新時代控告申訴檢察工作初探

岳陽

控告申訴檢察工作（以下簡稱控申工作）是檢察機關(guān)履行法律監(jiān)督職能的重要組成部分。長期以來，在司法活動監(jiān)督、化解社會矛盾，完善內(nèi)部制約，維護控告人、申訴人合法權(quán)益，促進司法公正等方面發(fā)揮著積極有效的作用。隨著國家法治建設(shè)的深入推進和新形勢下任務(wù)的發(fā)展變化，相關(guān)法律法規(guī)做出調(diào)整、內(nèi)設(shè)機構(gòu)進行了改革等情況，給控申工作帶來一定變化。在最高檢“講政治、顧大局、謀發(fā)展、重自強”的總體要求下，各級負責(zé)控告申訴檢察工作的部門（以下簡稱控申部門）需要結(jié)合職能變化，依法履行法律職能，提升工作質(zhì)效，促進控申工作在新時期規(guī)范、有序、高效開展。

一、新時代控申工作面臨的新形勢

近幾年各項改革措施穩(wěn)步推進，法律的新規(guī)定、中央和高檢院的新要求以及信訪群眾的新期待，對控申工作提出更高的標(biāo)準(zhǔn)和更嚴(yán)格的要求。各級控申部門應(yīng)全面把握形勢任務(wù)的變化，采取積極措施予以應(yīng)對。

（一）司法體制改革，檢察職能發(fā)生變化

近幾年，《中華人民共和國憲法》修正、《中華人民共和國監(jiān)察法》出臺、《中華人民共和國刑事訴訟法》修改，國家權(quán)力結(jié)構(gòu)和權(quán)力運行機制做出調(diào)整，檢察機關(guān)職權(quán)發(fā)生重大變化，但檢察機關(guān)作為國家法律監(jiān)督機關(guān)的憲法定位沒有變。在變與不變之間，如何行使保留的14個罪名的偵查權(quán)、處理與監(jiān)察委辦案程序的銜接、規(guī)范適用認罪認罰從寬制度、履行作為公益訴訟代表的責(zé)任等成為新時代檢察機關(guān)需要面對的新問題。

（二）內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革，控申職能調(diào)整完成

2019年經(jīng)過系統(tǒng)性、整體性和重構(gòu)性的內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革，檢察工作形成“四大檢察”“十大業(yè)務(wù)”的新格局?，F(xiàn)全國各級檢察機關(guān)也已完成部門重整，高檢院由第十檢察廳負責(zé)控申工作。同年12月《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》（以下簡稱《訴訟規(guī)則》）公布施行，控申工作的執(zhí)法規(guī)范發(fā)生了一些變化，控申職能有了一定調(diào)整。

（三）國家治理體系建設(shè)，控申工作面對新要求

黨的十九屆四中全會通過《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主要制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，提出“完善信訪制度”“完善社會矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解綜合機制”等。處理群眾信訪工作、化解涉檢信訪矛盾作為控申工作的重要內(nèi)容，新時代需站在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的角度予以有效推進。

（四）“群眾來信件件有回復(fù)”工作實施部署

2019年全國兩會期間，最高人民檢察院黨組書記、檢察長張軍承諾檢察機關(guān)建立群眾來信7日內(nèi)程序回復(fù)、3個月內(nèi)辦理過程或結(jié)果答復(fù)制度。2020年3月，全國檢察機關(guān)開展為期一年的信訪積案清理活動，鞏固深化群眾信訪件件有回復(fù)制度。群眾來信件件有回復(fù)制度作為內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革后控申工作的突破口，是檢察機關(guān)密切聯(lián)系群眾、維護群眾合法權(quán)益、依靠群眾開展法律監(jiān)督的重要方式，對新時代控申工作提出了更嚴(yán)格的要求。

二、新時代控申部門的現(xiàn)狀

內(nèi)設(shè)機構(gòu)作為檢察權(quán)運行的組織載體，是檢察權(quán)職能劃分的外在表現(xiàn)。檢察機關(guān)職能配置和內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革完成以后，控申部門也發(fā)生了一定的變化。

