高速公路項(xiàng)目全過(guò)程成本控制與管理研究

■ 韋苗苗

（安徽理工大學(xué)，安徽 淮南 232000）

一、引言

交通運(yùn)輸是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)，新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)水平快速發(fā)展，在現(xiàn)代化工業(yè)建設(shè)中，由于陸地交通運(yùn)輸需求的擴(kuò)大，及居民出行便利性要求的提高，推動(dòng)了我國(guó)高速公路行業(yè)的蓬勃發(fā)展，截至2018年末，我國(guó)公路總里程達(dá)到484.65萬(wàn)公里，是1984年末的5.2倍。其中，高速公路達(dá)到14.26萬(wàn)公里，里程規(guī)模位居世界第一。

但與之相對(duì)應(yīng)的是多年來(lái)不斷攀升的工程成本和工程投入。我國(guó)國(guó)土面積遼闊，地形復(fù)雜，公路建設(shè)工程項(xiàng)目多，環(huán)境復(fù)雜多變，技術(shù)難度大，高等級(jí)公路的建設(shè)越來(lái)越多，資金投入逐年增加。據(jù)交通部發(fā)布的數(shù)據(jù)，截至2018年末，我國(guó)收費(fèi)公路累計(jì)建設(shè)投資總額88823.5億元，較上年末凈增加6479.5億元，增長(zhǎng)達(dá)到7.9%。而公路收支缺口規(guī)模仍然較大，2016-2018年全國(guó)收費(fèi)公路通行費(fèi)收支缺口分別為4143.3億元、4026.5億元和4069.4億元，收支不平衡問(wèn)題普遍存在，研究其成本控制管理具有重要意義。

二、高速公路工程成本控制存在的問(wèn)題

高速公路建設(shè)程序包括許多方面，見(jiàn)下圖1。本文基于項(xiàng)目建設(shè)全過(guò)程的角度，對(duì)與成本控制密切相關(guān)且影響重大的項(xiàng)目投資決策、資金籌集、招投標(biāo)、建設(shè)施工及使用養(yǎng)護(hù)五個(gè)階段存在的問(wèn)題進(jìn)行了研究。

圖1 我國(guó)高速公路建設(shè)項(xiàng)目基本流程圖

(一)項(xiàng)目投資決策階段成本控制重視不夠

項(xiàng)目投資決策階段是項(xiàng)目全過(guò)程的首要階段，這一階段的工作能夠決定項(xiàng)目成敗的80%-90%，關(guān)乎整個(gè)項(xiàng)目的成敗。但是在實(shí)際投資決策階段，相關(guān)部門(mén)對(duì)成本控制主動(dòng)重視程度不夠，存在對(duì)國(guó)家政策及所在區(qū)域總體規(guī)劃了解不細(xì)致，相關(guān)報(bào)告的編制套用公式，不考慮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的變動(dòng)，相關(guān)費(fèi)用比率取值相同，計(jì)算出的價(jià)格與實(shí)際出入較大，前期對(duì)地質(zhì)水文等環(huán)境勘查深度不夠，資料收集不全的問(wèn)題，使得工程估算失去指導(dǎo)意義。

（二）資金籌集階段成本控制問(wèn)題

在《中華人民共和國(guó)公路法》等相關(guān)法律法規(guī)中規(guī)定，公路工程資本金的來(lái)源渠道主要有：車(chē)輛購(gòu)置稅等交通規(guī)費(fèi)、各級(jí)財(cái)政撥款等。由于建設(shè)資金鏈具有斷裂風(fēng)險(xiǎn)，在資本金不到位的情況下，為保證正常的工程建設(shè)就需要采用其他的借款方式。雖有單位自籌、引進(jìn)外資、銀行貸款等多種方式，但是前幾種方式或限制條件多,或處于嘗試階段，資金籌集主要仍舊依靠銀行貸款及發(fā)行債券，融資渠道較為單一，加劇了籌資風(fēng)險(xiǎn)，又由于行業(yè)投資回報(bào)具有滯后性，使得借款費(fèi)用利息增加，工程進(jìn)度款項(xiàng)支付及時(shí)性受阻礙，進(jìn)一步影響工程建設(shè)實(shí)施進(jìn)度，使項(xiàng)目建設(shè)總成本增加，為后期運(yùn)營(yíng)增添了壓力。

