法治視閾下社會治理創(chuàng)新芻議

肖雯

社會治理是國家治理的重要方面，將法治保障納入社會治理體系的總體軌道是十九屆四中全會對社會治理能力現代化提出的關鍵性要求。法治作為實現社會公平正義、人民長治久安的制度保障，以其不可替代的制度魅力成為現今社會治理現代化的重要支撐和有力保障。

2020年第十三屆全國人大三次會議表決通過的《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）和《全國人民代表大會關于建立健全香港特別行政區(qū)維護國家安全的法律制度和執(zhí)行機制的決定》（以下簡稱《決定》）是全面依法治國、用法治保障社會治理有序推進的生動實踐?！睹穹ǖ洹肥?949年新中國成立后首部以“法典”命名的法律，它在中國特色社會主義法律體系中具有重要地位，是一部固根本、穩(wěn)預期、利長遠的基礎性法律，對推進國家治理體系和治理能力現代化具有深遠意義。而《決定》表明了中央對涉港國家安全問題的高度關注，并將以此“決定”為依據啟動相關立法程序，在香港建立更完備的法律體系，切實保障“一國兩制”在香港行穩(wěn)致遠?？茖W立法是實現社會治理法治化的基礎環(huán)節(jié)，只有健全的立法體制和高質量的法律文本，才能最終實現治理的終極目標——“社會善治”。

一、從“社會管理”到“社會治理”

社會治理與社會管理一字之差，含義卻差之千里。這是政府對國家和公共事務管理理念的改革和創(chuàng)新，體現了政府在面對社會利益主體多元化而引致的利益獲取分化以及社會矛盾愈益尖銳化的現實狀況下，轉變治理思維，拋棄一直以來行政權力本位的管理思維，將社會問題和社會現狀的治理共同賦予廣大人民、社區(qū)自治組織和其他社會組織等更廣泛的治理主體，以平等協(xié)商的契約理念，在自主、平等、協(xié)商的基礎上，協(xié)同處理社會事務及公共事務，妥善解決社會進步和經濟發(fā)展中出現的各種社會矛盾。

傳統(tǒng)的社會管理理念主張政府是唯一的權力核心和管理主體，政府管理社會的主要方式就是通過制定和施行相關政策，結合發(fā)布由上而下的行政命令等手段，實現對社會的單向管理。倘若要實現對社會的進一步有效管控，政府機構不論從規(guī)模、職權等方面均需不斷擴張。然而此種單向集權式的管理模式在經濟不斷發(fā)展、利益分享逐步分散、法治理念漸進融入的現今社會卻遭遇了政府行政效率低下、管理效果不盡理想等困境，為應對這些現實困境，社會治理理念應運而生。[1]

二、法治視閾下社會治理的價值取向

法治是截至目前人類創(chuàng)設的治理社會、規(guī)范社會秩序最行之有效的制度設計。法治要求國家借助法律治理社會，它既是一種狀態(tài)，又是一種行為方式。一方面，國家的組織形式及行政權力均必須依法賦予，由法律明確規(guī)定其權力獲得的條件及權力行使的具體界限，且最終實現的目的也應符合最初的立法初衷;另一方面，國家公共權力部門的法定職權的行使方式亦應當法定，權力非經法律授予，不得行使，行為方式非屬法定范疇，不可踐行。

（一）法治思維——實現社會治理的理念基礎

價值理念是一切行為的基礎，只有確立了正確的價值導向，行為的實施才能按照預期的方向進行下去。要建設法治國家，在法治的框架內治理社會，首先必須以法治思維模式作為社會治理踐行的基本價值共識。

首先應當貫徹公平正義的法治理念。從古至今，公平和正義均是人類在發(fā)展過程中不懈追求的價值目標，亦是法律制度體系和法律治理模式所致力于實現的最終利益分配格局。前已述及，當前社會矛盾由于利益主體多元化、利益矛盾突出化而較之以往更趨尖銳和難以協(xié)調，社會治理的方方面面均關涉到社會成員的根本利益，社會矛盾突出的根本原因在于資源和利益分配的不均，要從根本上化解社會矛盾、實現社會有效治理，就必須切實將公平正義的分配理念貫徹治理始終，綜合運用法律規(guī)則、理性思維去認知問題、分析問題和解決問題，并最終實現資源和利益分配相對均衡情況下的社會利益最大化。其次，還應注重以人為本。人，是整個社會最重要的行為主體和利益單元。任何一項制度設計，事實上最終都是為了保障人的權利，實現人的價值。社會治理的根源在于人民利益的妥善分配，社會治理的最終成果由人民共享，社會治理模式創(chuàng)新的關鍵在于引入公眾參與。因此，“堅持以人為本的價值目標是法治理念下社會治理模式創(chuàng)新要取得切實效果的必要保障?！盵2]

