農(nóng)村集體經(jīng)營性土地入市信托之委托人權(quán)利探析

杜帥

摘要：我國于2019年8月26日審議通過了《中華人民共和國土地管理法》修正案，該修正案中最大的亮點(diǎn)就是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地?fù)碛辛巳胧械馁Y格，這也就意味著集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有建設(shè)用地在市場中具有了同權(quán)性。在社會(huì)實(shí)踐中無論是修正案出臺(tái)前的農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式亦或是修正案出臺(tái)后農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)方式，最具高效和專業(yè)性的便是信托。但無論是目前最新出臺(tái)的《土地管理法》修正案或者早已存在的《信托法》，都沒有細(xì)分土地信托中信托人、受托人的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容。筆者主要針對(duì)實(shí)踐中存在的對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市信托流轉(zhuǎn)的委托人資格爭論以及具體權(quán)利內(nèi)容進(jìn)行探討。

關(guān)鍵詞：土地;集體經(jīng)營性建設(shè)用地;信托

一、新《土地管理法》的頒布

2019年通過的新《土地管理法》修正案對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營性土地的修改清除了農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場的法律障礙?；仡欉^去，我國土地入市的歷史可以追溯到1982年的《憲法》，其首次以法律的形式肯定了土地的使用權(quán)可以依據(jù)法定的程序進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，從此便開啟了土地“兩權(quán)分離”下的土地所有權(quán)公有不變與土地使用權(quán)市場化的全新嘗試，隨后我國制定的土地管理法也是對(duì)土地“兩權(quán)分化”的深入化探索。現(xiàn)如今，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，是立足于現(xiàn)實(shí)國情人多地少、土地資源緊缺，實(shí)現(xiàn)土地資源優(yōu)良配置與高效利用下的必然選擇。

二、農(nóng)村集體經(jīng)營性土地之信托入市流轉(zhuǎn)

（一）農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)信托之委托人資格分析

1.個(gè)體農(nóng)戶

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的信托委托方是享有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶。但是農(nóng)戶既不是法律意義上的某一確定的自然人，也不是能夠依法登記注冊(cè)的法人或其他組織，因此就使得農(nóng)戶對(duì)外處分土地承包經(jīng)營權(quán)以及其簽署相應(yīng)的法律文本的法律效力處于模糊狀態(tài)?，F(xiàn)實(shí)中通常采用集中流轉(zhuǎn)信托的方式，即個(gè)體或者部分農(nóng)戶把自己享有的的土地承包經(jīng)營權(quán)委托給政府、農(nóng)民合作社等主體，再由政府或合作社作為信托委托人與受托人建立信托關(guān)系。有的學(xué)者認(rèn)為村委會(huì)或者集體經(jīng)濟(jì)合作社不能成為農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地信托委托人，而是應(yīng)該幫助農(nóng)戶，由農(nóng)戶擔(dān)當(dāng)信托委托人的角色，筆者對(duì)此提反對(duì)意見，具體理由會(huì)在后面的資格確認(rèn)部分進(jìn)行闡述。

2.規(guī)?；?jīng)營農(nóng)戶

規(guī)?；?jīng)營農(nóng)戶與普通個(gè)體農(nóng)戶的差異主要是在于其土地是否存在規(guī)?；约笆欠裼袟l件進(jìn)行土地的規(guī)模化經(jīng)營，因?yàn)橐?guī)?；?jīng)營需要有一定的地理?xiàng)l件以及農(nóng)業(yè)機(jī)械化技術(shù)的支持，例如平原地區(qū)或者地山丘陵地區(qū)較之于西部山區(qū)更適合發(fā)展規(guī)?；?jīng)營。規(guī)模化經(jīng)營農(nóng)戶并不屬于法律上的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，其也無法成為農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的信托委托人。其對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地享有的經(jīng)營權(quán)與使用權(quán)需要通過集體流轉(zhuǎn)的方式才能實(shí)現(xiàn)入市信托流轉(zhuǎn)目的。

3.村民委員會(huì)

村民委員會(huì)是法律規(guī)定的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之一，在有的信托結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)中，農(nóng)民并不是信托關(guān)系中的當(dāng)事人，農(nóng)民與村委會(huì)簽訂相應(yīng)的土地轉(zhuǎn)包合同，再由村委會(huì)與委托人簽訂信托合同。從這種信托方式我們可以看出，村民委會(huì)進(jìn)行信托是通過農(nóng)民土地承包權(quán)倒租的方式，且在這種情況下農(nóng)民實(shí)際獲得的資金是村民委會(huì)支付的土地承包權(quán)租賃的租金，而非作為信托關(guān)系中委托人所獲得的信托財(cái)產(chǎn)收益?；诖擞械膶W(xué)者認(rèn)為村委會(huì)可以協(xié)助農(nóng)戶做好信托，但不可以成為信托委托人。但也有學(xué)者認(rèn)為農(nóng)戶自身是不適合直接作為信托委托者的，農(nóng)戶的權(quán)利必須要由集體經(jīng)濟(jì)組織代為集體行使。

