財務(wù)集中核算模式下基層醫(yī)療機構(gòu)內(nèi)部控制的思考

蔣友清

摘 要 隨著醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的深入開展和以“人人享有醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)”為目標(biāo)的農(nóng)村三級衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)的不斷完善，基層醫(yī)療機構(gòu)在保障農(nóng)民獲得基本衛(wèi)生服務(wù)方面的作用得到明顯提升，各級財政加大了對基層醫(yī)療機構(gòu)的投入，國家對基層醫(yī)療機構(gòu)的財務(wù)管理也就提出了更高的要求。通過內(nèi)部控制來提高基層醫(yī)療機構(gòu)的財務(wù)管理水平，防范財務(wù)風(fēng)險，提高資金使用效益和效率，是基層醫(yī)療機構(gòu)健康發(fā)展的內(nèi)在需求。本文主要探討了在財務(wù)集中核算管理模式下基層醫(yī)療機構(gòu)的內(nèi)部控制存在的問題，并提出改進的具體措施。

關(guān)鍵詞 基層醫(yī)療機構(gòu) 財務(wù)集中核算 內(nèi)部控制

隨著醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的深入開展，“強基層、保基本”的政策不斷加大了對基層醫(yī)療機構(gòu)的財政投入，國家對基層醫(yī)療機構(gòu)的財務(wù)管理也就提出了更高的要求。如何加強對基層醫(yī)療機構(gòu)的財務(wù)管理，確保財務(wù)收支的真實、安全、完整，提高資金使用效益和效率，就成為了一個重要課題。為推進基層醫(yī)療機構(gòu)綜合改革，進一步加強和規(guī)范基層醫(yī)療機構(gòu)的財務(wù)管理， 國家衛(wèi)生計生委辦公廳發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范基層醫(yī)療機構(gòu)實行財務(wù)集中核算的意見》（國衛(wèi)辦財務(wù)發(fā)〔2015〕25號）指導(dǎo)全國各地對基層醫(yī)療機構(gòu)實行財務(wù)集中核算。

一、基層醫(yī)療機構(gòu)實行財務(wù)集中核算管理的必要性

財務(wù)集中核算是在不改變基層醫(yī)療機構(gòu)單位法人法律地位、經(jīng)濟管理職責(zé)、資金所有權(quán)和使用權(quán)以及原有的各類資產(chǎn)、債權(quán)債務(wù)關(guān)系的前提下，對基層醫(yī)療機構(gòu)實行財務(wù)集中核算的管理模式。醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革要求增加對基層醫(yī)療機構(gòu)的投入，財政投入的不斷增加，提高了基層醫(yī)療機構(gòu)的服務(wù)能力。基層醫(yī)療機構(gòu)收支規(guī)模以較快的速度得到了增長，對基層醫(yī)療機構(gòu)財務(wù)管理要求勢必相應(yīng)的提高。而基層醫(yī)療機構(gòu)財務(wù)管理工作中存在的一系列問題已明顯不適應(yīng)醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革對基層醫(yī)療機構(gòu)財務(wù)管理的要求。采取規(guī)范有效的措施加強財務(wù)管理，構(gòu)建基層醫(yī)療機構(gòu)財務(wù)管理的新機制，切實提高基層醫(yī)療機構(gòu)財務(wù)管理的整體水平，已成為加強基層醫(yī)療機構(gòu)管理的迫切需要。

財務(wù)集中核算模式，對加強內(nèi)部控制，防范財務(wù)風(fēng)險起到的積極的推動作用，主要表現(xiàn)在：一是集中集中核算機構(gòu)通過有別于基層醫(yī)療機構(gòu)的崗位設(shè)置和職責(zé)權(quán)限分工，對不相容崗位進行適當(dāng)?shù)胤蛛x;二是通過單位報賬人員和集中核算機構(gòu)對財務(wù)收支的雙重審核，提高了財務(wù)核算的真實性和準(zhǔn)確性;三是通過集中核算機構(gòu)對審批控制制度執(zhí)行的監(jiān)督，單位內(nèi)部的審批權(quán)限、審批程序和審批責(zé)任方面的制度得到的落實，對防范財務(wù)風(fēng)險起到的基礎(chǔ)性作用。