（二）法治方式——創(chuàng)新社會治理的必然路徑

法治思維強調的是社會治理過程的心理因素，而法治方式則著重于社會治理具體行為的開展。兩者內外共生，共同作用于法治視閾下社會治理模式的創(chuàng)新。具體而言，法治方式主要是指社會治理過程的各個環(huán)節(jié)都應有法可依、有法必依，社會治理的行政權力來源于法律的明確授予，權力的范圍和權力行使的方式受到法律的嚴格規(guī)范和有效監(jiān)督，權力實施的效果由法律來作最終評價。倘若在治理過程中出現了糾紛和矛盾，亦必須用法律的方式予以化解。法治是現代社會最合理的制度設計。社會治理的法治方式主要包括以下幾個層面：

第一，要有完善的法律制度體系。法律體系本身就是一個與時俱進、隨著時代和社會進步而不斷發(fā)展的動態(tài)體制。網絡技術的發(fā)展催生了網絡行為規(guī)范和網絡虛擬財產保護等方面的法律;環(huán)境問題凸顯的今天，環(huán)保和生態(tài)方面的法律制度亦應運而生且日趨重要。有鑒于此，法律制度體系的完善一方面是彌補空白，及時補充和改善因社會發(fā)展過快引致的法規(guī)規(guī)范相對滯后的現象，另一方面是保持與時俱進的發(fā)展態(tài)勢，積極修訂過時的法律，使其與當今的經濟發(fā)展和國家治理需要保持同步。第二，社會治理的整個過程，從行政權力的獲取、范圍、行使方式到對權力行使的有效監(jiān)督皆應由法律明確規(guī)定。國家行政機關必須依法設置，其具體職權范圍也應由法律明確劃定，行政權力來源于法律的明確授予。此外，行政權行使和實現的全過程均應由法律明確約束和監(jiān)督。第三，倘若出現行政權在行使過程中侵害了相對方或第三方權益的情況，對權益的救濟亦需遵循法定程序。

（三）社會善治——社會治理價值的最終實現

社會治理中的法治最終致力于實現的價值目標是社會善治。正如亞里士多德所言：“法治應包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該是制定得良好的法律”。[3]“善”實質上是一個倫理概念，而非法律概念。“善”與“惡”相對，追求的是平等、和諧、自由，公民權利可以得到公平分配的社會治理狀態(tài)。“善治”要求治理社會予以適用的法律制度必須是良善的、正義的，且在良善之法引導下的治理行為模式亦必須體現善意。首先，社會治理所依循的制度安排要符合現代社會普世的價值追求。正如羅爾斯所言：“正義是社會制度的首要德性?！盵4]非正義的法律，不論它效率如何之高、安排如何有序，終將被修訂或廢止。社會善治語境下的法律必須達至法律形式正義與實質正義間的平衡，對各階層社會主體一視同仁，保障所有社會成員能夠切實實現法律面前人人平等，享有平等的機會參與社會治理。同時，在社會資源的分配過程中，公眾有權共同參與相關決策行為，在良好的制度框架下實現社會資源和利益分配的公平和正義。善治要求法律制度體系在構建時要實現一種正義的制度狀態(tài)，并且此種制度的具體施行亦需遵循行為之善。

三、社會治理創(chuàng)新中法治化的實現路徑

（一）轉變理念，完善社會治理法治化從中央到地方的層級設計

社會治理模式創(chuàng)新中法治化建設的實現，首先要改變傳統(tǒng)的人治觀念和管理理念，要重新樹立法治理念和服務理念。在社會事務處理過程中，始終貫徹法治思維，力行法治方式。在該問題上，國家層面的頂層設計已基本形成并具全局指導性，各級地方政府亦應在國家相關政策性文件的指導下，出臺地方性的社會治理法治化規(guī)劃綱要，實現地方政府的行政規(guī)劃與法治建設的真正融合，讓法治能夠切實“落地”，而非一紙空談。從全局對地方性社會治理的法治化建設提出整改意見，從地方性法規(guī)的修訂和完善、公民權益的保障和權利的充分實現、基層社會組織的鼓勵與培育、公共服務管理的強化等各個方面完善社會治理模式創(chuàng)新法治化在意識形態(tài)上的全面設計。