（三）招投標(biāo)階段成本控制問(wèn)題

根據(jù)《招投標(biāo)法》的相關(guān)規(guī)定，招標(biāo)單位編制招標(biāo)文件及投標(biāo)單位編制施工預(yù)算都應(yīng)當(dāng)以設(shè)計(jì)圖紙作為依據(jù)，但是在實(shí)際招投標(biāo)過(guò)程中，部分單位違法違規(guī)根據(jù)可行性報(bào)告及未經(jīng)批準(zhǔn)的施工圖紙開(kāi)展招投標(biāo)工作，使得工程概算和訂立合同價(jià)款與實(shí)際產(chǎn)生的工程成本出入較大，不利于工程成本控制。同時(shí)，違法借用資質(zhì)，超越企業(yè)資質(zhì)進(jìn)行招投標(biāo)再違法轉(zhuǎn)包分包現(xiàn)象也屢禁不止，加之高速公路建設(shè)項(xiàng)目標(biāo)的數(shù)額較大、施工環(huán)境較為復(fù)雜、施工難度大、工藝要求高，如果中標(biāo)單位資質(zhì)、設(shè)備、人員及技術(shù)等不達(dá)標(biāo)將嚴(yán)重影響高速公路建設(shè)成本控制。

（四）建設(shè)施工階段成本控制問(wèn)題

建設(shè)施工階段成本把控不力往往是造成高速公路建設(shè)成本過(guò)高的首要原因。在實(shí)際建設(shè)施工階段，通常將工程的通車(chē)時(shí)間、施工工期以及工程質(zhì)量、安全等硬性條件作為建設(shè)目標(biāo)，施工階段的成本控制力度明顯不足。成本把控在業(yè)主及施工方心中位置靠后，許多控制措施難以落到實(shí)處。首先，對(duì)于施工過(guò)程中產(chǎn)生的人工、材料和機(jī)械等直接費(fèi)用核算、審核不嚴(yán)謹(jǐn)，較為依賴(lài)施工單位上報(bào)和監(jiān)理單位確認(rèn)的金額，存在實(shí)際工程量往往小于實(shí)際支付直接費(fèi)用的情況；其次，在建設(shè)施工過(guò)程中關(guān)于設(shè)計(jì)方案、施工方案、工程進(jìn)度方案、工程數(shù)量的變更難以避免，在變更方式為正變更的情況下，增加了高速公路建設(shè)工程的成本。最后，成本控制責(zé)任部門(mén)多集中在派出項(xiàng)目部及財(cái)務(wù)部門(mén)，其他相關(guān)部門(mén)對(duì)成本控制與管理的關(guān)注度不夠，成本控制管理的整體協(xié)調(diào)意識(shí)不足。

（五）使用養(yǎng)護(hù)階段成本控制問(wèn)題

這一階段的主要成本包括養(yǎng)護(hù)工作所耗費(fèi)的人工機(jī)械材料費(fèi)用的總和，控制好這三類(lèi)費(fèi)用就是控制好養(yǎng)護(hù)階段的成本管理。但據(jù)《2018年全國(guó)公路統(tǒng)計(jì)公報(bào)》指出，全國(guó)收費(fèi)公路養(yǎng)護(hù)管理支出凈增55.4億元，增長(zhǎng)10.4%，養(yǎng)護(hù)管理支出居高不下，存在高人工費(fèi)、高機(jī)械費(fèi)、高材料費(fèi)“三高”情況：在人工方面，在崗人員素質(zhì)參差不齊，中高端人才比例少，薪酬結(jié)構(gòu)不合理，人工成本過(guò)高；在機(jī)械使用方面，機(jī)械種類(lèi)要求多、數(shù)量大且閑置成本及運(yùn)輸成本高；在材料使用方面，由于材料費(fèi)用占三類(lèi)費(fèi)用總成本比重大，且主要使用材料瀝青砼、水泥、鋼材等市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)大，成本難以預(yù)測(cè)控制。

三、高速公路建設(shè)工程成本控制問(wèn)題產(chǎn)生原因

（一）相關(guān)部門(mén)成本控制意識(shí)淡薄

相關(guān)部門(mén)成本控制意識(shí)淡薄是投資決策及施工階段成本控制不足的一大原因。首先，交通行業(yè)主管部門(mén)缺少監(jiān)督意識(shí)，就實(shí)際情況來(lái)看，我國(guó)高速公路管理工作以政府為主，而投資及日常建設(shè)工作則以國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)所屬的企業(yè)為主，但是由此產(chǎn)生的投資效益與政府管理單位績(jī)效考核并不掛鉤。其次，高速公路業(yè)主方主要為國(guó)有企業(yè)改制成立，同其他行業(yè)新型企業(yè)相比市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)觀念不強(qiáng)，內(nèi)部管理體制不健全，主動(dòng)控制成本意識(shí)不強(qiáng)。最后，從咨詢(xún)、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等各個(gè)參建單位角度來(lái)看，一般認(rèn)為成本控制為業(yè)主方自己的事情，除非業(yè)主方提出，否則成本控制行動(dòng)不自覺(jué)，缺乏控制成本自覺(jué)性。