（一）部門設(shè)置上

控申工作過去在最高檢由控告檢察廳和申訴檢察廳負責(zé)，省、市院為控告申訴處，基層院為控告申訴科。內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革按照“一個部門統(tǒng)籌一類事項”的原則，最高檢由第十檢察部負責(zé)控申工作，各級檢察院則由對應(yīng)的檢察部負責(zé)，如江蘇省院是第九檢察部、湖北省院是第十檢察部負責(zé)控申工作。除高檢院外，其他各級控申部門大多都和其他部門合署辦公，省、市級院的控申部門多和法警共同組成一個檢察部;基層院少數(shù)與法警合署辦公，多數(shù)院與案件管理、檢委辦、檢察技術(shù)、法警、研究室、檢務(wù)督察等共同組成一個部門。

（二）人員配置上

控申部門長期被等同于信訪部門，受重視度不夠，人員配置方面上一直較為薄弱：老同志多、年輕人少、學(xué)歷不高、素質(zhì)偏低、人員較少。檢察官員額制改革后，控申部門相對其他業(yè)務(wù)部門而言員，額數(shù)量較少，部分控申人員為了更好的發(fā)展，選擇到其他部門。有些基層檢察院控申部門甚至沒有員額，由分管檢察長或者民行、案管部門員額人員兼?zhèn)?，檢輔、書記員分擔(dān)負責(zé)過多工作，配備上不科學(xué)，不利于控申工作的長期發(fā)展。

三、新時代控申工作的變化

一系列的調(diào)整變化給控申工作提供了新的發(fā)展機遇和空間，控申部門應(yīng)對控申工作進行清晰透徹的分析，了解新時期新任務(wù)的發(fā)展變化。

（一）涉檢信訪上

處理涉檢信訪是控申部門一項重要的職責(zé)。2018年，最高人民檢察院黨組書記、檢察長張軍首次提出“群眾來信件件有回復(fù)”后，各地控申部門秉持“辦信就是辦案、辦信就是辦民生”的理念，積極采取各項措施予以落實。最高檢制定《人民檢察院辦理群眾來信工作規(guī)定》等文件，加強和規(guī)范群眾來信工作。經(jīng)過兩年多的實踐，“群眾來信件件有回復(fù)”工作取得良好效果，有效滿足了群眾信訪訴求。為進一步完善信訪工作制度，2020年3月最高檢開展信訪積案清理活動，努力做到涉檢信訪案結(jié)事了。與此同時，我們應(yīng)認識到在現(xiàn)行來信量增加、規(guī)范化要求更嚴(yán)格、控申人員力量薄弱、各地區(qū)各部門對辦信規(guī)定要求掌握不一的情況下，深化群眾來信工作的任重而道遠。

來訪方面，集體訪上升趨勢明顯。隨著經(jīng)濟金融的興起發(fā)展，非法吸收公眾存款及集資詐騙類案件增多，被害人通過微信、QQ群等通信方式加強聯(lián)系，以群體訪的形式給司法機關(guān)施加壓力，成為影響社會穩(wěn)定的不良因素，對控申人員的接待處置能力提出了更高的要求。同時，升級改造的“12309中國檢察網(wǎng)”和12309檢察服務(wù)熱線電話，也為群眾信訪訴求提供了更加便捷、高效的網(wǎng)絡(luò)渠道。

（二）申訴案件辦理上

依據(jù)《人民檢察院復(fù)查刑事申訴案件規(guī)定》的內(nèi)容，刑事申訴的受理、立案、復(fù)查等統(tǒng)一由控申部門負責(zé)，但在內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革后，申訴案件的辦理發(fā)生變化。為規(guī)范新時期申訴案件辦理程序，第十檢察廳2019年4月做出《關(guān)于明確控告申訴檢察部門承擔(dān)刑事申訴職能的回復(fù)》（高檢十廳〔2019〕4號）。同時，《訴訟規(guī)則》以規(guī)范性文件的形式明確新時期申訴案件的辦理程序。

依據(jù)《訴訟規(guī)則》第382、385條的規(guī)定，不服檢察機關(guān)不起訴的申訴審查由控申部門負責(zé)，認為不起訴決定可能存在錯誤的，移送負責(zé)捕訴的部門（以下簡稱捕訴部門）進行復(fù)查;不服法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的刑事判決、裁定的申訴，《訴訟規(guī)則》第593條規(guī)定由同級人民檢察院依法辦理，雖未明確具體的辦理部門，但依據(jù)第164條規(guī)定來看，類似于不服檢察機關(guān)不起訴申訴的辦理方法。司法實踐中主要的爭議點在于對“調(diào)查核實”的方法和“可能存在錯誤的”的理解上，這直接關(guān)系到申訴案件的辦理和部門協(xié)作問題，需要予以進一步明確。申訴案件的辦理與過去有較大的不同，需要統(tǒng)籌好控申與捕訴部門的分工協(xié)作問題，以便做好釋法說理和矛盾化解工作。