（二）健全立法，構建科學完備的社會治理法律制度體系

立法是法治實現的基礎，構建結構完整、內容合理的法治體系是實現社會治理法治化的首要前提。在新形勢下，社會治理主體的內涵更加豐富、治理方式更加多元，治理任務難度更大且情況更復雜，因此為社會治理從源頭上提供原則化和規(guī)則化相結合的指導和法制依據，能夠保證社會治理的各個環(huán)節(jié)均能有法可依。具體而言，健全立法要著重以下幾個方面：首先，明確立法目的，規(guī)范立法任務。社會治理一詞首現于中國共產黨的政策性文件，而法律制度中卻并未對該詞的內涵作清晰界定，因而需從立法上對社會治理的內涵和外延作出厘定，明晰其具體含義，并對社會治理工作的具體開展提供法律支持。第二，要在立法中明確社會治理多元主體的關系和角色定位，改變以往政府行政管理的傳統(tǒng)模式為各級社會主體共同治理，轉變行政管理理念，真正實現行政權力的合理配置和有效分工。第三，要建立系統(tǒng)性的社會治理法制體系。在社會運行和發(fā)展的客觀規(guī)律下，從治理理念、治理機制和運行方式等各方面，改進和完善包括信息公開制度、公眾參與制度、社會治理具體運行制度、應急處理制度、法律救濟制度、權力運行監(jiān)督制度等內容的相關法律制度。

（三）規(guī)范監(jiān)督執(zhí)法，建設權責統(tǒng)一的法治政府

依法行政，建設法治政府是社會治理模式創(chuàng)新的重要環(huán)節(jié)。

首先，要確立政府行政職能的法制化。這是依法行政的前置要件。政府的行政職能要能最大限度地發(fā)揮其治理社會的正向效應，就必須將權力限定在合理范圍內，對政府權力的具體類別、行使的范圍和界限、行使的程序要件以及權力非正當行使時的責任承擔等作出詳盡規(guī)定。在法律規(guī)定上要盡量做到權責分明、清晰對應，讓政府的權力透明在陽光下，獲得更普遍的社會認同，增加政府依法行政、治理社會的公信力。

其次，必須梳理和完善行政執(zhí)法方式。社會管理模式下，在遇到問題時總是臨時性開展管理工作，管理模式亦風格多變，多是“運動式管理”，管理手段不夠規(guī)范，難以實現持久且穩(wěn)步提升的管理效果。在法治思維和方式的觸動下，社會治理應改變原來“運動式”“應對式”的狀態(tài)，向長效性、法治化的方向轉變，建立嚴謹的行政執(zhí)法程序化規(guī)則，將法治化社會治理手段切實嵌入行政工作的日常中。

最后，強化行政執(zhí)法的監(jiān)督機制，廣泛動員群眾、媒體、輿論等各方主體加強對政府行政行為的監(jiān)督。在依法行政的過程中，一方面要完善政府內部監(jiān)督機制，細化執(zhí)法標準，完善執(zhí)法考核評價體系;另一方面要在政務公開的背景下，廣泛地接受社會監(jiān)督，并作為行政考核的重要參數。[5]

（四）提升全民法治意識，夯實法治建設的社會基礎

法治，不僅要有“法”，更需要依法而“治”。法治建設要真正落到實處，需要全社會公民的共同參與。首先，要強化理念上的法治認同。不論是政府還是其他社會組織在治理過程中都應摒棄官本位的傳統(tǒng)思想，強化服務意識，改變由上而下的行政下壓式管理模式，而真正實現以服務為主導的社會治理創(chuàng)新機制。其次，要積極營造良好的法治文化氛圍。大力推進知識普及、觀念引領、能力培養(yǎng)“三位一體”的法治文化建設體系，將法治文化建設與社區(qū)文化、行業(yè)文化、校園文化、企業(yè)文化、民族文化、傳統(tǒng)文化、廉政文化等有機融合，培育全社會法治文化土壤，使法治精神深入社會、深入人心。第三，要加強公民法治教育，正確引導公民對法律的認知和擅用法律的能力。通過社區(qū)教育、各類志愿者和新聞媒體傳播等方式加強全社會公民的基礎法律意識教育，減少并盡量消除法盲群體，創(chuàng)新公眾強化法律知識、參與法治建設的渠道和方式，增強公民在社會治理法治化過程中的主人翁意識，推進法治化建設規(guī)范有序的發(fā)展。

基金項目：國家社會科學基金項目“自由貿易港多元化糾紛解決機制建構研究”（項目編號：19CFX085）階段性成果。

參考文獻：

[1]付子堂.論建構法治型社會管理模式[J].法學論壇，2011（2）.

[2]王勇.法治國家的內涵與社會治理創(chuàng)新[J].中共浙江省委黨校學報，2014（3）.

[3][古希臘]亞里士德.政治學[M].吳壽彭，譯.北京：商務印書館，1983：199.

[4][美]羅爾斯.正義論（修訂版）[M].何懷宏，何包鋼，廖申白，譯.北京：中國社會科學出版社，2009：3.

[5]姜明安.運用法治思維和法律方式治國理政[J].中國司法，2013（1）.