（二）融資渠道單一，資金籌集壓力大

雖然我國(guó)的高速公路建設(shè)資本金籌集方面的能力在不斷地增強(qiáng)，但是資本金的供需矛盾依然較為突出。主要原因是由于工程建設(shè)資本金數(shù)額大，籌資渠道窄，面對(duì)有限的供給市場(chǎng)，存在需求大于供給的現(xiàn)象。且我國(guó)目前正處于高速公路項(xiàng)目建設(shè)的高峰期，對(duì)資本金的需求大，加之今年新冠肺炎疫情影響，建筑行業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)受阻，但人工材料成本相對(duì)增加，資金需求進(jìn)一步增加，但各種融資工具的發(fā)行效率將有所降低，有可能打亂各地高速公路企業(yè)原有投融資計(jì)劃，資本金融資供給渠道不斷縮緊。

（三）招投標(biāo)體制機(jī)制不健全，政府監(jiān)管不到位

出現(xiàn)違反招投標(biāo)管理制度的原因：一是我國(guó)高速公路行業(yè)機(jī)制體制不完善，建設(shè)、設(shè)計(jì)、施工及監(jiān)理單位質(zhì)量參差不齊，對(duì)《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》執(zhí)行力度不嚴(yán)。二是政府監(jiān)管不到位。此外，受到地方保護(hù)主義等落后觀念的阻礙，高速公路項(xiàng)目也存在一定的行業(yè)壁壘，外地投標(biāo)單位想要進(jìn)入本地市場(chǎng)投標(biāo)成功相對(duì)較為困難。

（四）養(yǎng)護(hù)階段人工機(jī)械材料費(fèi)用控制不合理

高速公路建成后人工機(jī)械材料費(fèi)用的“三高”的原因是：在人工方面，由于過(guò)去行業(yè)壟斷特征，地方政府要求企業(yè)承擔(dān)保證社會(huì)就業(yè)的社會(huì)責(zé)任，及受“先養(yǎng)人后養(yǎng)路”思想影響，導(dǎo)致同一崗位人員數(shù)量飽和，素質(zhì)難以控制，產(chǎn)生人員過(guò)剩和機(jī)械使用率過(guò)低現(xiàn)象；在機(jī)械使用方面，由于養(yǎng)護(hù)作業(yè)的特殊性，對(duì)施工機(jī)械數(shù)量種類(lèi)需求量大，且施工過(guò)程具有封閉性，不能連續(xù)工作，影響機(jī)械使用效率；在材料方面，施工使用的主要材料瀝青砼、水泥，鋼材等市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)大，成本難以預(yù)測(cè)控制。僅原材料鋼材一項(xiàng)，2018年1月-2020年1月兩年多時(shí)間價(jià)格波動(dòng)就較大，詳情見(jiàn)圖2。

2018—2020年1月CSP中國(guó)鋼材價(jià)格指數(shù)走勢(shì)圖

四、高速公路建設(shè)工程成本控制問(wèn)題的改進(jìn)建議

（一）提高全體單位成本控制意識(shí)

首先，交通行業(yè)主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)成本控制的全過(guò)程的動(dòng)態(tài)監(jiān)督。嚴(yán)格做好工程概算的編制，保證概算的編制科學(xué)合理，做好項(xiàng)目前期審批；在建設(shè)過(guò)程中將成本控制的監(jiān)督管理作為常態(tài)化工作，工程項(xiàng)目全程跟蹤審計(jì)；在竣工驗(yàn)收時(shí)，做好決算審計(jì)監(jiān)督，保證所有資金規(guī)范使用；同時(shí)緊跟市場(chǎng)不斷完善相關(guān)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)指標(biāo)及招投標(biāo)管理文件。其次，建設(shè)業(yè)主方樹(shù)立成本控制的主體責(zé)任意識(shí)，作為首要責(zé)任人，保證現(xiàn)場(chǎng)勘查到位，設(shè)計(jì)及相關(guān)技術(shù)方案經(jīng)濟(jì)合理、科學(xué)實(shí)用，將強(qiáng)調(diào)成本控制重要性。同時(shí)做好成本控制意識(shí)宣傳工作，增強(qiáng)全體參與單位成本控制積極性。最后，各參建單位應(yīng)當(dāng)提高成本控制自覺(jué)性，設(shè)計(jì)部門(mén)與造價(jià)部門(mén)密切溝通，嚴(yán)格按照規(guī)定的工程估算做好最具經(jīng)濟(jì)效益的設(shè)計(jì)方案；施工單位嚴(yán)格遵守合同，規(guī)范施工，遵守物資管理制度，嚴(yán)禁浪費(fèi)等。

