對《關(guān)于授權(quán)和委托用地審批的決定》的解讀

黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院緊抓政府職能轉(zhuǎn)變，持續(xù)推進(jìn)簡政放權(quán)，不斷提高政府效能。近日發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于授權(quán)和委托用地審批的決定》，將原來需報(bào)國務(wù)院審批的永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地審批事項(xiàng)授權(quán)各省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn);并在京、津、滬、蘇、浙、皖、粵、渝等8省市試點(diǎn)，將原來需報(bào)國務(wù)院審批的永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地和土地征收審批事項(xiàng)委托省、直轄市人民政府批準(zhǔn)。對于此次土地審批制度改革，筆者在這里也談一點(diǎn)看法。

1真正了解審批權(quán)限改革的內(nèi)容

國務(wù)院這次土地審批權(quán)限下放，是配合新修訂《土地管理法》實(shí)施進(jìn)行的改革，到底下放了哪些審批內(nèi)容？首先來看下新修訂《土地管理法》的幾條規(guī)定。

新《土地管理法》第44條：建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由國務(wù)院批準(zhǔn)。在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)，為實(shí)施該規(guī)劃而將永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，按土地利用年度計(jì)劃分批次按照國務(wù)院規(guī)定由原批準(zhǔn)土地利用總體規(guī)劃的機(jī)關(guān)或者其授權(quán)的機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。在已批準(zhǔn)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用范圍內(nèi)，具體建設(shè)項(xiàng)目用地可以由市、縣人民政府批準(zhǔn)。在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍外，將永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由國務(wù)院或者國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)。

新《土地管理法》第20條：土地利用總體規(guī)劃實(shí)行分級審批。省、自治區(qū)、直轄市的土地利用總體規(guī)劃，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)。省、自治區(qū)人民政府所在地的市、人口在100萬以上的城市以及國務(wù)院指定的城市的土地利用總體規(guī)劃，經(jīng)省、自治區(qū)人民政府審查同意后，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)。本條第2款、第3款規(guī)定以外的土地利用總體規(guī)劃，逐級上報(bào)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn);其中，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃可以由省級人民政府授權(quán)的設(shè)區(qū)的市、自治州人民政府批準(zhǔn)。土地利用總體規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)，必須嚴(yán)格執(zhí)行。

根據(jù)原《國土資源部關(guān)于調(diào)整報(bào)國務(wù)院審批土地利用總體規(guī)劃范圍的通》（國土資發(fā)〔2009〕67號），全國31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市，27個(gè)省、自治區(qū)人民政府所在地的市，35個(gè)100萬人口以上的城市，40個(gè)50-100萬人口的城市，以及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)，共計(jì)134個(gè)土地利用總體規(guī)劃需報(bào)國務(wù)院審批。

根據(jù)舊《土地管理法》第44條，省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)的道路、管線工程和大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，國務(wù)院批準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的由國務(wù)院批準(zhǔn)。

新《土地管理法》第46條：征收下列土地的，由國務(wù)院批準(zhǔn)：（一）永久基本農(nóng)田;（二）永久基本農(nóng)田以外的耕地超過35公頃的;（三）其他土地超過70公頃的。征收前款規(guī)定以外的土地的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)。征收農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)依照本法第44條的規(guī)定先行辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批。其中，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時(shí)辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批;經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府在征地批準(zhǔn)權(quán)限內(nèi)批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時(shí)辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批，超過征地批準(zhǔn)權(quán)限的，應(yīng)當(dāng)依照本條第1款的規(guī)定另行辦理征地審批。

梳理上面的內(nèi)容不難發(fā)現(xiàn)，這次改革是對新《土地管理法》的貫徹落實(shí)，對永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地全面授權(quán)，全國31個(gè)省份，106個(gè)重點(diǎn)城市中心城區(qū)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地事項(xiàng)，無論在規(guī)劃建設(shè)用地圈內(nèi)還是圈外，只要不涉及永久基本農(nóng)田，征收耕地不超過35公頃，征收其他土地不超過70公頃的，由省級人民政府以自己名義直接審批。這次改革對永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地和土地征收事項(xiàng)的審慎委托，8個(gè)試點(diǎn)省市試點(diǎn)期限1年，建設(shè)需農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地涉及永久基本農(nóng)田，征收耕地超過35公頃，征收其他土地超過70公頃的，由省級人民政府代表國務(wù)院進(jìn)行審批。

2如何看待這次改革

2.1堅(jiān)持問題導(dǎo)向，有利于資源配置提速增效

我國幅員遼闊，東西南北各省自然資源條件和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差異較大，建設(shè)需要農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的規(guī)模、時(shí)序和節(jié)奏各不相同。這次土地審批制度改革，將相關(guān)審批權(quán)限下放由各省掌握，減少審批環(huán)節(jié)，節(jié)省審批時(shí)間，不僅有利于提高審批效率，還將大幅提高資源配置效率和效果。

2.2堅(jiān)持目標(biāo)管理，有利于調(diào)動(dòng)省級政府的積極性

堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格節(jié)約用地制度的前提沒有變，依法用地審批的條件沒有變，中央政府農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批權(quán)限下放，賦予省級更多自主權(quán)，將在一定程度上改善上下溝通，調(diào)動(dòng)地方參與管理的積極性，也有利于塑造公平公正的環(huán)境，充分發(fā)揮地方政府能動(dòng)性，將有助于推進(jìn)自然資源治理能力提升。

2.3治理體系完善，省級政府能夠“接得住、管的好”

我國從1986年頒布《土地管理法》，國家組建土地管理局。歷經(jīng)30多年實(shí)踐、改革和發(fā)展，出臺(tái)了一些列法律法規(guī)，形成了一套完善的“批、供、用、補(bǔ)、查”管理制度，建立了“天上看，地上查，網(wǎng)上管”的現(xiàn)代化監(jiān)管體系，培養(yǎng)了一大批自然資源管理人才。各級政府法制意識(shí)、規(guī)矩意識(shí)逐步增強(qiáng)，系統(tǒng)內(nèi)外監(jiān)督執(zhí)紀(jì)給力，將相關(guān)審批權(quán)限下放，省級政府完全能夠接得住，更能管得好。

2.4健全信息反饋機(jī)制，改革力度還會(huì)進(jìn)一步加大

治大國如同烹小鮮，自然資源管理亦如此。做好自然資源管理，必須調(diào)動(dòng)地方各級人民政府的積極性和主動(dòng)性，做到權(quán)責(zé)一致。授權(quán)的同時(shí)，也要做好監(jiān)督控制，注重結(jié)果導(dǎo)向。要建立健全定期和不定期信息反饋機(jī)制，加強(qiáng)監(jiān)督考核及結(jié)果運(yùn)用，做好政策的追蹤與調(diào)整。相信不遠(yuǎn)的將來，試點(diǎn)和放權(quán)的力度還會(huì)進(jìn)一步加大。作者簡介：姜志法，福建工程學(xué)院教師。