二、財務(wù)集中核算模式下內(nèi)部控制的手段

財務(wù)集中核算機構(gòu)通過崗位設(shè)置和職責(zé)分工來實現(xiàn)對資金流動過程的監(jiān)控，并進行賬務(wù)處理，主要的內(nèi)部控制手段包括：一是兩重審核?；鶎俞t(yī)療機構(gòu)設(shè)置報員對相關(guān)單據(jù)進行初審，主要是對發(fā)票要求和單據(jù)的合規(guī)性進行審核，包括單位領(lǐng)導(dǎo)的審批簽字、金額的正確性等;主管會計在制作會計憑證時對相關(guān)單據(jù)進行再審核，除了對合規(guī)性和發(fā)票要素的審核外，主要是審核相關(guān)佐證資料是否齊全、經(jīng)濟內(nèi)容是否符合單位的經(jīng)濟活動情況。二是授權(quán)審批。集中核算機構(gòu)對經(jīng)濟業(yè)務(wù)支出的金額大多采用多級報銷審批制度，各崗位在自己授權(quán)限額內(nèi)的單位進行審核，超過審核權(quán)限的必須報上一級領(lǐng)導(dǎo)審批。三是內(nèi)部牽制。為了確保集中核算機構(gòu)資金的安全，集中核算機構(gòu)的憑證錄入人員、單據(jù)審核人員分開設(shè)置;款項支付人員和單位審核人員、憑證錄入人員分開設(shè)置，通過主管會計的會計總賬與款項支付人員的日記賬進行核對來保證資金支付與支付記錄的一致性。四是備用金管理。集中核算機構(gòu)授予各基層醫(yī)療機構(gòu)定額度的備用金，平時報賬員可以根據(jù)業(yè)務(wù)的需要先行付款，當(dāng)付款金額達到一定的量時，再將相關(guān)報銷單據(jù)到集中核算機構(gòu)報賬，集中核算機構(gòu)根據(jù)報銷費用的情況補充備用金。五是密碼設(shè)置、權(quán)限分級管理。集中核算機構(gòu)在信息系統(tǒng)里設(shè)置系統(tǒng)管理員、業(yè)務(wù)操作員的密碼，對不同的崗位設(shè)置不同的權(quán)限來保證操作的合法性和相關(guān)操作的可追溯性。

三、財務(wù)集中核算模式下內(nèi)部控制存在的問題

財務(wù)集中核算的管理模式對基層醫(yī)療機構(gòu)的內(nèi)部控制也提出了一定的挑戰(zhàn)。

（一）內(nèi)部控制的監(jiān)督范圍較窄

實行財務(wù)集中核算后，單位會計主體的法律責(zé)任并沒有發(fā)生改變，集中核算機構(gòu)的監(jiān)督管理需要基層醫(yī)療機構(gòu)的內(nèi)部監(jiān)督和控制措施予以支持和配合。由于集中核算機構(gòu)和核算單位在空間上有了距離，集中核算機構(gòu)的監(jiān)督管理范圍往往限于報賬流程方面，對核算單位具體經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動的過程缺少應(yīng)有的監(jiān)督。實行財務(wù)集中核算后，集中核算機構(gòu)的會計核算和監(jiān)督范圍限于報賬流程方面，各基層醫(yī)療機構(gòu)日常的財務(wù)管理還是由各單位負責(zé)，這就導(dǎo)致集中核算機構(gòu)的會計核算與核算單位的日常財務(wù)管理出現(xiàn)脫節(jié)現(xiàn)象，經(jīng)濟活動的內(nèi)部控制制度沒有得到一貫執(zhí)行。如部分單位領(lǐng)導(dǎo)認為財務(wù)集中核算機構(gòu)應(yīng)該履行財務(wù)管理的全部責(zé)任，單位無須建立健全內(nèi)部控制制度對各項經(jīng)濟活動進行管理。單位報賬員認為自己的職責(zé)只是各項現(xiàn)金收付和對日常報賬的財務(wù)單據(jù)進行接收、傳遞，其他責(zé)任與自己無關(guān)。集中核算機構(gòu)認為“核算單位的法人性質(zhì)不變”，單位法人代表對財務(wù)資料的真實性和完整性負責(zé)，建立健全內(nèi)部控制制度的責(zé)任在基層醫(yī)療單位，其職責(zé)僅限于會計核算和常規(guī)的監(jiān)督。集中核算機構(gòu)和基層醫(yī)療機構(gòu)對各自的職責(zé)產(chǎn)生的一些模糊的認識，在內(nèi)部控制制度的建立健全和執(zhí)行方面出現(xiàn)“三不管”的現(xiàn)象，導(dǎo)致內(nèi)部控制制度對經(jīng)濟活動的監(jiān)督范圍縮小了。