（三）控告案件辦理上

控申部門受理的控告案件主要有三類：一是當(dāng)事人和辯護人、訴訟代理人、利害關(guān)系人對檢察機關(guān)及其工作人員的控告，二是對公安機關(guān)、人民法院違法行為提出的控告，三是辯護人、訴訟代理人對司法機關(guān)及其工作人員阻礙其依法行使訴訟權(quán)利的控告等。相關(guān)規(guī)章制度修改前后沒有發(fā)生明顯的變化。針對第三類控告案件，全國檢察機關(guān)自2019年7月至2020年1月專門開展了保障律師執(zhí)業(yè)權(quán)利的專項監(jiān)督活動，多方面深化律師權(quán)益保障工作，促進司法公正。

三類控告案件中，第一、三類由控申部門受理和審查辦理，第二類由控申部門受理后，移送相關(guān)部門審查辦理。第二類控告案件針對的情形不同，存在著是否有前置條件的區(qū)別：針對刑事訴訟法第117條規(guī)定的行為提出控告的，控告人需先向辦理案件的機關(guān)提出，若對該機關(guān)做出的處理不服或者該機關(guān)未在規(guī)定時間內(nèi)做出答復(fù)，同級檢察機關(guān)才受理;針對刑事訴訟法第117條之外的違法行為提出控告的，檢察機關(guān)可以直接受理。

此外，還有一類是針對公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)立案而不立案或者不應(yīng)當(dāng)立案而立案的控告。根據(jù)《訴訟規(guī)則》558條的規(guī)定，控申部門應(yīng)當(dāng)先進行審查。檢察機關(guān)的立案監(jiān)督是事后監(jiān)督，需要公安機關(guān)先做出是否立案的決定。部分公安機關(guān)迫于破案率或者案多人少等壓力，不能及時做出立案與否的決定。又因為前置性條件的限制，報案人也不能到檢察機關(guān)申請立案監(jiān)督，嚴(yán)重影響了合法權(quán)益?！对V訟規(guī)則》562條解決了公安機關(guān)長期不做出是否立案決定的監(jiān)督問題。現(xiàn)行規(guī)定下檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)受理并進行審查，控申部門作為“窗口”部門，受理此類案件沒有異議，但《訴訟規(guī)則》沒有明確具體的審查部門，有待相關(guān)規(guī)定繼續(xù)細化。

（四）司法救助案件辦理上

《人民檢察院國家司法救助工作細則（試行）》）頒布以來，檢察機關(guān)積極采取多項措施，幫助困難被害人及其家屬。2018年4月，全國檢察機關(guān)開展“深入推進國家司法救助”專項活動，將貧困戶、軍人軍屬、未成年人和殘疾人四類人群作為重點救助對象;2019年3月，最高檢、國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于檢察機關(guān)國家司法救助工作支持脫貧攻堅的實施意見》，加大司法過程中對貧困當(dāng)事人的救助工作力度，服務(wù)和保障打贏脫貧攻堅戰(zhàn)。

多地檢察機關(guān)通過與民政、教育、殘聯(lián)等部門建立協(xié)作機制，實現(xiàn)多元化救助，推動國家司法救助對接社會救助。司法救助主要是以發(fā)放救助金的方式幫助貧困申請人，而救助資金主要依靠財政撥款，一定程度上增加了財政負擔(dān)。而救助金標(biāo)準(zhǔn)不明確、救助金用途缺乏有效監(jiān)督、救助金代為追償制度缺乏等問題也制約著救助工作健康、有序發(fā)展。在司法救助工作已取得良好成效的基礎(chǔ)上，各地控申部門應(yīng)正視遇到的困難和問題，進一步完善救助機制。