4.農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)合作社

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)合作社一般是指雙層經(jīng)營體制下，集體所有、民主管理、服務(wù)社員的社區(qū)性農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。在有的信托結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)中，農(nóng)民并不是信托關(guān)系中的當(dāng)事人，農(nóng)民自愿將自己的土地承包使用權(quán)入股當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)合作社，再由合作社出面與委托人之間建立信托關(guān)系，此種情況與村民委員會(huì)出面與委托人建立信托關(guān)系具有相似性。同樣有的學(xué)者認(rèn)為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)合作社不能成為信托關(guān)系中的委托人而只能作為輔助農(nóng)民成為信托委托人的角色，筆者對(duì)此提反對(duì)意見，具體理由會(huì)在后面的資格確認(rèn)部分進(jìn)行闡述。

（二）集體經(jīng)濟(jì)組織之委托人資格的確立

法律規(guī)定有資格成為農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)信托之委托人的是村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)和村民小組。我國的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式主要是集合流轉(zhuǎn)，即多個(gè)農(nóng)戶而非單一客體將自身的土地經(jīng)營使用權(quán)流轉(zhuǎn)給他人或企業(yè)。與單一的個(gè)體或者少數(shù)農(nóng)戶相比，確立集體經(jīng)濟(jì)組織作為農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地委托關(guān)系中的委托人資格主要是以下原因。

首先，以集體的形式對(duì)土地進(jìn)行委托更容易形成區(qū)域規(guī)劃和開發(fā)利用，不僅可以提高土地的利用效率，更有利于規(guī)?；?jīng)濟(jì)的打造。其次，如果投資者通過單一的個(gè)體后者少數(shù)農(nóng)戶來獲得土地，勢必會(huì)增加投資者的談判時(shí)間成本與經(jīng)濟(jì)成本，更是降低了投資效率與成功率。而當(dāng)集體經(jīng)濟(jì)組織作為信托關(guān)系中的委托方時(shí)，能免去投資方與眾多對(duì)象談判的風(fēng)險(xiǎn)，節(jié)約時(shí)間與金錢成本，提高農(nóng)村集體經(jīng)營建設(shè)用地入市交易的效率。再次，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織較之于個(gè)體來說其更具有專業(yè)化的優(yōu)勢，其在市場信息查詢和問題處理上也擁有更強(qiáng)的應(yīng)對(duì)能力，在與投資方談判的過程中更具有談判資本與力量，從而更好更全面的來保障農(nóng)民的土地權(quán)益。最后，農(nóng)村集體建設(shè)用地在進(jìn)入市場之后可能會(huì)存在以囤積土地為目的的投機(jī)性資本在一定時(shí)期內(nèi)大量進(jìn)入，集體經(jīng)濟(jì)組織土地入市較之于單一的個(gè)體更能規(guī)避失地風(fēng)險(xiǎn)，把握長遠(yuǎn)利益與全局利益。

三、農(nóng)村集體經(jīng)營性土地入市流轉(zhuǎn)信托之委托人權(quán)利

（一）農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)土地予以入市流轉(zhuǎn)的權(quán)利

新土地法對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營性土地流轉(zhuǎn)條件的規(guī)定總結(jié)起來就是，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)性土地的入市流轉(zhuǎn)，需要符合規(guī)劃、依法登記、三分之二以上集體經(jīng)濟(jì)組織成員同意即可實(shí)現(xiàn)。也就是說只要農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)土地只要符合法定的規(guī)劃，并對(duì)該土地的所有權(quán)、使用權(quán)的情況依法在有關(guān)部門進(jìn)行登記，并有本集體經(jīng)濟(jì)組織三分之二以上成員的同意，便可以合法的進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)，而非土地法修改前的將農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)土地征為國有再進(jìn)行市場流轉(zhuǎn)，這就使得農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)土地還保留在集體與農(nóng)民的手中，并直接給農(nóng)民帶來財(cái)產(chǎn)利益。

（二）選擇信托的權(quán)利

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的方式并不局限于信托，日常生活中常見的還有通過出租、互換、入股等多種方式。但是由于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地主要是進(jìn)行商業(yè)以及工業(yè)的用途，且該類用途對(duì)利用效率和專業(yè)性的要求要高于一般農(nóng)業(yè)土地的利用，這恰好是缺乏資金與技術(shù)的農(nóng)民自身所匱乏的，卻正是信托能夠予以彌補(bǔ)的地方，所以采用信托的方式對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地進(jìn)行流轉(zhuǎn)是最恰當(dāng)?shù)姆绞?。這也是因?yàn)樾磐斜旧砭哂蓪I(yè)性、效率性，當(dāng)土地流轉(zhuǎn)采用信托的方式時(shí)，可以極大的優(yōu)化資源利用率，最大限度的實(shí)現(xiàn)土地和市場的結(jié)合。新土地法肯定了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的法律資格，但并未對(duì)流轉(zhuǎn)方式加以限制，所以農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地所有權(quán)人有權(quán)利選擇能夠?qū)崿F(xiàn)自身土地效益最大化的流轉(zhuǎn)方式即信托。