（二）改革融資模式，創(chuàng)新融資方式

面對(duì)新冠肺炎疫情，各地企業(yè)應(yīng)當(dāng)提早做好資金規(guī)劃，優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，通過(guò)改革融資模式，加大權(quán)益性融資比例來(lái)改善資金結(jié)構(gòu)，降低成本控制風(fēng)險(xiǎn)。傳統(tǒng)的債務(wù)融資方式，資產(chǎn)負(fù)債率偏高，抵御風(fēng)險(xiǎn)能力較弱。高速公路企業(yè)應(yīng)當(dāng)拓寬融資思路，探索權(quán)益性籌資的新模式，通過(guò)去桿杠降低財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，改善資本結(jié)構(gòu)。目前較好的權(quán)益性融資方式主要有高速公路產(chǎn)業(yè)基金與基礎(chǔ)設(shè)施REITs（不動(dòng)產(chǎn)信托基金）。高速公路產(chǎn)業(yè)基金作為一種共享利益、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的投資模式，主要依靠資產(chǎn)本身的現(xiàn)金流保障基金運(yùn)轉(zhuǎn)，而非依靠政府主體信用兜底。另外，高速公路建設(shè)資金需求大、周期長(zhǎng)，具有產(chǎn)業(yè)基金中長(zhǎng)期投資特征，且該類(lèi)資產(chǎn)品質(zhì)優(yōu)秀，長(zhǎng)期收益平穩(wěn)，風(fēng)險(xiǎn)可以把控，對(duì)多數(shù)投資者吸引力較強(qiáng)。將高速公路建設(shè)領(lǐng)域與產(chǎn)業(yè)基金相結(jié)合，可以有效刺激政府資金使用效率、盤(pán)活存量債務(wù)項(xiàng)目，提升各地方高速公路企業(yè)經(jīng)營(yíng)效果，優(yōu)化其財(cái)務(wù)結(jié)構(gòu)。

（三）嚴(yán)格招投標(biāo)監(jiān)管，健全體制形成開(kāi)放的市場(chǎng)

政府行政主管部門(mén)要嚴(yán)格做好招投標(biāo)階段的監(jiān)督管理工作，不斷完善招投標(biāo)管理體制機(jī)制，保證招投標(biāo)全過(guò)程各類(lèi)方案文件圍繞設(shè)計(jì)圖紙合規(guī)、合法進(jìn)行；完善成熟開(kāi)放市場(chǎng)環(huán)境，禁止地方保護(hù)主義思想，保證競(jìng)標(biāo)公平合理；建立完善企業(yè)信用評(píng)級(jí)體系，并與招投標(biāo)評(píng)分掛鉤，推廣實(shí)行工程質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制，促進(jìn)企業(yè)優(yōu)勝劣汰，走上更加專(zhuān)業(yè)化、規(guī)?；缆?。

（四）分類(lèi)擊破，解決養(yǎng)護(hù)費(fèi)用“三高”

在人工成本方面，以考核激勵(lì)為手段，調(diào)動(dòng)人員成本控制積極性，以實(shí)現(xiàn)全面預(yù)算為目標(biāo)，發(fā)揮預(yù)算導(dǎo)向管控作用，制定預(yù)算考評(píng)與績(jī)效薪資發(fā)放掛鉤制度，同時(shí)引進(jìn)職業(yè)項(xiàng)目經(jīng)理人模式，調(diào)動(dòng)全體員工主觀能動(dòng)性，實(shí)現(xiàn)成本控制；在機(jī)械材料方面，引入新技術(shù)、新工藝、新材料，研發(fā)適用于不同環(huán)境的高速公路養(yǎng)護(hù)機(jī)械，提高機(jī)械使用效率，研究新型施工工藝及新材料，降低成本，便捷施工。雖前期投入成本較大，但是對(duì)之后的成本控制將具有明顯效果。

五、結(jié)論與展望

高速公路成本控制與管理工作涉及建設(shè)及養(yǎng)護(hù)過(guò)程的全體人員，貫穿項(xiàng)目始終，為有效實(shí)現(xiàn)成本控制與管理，需要各階段、部門(mén)、人員進(jìn)行嚴(yán)密配合，協(xié)同合作，進(jìn)而達(dá)到降低建設(shè)成本的目的。

高速公路成本控制與管理研究是理論和實(shí)務(wù)界的研究熱點(diǎn)，本文對(duì)高速公路建設(shè)成本控制的研究是為了我國(guó)高速公路建設(shè)成本控制問(wèn)題提供借鑒，但是由于本人知識(shí)廣度、深度有限，實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)不足，加之高速公路工程成本控制涉及的理論較多，仍然有很多需要進(jìn)一步深入探析的地方，主要展望如下：本文提出的一些理論及建議還缺乏在工程實(shí)踐中的應(yīng)用經(jīng)驗(yàn)，要在今后實(shí)際工作中進(jìn)行應(yīng)用并完善。同時(shí)要研究各地區(qū)不同地理環(huán)境下高速公路建設(shè)特點(diǎn)，針對(duì)不同區(qū)域高速公路成本控制提出更具針對(duì)性的建議。