（五）其他類別案件辦理上

相關(guān)法律和改革完成之后，控申部門在舉報線索接收上發(fā)生了一些變化。過去舉報線索的初核工作由控申部門負責(zé)，反貪轉(zhuǎn)隸之后現(xiàn)在檢察機關(guān)負責(zé)14類涉嫌職務(wù)犯罪罪名案件的偵查工作，依據(jù)《訴訟規(guī)則》第166條第1款的規(guī)定，控申部門接受或者發(fā)現(xiàn)“屬于人民檢察院直接受理偵查案件線索的”控告、舉報，應(yīng)在七日以內(nèi)移送負責(zé)偵查的部門，這意味著控申部門不再需要對舉報線索進行初核。結(jié)合《訴訟規(guī)則》第161條的內(nèi)容來看，可以理解為控申部門對接收的控告、舉報，屬于檢察機關(guān)直接受理偵查案件線索的，在七日以內(nèi)移送負責(zé)偵查的部門;其他不屬于本院管轄的控告、舉報，移送主管機關(guān)處理。有些信訪人不了解檢察機關(guān)職能的變化，依舊到檢察機關(guān)進行職務(wù)犯罪案件線索的舉報，控申部門要做好解釋說明工作，避免信訪人產(chǎn)生誤解。

2019年全國檢察長會議上，張軍提出“做好公益訴訟檢察”的目標(biāo)。公益訴訟檢察作為“四大檢察”工作之一，涉及控申部門的主要是線索收集問題。2015年《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》和2018年《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》將公益訴訟線索發(fā)現(xiàn)、來源界定為“履行職責(zé)中”，前者規(guī)定“履行職責(zé)”包括“履行職務(wù)犯罪偵查、批準(zhǔn)或者決定逮捕、審查起訴、控告檢察、訴訟監(jiān)督等職責(zé)”。實踐中這一界定存在著理論與實踐脫節(jié)的情況，部分檢察機關(guān)雖制定了公益訴訟案件線索舉報獎勵辦法，但一些檢察機關(guān)對通過舉報、控告等方式獲得的線索是否屬于“履行職責(zé)中”仍存有疑慮?！?2309中國檢察網(wǎng)”增設(shè)公益訴訟線索收集入口說明檢察機關(guān)越發(fā)重視對公益訴訟線索的收集，但檢察機關(guān)提起公益訴訟的范圍是有限的，且是有前置條件的?？厣瓴块T如何有效處理群眾提供的公益訴訟線索仍需要進一步地規(guī)范和明確。

另外，根據(jù)《訴訟規(guī)則》第118條第2款和第120條第2款的規(guī)定，控申部門現(xiàn)對檢察機關(guān)指定居所監(jiān)視居住案件的決定和執(zhí)法活動是否合法實行監(jiān)督，這一監(jiān)督職能是控申部門新增的一項職權(quán)，控申部門應(yīng)把握好這個機遇，積極作為彰顯控申影響力。具體的監(jiān)督內(nèi)容可以參考第120條第1款負責(zé)刑事執(zhí)行檢察的部門對公安、法院決定指定監(jiān)視居住案件的內(nèi)容。

四、對控申工作的建議

控申部門在新時代應(yīng)以問題為導(dǎo)向，順應(yīng)新變化和新挑戰(zhàn)，積極探索新規(guī)律、健全新機制，扎實開展各項控申工作。

（一）完善規(guī)定，增強可操作性

隨著相關(guān)法律法規(guī)的修改以及人民群眾對司法工作的更高期待，原先一些指導(dǎo)控申工作的規(guī)范已經(jīng)不能適應(yīng)新的發(fā)展要求，無法滿足新時期控申工作的需要。為適應(yīng)控申工作的調(diào)整變化，進一步加強和規(guī)范控申工作，提升控申工作的質(zhì)量和實效，應(yīng)有針對性地研制相關(guān)司法解釋和規(guī)范性文件，并堅持理論聯(lián)系實際的原則，全面系統(tǒng)總結(jié)實踐經(jīng)驗、深入論證理論成果，認真總結(jié)辦理典型或新類型控申案件的經(jīng)驗和啟示，發(fā)揮典型案例的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和借鑒參考作用，推動新時期控申工作理論研究和實務(wù)工作的深化發(fā)展。

（二）提高認識，加強學(xué)習(xí)培訓(xùn)

控申工作是政治性極強的業(yè)務(wù)工作，也是一項業(yè)務(wù)性極強的政治工作。新時期，控申人員首先在思想上要認清控申工作的重要性，認清自身承擔(dān)的職責(zé)，明確當(dāng)下控申工作的角色定位;其次要加強業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，結(jié)合最新的法律法規(guī)及時更新知識儲備，對涉檢信訪和案件辦理規(guī)定做到心中有數(shù);再次，要踐行群眾路線，切實維護好人民群眾的合法權(quán)益，在面對人民群眾過程中提升信訪接待能力、風(fēng)險防范能力和矛盾化解能力等。

