì)量、用地、產(chǎn)業(yè)政策和產(chǎn)能置換等相關(guān)要求。

（3）適度提高產(chǎn)能減量置換比例

新的產(chǎn)能置換政策預(yù)計(jì)會通過提高減量置換比例，來平抑未來粗鋼產(chǎn)量的快速增長。具體辦法包括調(diào)整環(huán)境敏感區(qū)域范圍、調(diào)整環(huán)境敏感區(qū)域產(chǎn)能置換比例、調(diào)整非環(huán)境敏感區(qū)域產(chǎn)能置換比例、調(diào)整不同設(shè)備產(chǎn)能換算表等。

（4）對產(chǎn)能置換設(shè)定限制性條件

受鋼鐵行業(yè)效益較好帶動，鋼鐵產(chǎn)能價(jià)格居高不下，為充分利用產(chǎn)能價(jià)值，部分企業(yè)在產(chǎn)能置換過程中出現(xiàn)“一爐多分”、畸形爐容、非標(biāo)設(shè)備等現(xiàn)象，不僅增加了項(xiàng)目監(jiān)管難度，而且容易導(dǎo)致新增產(chǎn)能。因此，后續(xù)政策會對產(chǎn)能置換增設(shè)一些限制性條款，堵住以產(chǎn)能置換名義新增產(chǎn)能的政策漏洞。

（5）增加有利于推動鋼鐵行業(yè)兼并重組的措施

產(chǎn)業(yè)集中度已成為我國鋼鐵工業(yè)進(jìn)一步發(fā)展的“瓶頸”，隨著去產(chǎn)能工作進(jìn)入尾聲，鋼鐵行業(yè)到了必須用兼并重組的手段來推動企業(yè)環(huán)保治理、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、工藝技術(shù)裝備和產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化調(diào)整的新階段。后續(xù)政策可能會區(qū)別對待跨地區(qū)、跨所有制企業(yè)之間兼并重組涉及的產(chǎn)能置換項(xiàng)目，適度調(diào)整置換比例要求。

（6）鼓勵流程結(jié)構(gòu)優(yōu)化、發(fā)展綠色冶煉工藝

隨著對能源資源及環(huán)境容量的約束不斷加嚴(yán)，以及廢鋼資源的不斷豐富，適當(dāng)發(fā)展短流程電弧爐煉鋼的條件日趨成熟，預(yù)計(jì)后續(xù)可能會出臺一些傾向性措施，鼓勵流程結(jié)構(gòu)優(yōu)化、發(fā)展綠色冶煉工藝。

四、“19號文”對鋼鐵行業(yè)投資的影響分析

1.對產(chǎn)能置換項(xiàng)目投資的影響分析

從各省區(qū)已備案公布的產(chǎn)能置換數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，計(jì)劃在2020年及以后開工建設(shè)的煉鐵和煉鋼總產(chǎn)能超9 000萬噸，涉及煉鐵產(chǎn)能5 150萬噸、煉鋼產(chǎn)能4 079萬噸。受影響產(chǎn)能置換分?。▍^(qū)）統(tǒng)計(jì)情況如圖3所示：

圖3 受“19號文”影響的產(chǎn)能置換項(xiàng)目分?。▍^(qū)）產(chǎn)能統(tǒng)計(jì)

初步估算受“19號文”影響的產(chǎn)能置換項(xiàng)目總投資額接近400億元（不含上下游配套投資），其中，煉鐵投資額約232億元，煉鋼（含連鑄）投資額約163億元。

2.對鋼鐵行業(yè)配套綠色環(huán)保升級改造項(xiàng)目投資的影響分析

“19號文”要求京津冀等環(huán)境敏感地區(qū)要加快推進(jìn)鋼鐵企業(yè)超低排放改造，確保不斷提高超低排放達(dá)標(biāo)比例、減少污染物排放總量取得實(shí)效。我國現(xiàn)有500萬噸規(guī)模及以上鋼鐵企業(yè)50余家，500萬噸規(guī)模及以上鋼鐵企業(yè)完成超低排放改造的一次性建設(shè)投資約為20億元，初步估算未來5年鋼鐵行業(yè)超低排放改造投資額將超1 000億元。

3.對鋼鐵行業(yè)智能化升級改造項(xiàng)目投資的影響分析

“19號文”的出臺在一定程度上會降低鋼鐵產(chǎn)能置換項(xiàng)目投資熱度，疊加當(dāng)前新冠疫情的影響，鋼鐵企業(yè)可能會將更多的資金轉(zhuǎn)向?qū)ΜF(xiàn)有生產(chǎn)設(shè)施的智能化改造。

據(jù)經(jīng)驗(yàn)估算，一個300萬噸產(chǎn)能規(guī)模的鋼鐵企業(yè)完成智能化改造一次性投資約2.1億元左右。國家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)顯示，我國現(xiàn)有粗鋼產(chǎn)能超10億噸。據(jù)此粗略估算，我國鋼鐵行業(yè)智能化改造未來投資將超900億元，規(guī)模更大的鋼企智能化改造投資可能更多。

五、結(jié)束語

“十三五”期間，我國實(shí)施的產(chǎn)能置換政策對化解鋼鐵過剩產(chǎn)能、調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局、推動兼并重組和加速鋼鐵技術(shù)裝備升級作用明顯，有效凈化了國內(nèi)市場環(huán)境，扭轉(zhuǎn)了“劣幣驅(qū)逐良幣”的現(xiàn)象。但是部分地區(qū)和企業(yè)在產(chǎn)能置換過程中存在手續(xù)不完善、“打擦邊球”借機(jī)擴(kuò)大產(chǎn)能、不合理布局等問題，未來3年產(chǎn)能置換項(xiàng)目集中投產(chǎn)后有可能引發(fā)新一輪的產(chǎn)能過剩和供需失衡。因此“19號文”后續(xù)出臺的新產(chǎn)能置換政策應(yīng)更具操作性，最大限度地糾正部分地方政府及鋼鐵企業(yè)片面追求規(guī)模效應(yīng)、盲目無序發(fā)展鋼鐵產(chǎn)業(yè)的問題。通過新的產(chǎn)能置換政策進(jìn)一步加快行業(yè)兼并重組步伐，提高產(chǎn)業(yè)集中度、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局、引導(dǎo)鋼鐵企業(yè)在綠色化、智能化領(lǐng)域加大投資力度，全力推動鋼鐵行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。