（三）享有收益的權(quán)利

一般情況下農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地所有權(quán)人在于信托受托人簽訂土地信托合同時(shí)就會(huì)在合同中載明利益分配模式或者比例等相關(guān)問題，由于農(nóng)村集體經(jīng)營向建設(shè)用地流轉(zhuǎn)利益分配的模式以及相關(guān)稅費(fèi)問題國家并沒有出臺(tái)相關(guān)具體的法律法規(guī)或者地方性規(guī)章制度予以明確，這就給信托關(guān)系建立雙方留下了很大的彈性空間，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地所有權(quán)人有權(quán)利基于自己的收益權(quán)在信托合同中將自己收益的具體方式、時(shí)限、數(shù)額等具體問題用文字的形式明確下來，保障自身收益權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

（四）信托運(yùn)作知情權(quán)和管理方法調(diào)整權(quán)

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地信托中委托人的管理方法調(diào)整權(quán)主要是針對(duì)無法預(yù)料的事由，致使信托受托人對(duì)信托財(cái)產(chǎn)的管理已經(jīng)阻礙農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地信托目的實(shí)現(xiàn)或者已經(jīng)損害了信托關(guān)系中受益人的利益產(chǎn)生的權(quán)利。但是對(duì)于“無法預(yù)料事由”的判定并不存在法定的可作依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)，且委托人要求受托人管理方法調(diào)整的權(quán)利是否會(huì)必然產(chǎn)生法律效力也沒有后續(xù)的法律法規(guī)予以調(diào)解。對(duì)于此問題，筆者同樣支持信托關(guān)系的確立雙方應(yīng)當(dāng)在信托確立的合同中就針對(duì)委托人信托管理方法調(diào)整權(quán)的適用情形、方式與效力進(jìn)行明文規(guī)定。

（五）不當(dāng)信托行為撤銷權(quán)

在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地信托中，信托人享有的撤銷權(quán)主要是針對(duì)可撤銷信托的撤銷申請(qǐng)權(quán)與針對(duì)受托人其實(shí)施的不當(dāng)信托行為的撤銷申請(qǐng)權(quán)。但我們要明確的是撤銷權(quán)的行使不能是因?yàn)槲腥藛畏矫嬲J(rèn)為受托人日常對(duì)信托財(cái)產(chǎn)的經(jīng)營管體活動(dòng)不符合自己的預(yù)期，而必須是建立在受托人違反了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的利用方式，即沒有用做工業(yè)或者商業(yè)用途，亦或是受托人在對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地作商業(yè)或工業(yè)用途中因?yàn)橹饔^故意或者過失等原因存在重大管理失誤，造成信托財(cái)產(chǎn)的重大損失之上，委托人才可以行使撤銷權(quán)。

結(jié) 語：

新土地法破除農(nóng)村經(jīng)營性土地的入市障礙，在維護(hù)農(nóng)村集體所有權(quán)以及農(nóng)民對(duì)土地的使用權(quán)之外引入了市場化機(jī)制，不僅能夠直接增加農(nóng)民在土地上的財(cái)產(chǎn)性收益，更能在不改變土地規(guī)劃及用途的前提下提高土地利用效率。但由于現(xiàn)行土地修正案與信托法并沒有針對(duì)土地信托的特殊性進(jìn)行針對(duì)性的權(quán)利義務(wù)釋明，所以造成了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地過程中關(guān)于信托委托人資格的糾紛以及委托人具體權(quán)利內(nèi)容模糊不清的問題出現(xiàn)。進(jìn)一步具有針對(duì)行的法律確認(rèn)還需要現(xiàn)實(shí)立法或者地方政府的行政性規(guī)定，如此才能真正保障農(nóng)民對(duì)于土地的權(quán)利，增加農(nóng)民收入，保障土地安全，發(fā)揮農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地入市的優(yōu)點(diǎn)。

參考文獻(xiàn)：

[1]葉朋：《農(nóng)地集合信托與農(nóng)戶利益的法律保障》，《華南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2015年第4期.

[2]馬建兵、張靜霞：《西部農(nóng)村實(shí)施土地信托的困境與出路》，《甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第5期.

[3]劉丹、潘遠(yuǎn)生：《重慶大足：探索集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市途徑》，《中國土地》2017年第9期.