另外，檢察院領(lǐng)導(dǎo)要提高對控申部門的重視，在規(guī)定范圍內(nèi)選擇一些年富力強、熱愛控申工作的人員到控申部門。同時提升注重控申隊伍建設(shè)，及時征求控申干警對控申工作發(fā)展的意見建議，邀請資深業(yè)務(wù)能手和法學(xué)專家學(xué)者進行培訓(xùn)。通過發(fā)布指導(dǎo)文書、典型案例、崗位練兵、競賽演練等形式提升控申人員的積極性、創(chuàng)造性，促使控申干警向?qū)I(yè)化、精英化發(fā)展，并借用“智慧檢務(wù)”的契機推進控申信息化建設(shè)，以此提升控申服務(wù)，強化控申水平。

（三）統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，形成監(jiān)督合力

在新時期控申部門需要加強與其他部門的溝通協(xié)調(diào)，保證各項工作落到實處?？厣瓴块T不是案件批捕、起訴的直接部門，在司法救助線索方面滯后于案管、捕訴等部門的，需要與其他部門建立起常態(tài)化的協(xié)作機制，了解救助線索，對符合救助條件的被害人或其近親屬及時進行救助。在“群眾來信件件有回復(fù)”工作中，控申部門也要有高屋建瓴的思維，發(fā)揮好組織協(xié)調(diào)作用，確?！秮硇乓?guī)定》得到貫徹執(zhí)行?？厣瓴块T做好七日內(nèi)程序性回復(fù)，同時在信件轉(zhuǎn)給其他部門后，盡到提醒義務(wù)，在期限到達10至15天之前向辦案部門發(fā)送催辦函，確保辦案部門三個月辦理進展或結(jié)果答復(fù)落到實處。對原決定可能存在錯誤的申訴案件，控申部門要做好與捕訴部門的交接、協(xié)作工作，確保復(fù)查工作的順利進行。對疑難、復(fù)雜的申訴案件，配合捕訴部門承辦人做好息訴和矛盾化解工作。同時也要密切和法警部門的合作，共同維護好12309檢察服務(wù)中心的正常秩序，確保信訪接待的安全，對集體訪、告急訪等共同做好風(fēng)險預(yù)警和防范工作。

對外協(xié)作方面，控申部門要樹立雙贏多贏共贏理念。主動向黨委、政府、人大、政法委等匯報涉檢信訪的部署和工作情況，配合做好“國慶”“兩會”等重要節(jié)點的維穩(wěn)安保工作，對重大集體訪問題及時上報。并積極推動與法院、公安建立涉法涉訴信訪案件聯(lián)席會議制度，加強信息互通，增強工作合力。對涉及法院、公安等機關(guān)的控告案件，加強法律政策的解讀，爭取相關(guān)人員的理解與配合。除此之外，還要加強與愛心企業(yè)、人士的協(xié)作，擴大司法救助資金來源，主動對接扶貧辦、婦聯(lián)、殘聯(lián)等組織，積極開展多元化的社會綜合救助。

（四）注重宣傳，凸顯控申影響

控申部門長期被曲解為接訪部門、信訪人誤解檢察機關(guān)就是管法院、公安的一個重要原因就是宣傳上長期存在不足?？厣瓴块T在日常工作中要注意收集復(fù)雜、疑難、影響力大的典型案例，特別是涉及高檢院專項工作的典型案件，加強與宣傳部門的合作，加大對檢察機關(guān)職能、受理程序、信訪規(guī)定的宣傳，用鮮活的案例和通俗易懂的法律事實讓群眾知曉控申職能和正確的維權(quán)方式。

同時，控申部門要充分發(fā)揮公開審查促進司法公正和化解矛盾的作用，堅持“宜公開，盡公開”原則，加大公開審查的力度。通過邀請人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員等展現(xiàn)檢察機關(guān)的司法公信力，讓信訪群眾切實感受到司法公正，利用微博、微信等新媒體方式予以報道，增強人民群眾的法治觀念，擴充檢察機關(guān)影響力。

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作者單位：江蘇省蘇州市人民檢察院

責(zé)任編輯：劉小僑