（二）對建立健全內(nèi)部控制制度不重視，內(nèi)控環(huán)境差

部分單位領(lǐng)導(dǎo)認為建立健全單位的內(nèi)部控制制度是集中核算機構(gòu)的責(zé)任，而集中核算機構(gòu)卻堅持是單位領(lǐng)導(dǎo)層的責(zé)任，出現(xiàn)了“踢皮球”的現(xiàn)象。因此，在財務(wù)管理方面的內(nèi)部控制也就被弱化了，主要表現(xiàn)在：一是內(nèi)部控制意識不強，有的單位領(lǐng)導(dǎo)把內(nèi)容控制制度看成是限制領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的條條框框，對建立單位內(nèi)部控制制度的工作不予支持。二是內(nèi)部控制的責(zé)任不強，部分單位領(lǐng)導(dǎo)認為實行財務(wù)集中核算后各項收支由集中核算機構(gòu)審核把關(guān)，自己沒必要進行把關(guān)了，單位也不再需要實施內(nèi)部監(jiān)督制度，單位對經(jīng)濟活動中容易發(fā)生舞弊行為的薄弱環(huán)節(jié)缺少了應(yīng)有的監(jiān)督。基于對內(nèi)部控制認識方面出現(xiàn)的偏差，出現(xiàn)了部分單位領(lǐng)導(dǎo)在對財務(wù)支出進行審批時沒有考慮是否符合財務(wù)制度的規(guī)定，對一些明顯不符合財務(wù)制度規(guī)定的報賬單據(jù)也給予了審批。三是在資產(chǎn)管理方面的會計核算和基層醫(yī)療單位的財產(chǎn)管理相脫節(jié)。由于集中核算機構(gòu)工作人員較少到基層醫(yī)療單位了解資產(chǎn)保管、使用情況，加之部分單位發(fā)生實物短缺時沒有履行財務(wù)審核手續(xù)而未能進行賬務(wù)處理，資產(chǎn)管理方面賬實不符的現(xiàn)象時有發(fā)生。四是往來款項沒能及時、正確地清理，財務(wù)風(fēng)險較大。部分單位領(lǐng)導(dǎo)基于有主管會計把關(guān)，在金額的多少不確定的情況下也不向集中核算機構(gòu)了解，對審批往來款項支付事項時盲目簽字審批，而集中核算機構(gòu)主管會計在有領(lǐng)導(dǎo)簽批的情況下往往忽略了對金額的復(fù)核，導(dǎo)致在查看往來款項明細的時候才發(fā)現(xiàn)支付的金額與實際金額不相符。另外，集中核算機構(gòu)對往來款項的具體情況不太了解，以致有的往來款項長期掛賬、甚至形成了呆賬，給單位帶來了損失。

四、財務(wù)集中核算模式下加強內(nèi)部控制的措施

（一）強化基層醫(yī)療機構(gòu)內(nèi)部控制的監(jiān)督職能

衛(wèi)生行政主管部門加強對基層醫(yī)療單位內(nèi)部控制的監(jiān)督和檢查。在基層醫(yī)療單位的內(nèi)部控制觀念比較淡薄的情況下，衛(wèi)生行政主管部門的監(jiān)督和檢查可以有力地推進內(nèi)部控制制度的正常運轉(zhuǎn)。將內(nèi)部控制各個崗位職責(zé)的履行情況納入績效考核，內(nèi)部控制職責(zé)的考核結(jié)果與相關(guān)工作人員的福利待遇相掛鉤、與相關(guān)人員的提拔、降職相聯(lián)系，可以有效提高執(zhí)行內(nèi)控制度的自覺性。另外，集中核算機構(gòu)采用網(wǎng)絡(luò)和會計核算信息系統(tǒng)進行業(yè)務(wù)處理，其內(nèi)部控制包括人工控制和信息系統(tǒng)的自動化控制兩個方面，人工控制的制度設(shè)計和自動化控制的程序設(shè)計要符合“內(nèi)控規(guī)范”的規(guī)定。

（二）營造良好的內(nèi)部控制環(huán)境

一是由衛(wèi)生行政主管部門牽頭，在各基層醫(yī)療機構(gòu)開展對財政部《行政事業(yè)單位內(nèi)容控制規(guī)范（試行）》（以下簡稱“內(nèi)控規(guī)范”）的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，使基層醫(yī)療機構(gòu)全體職工明白內(nèi)部控制的目的、原則、基本要求和日常控制方法，提高全體職工的內(nèi)部控制意識。二是建立符合“內(nèi)控規(guī)范”的組織機構(gòu)。三是建立和完善會計工作的工作流程，使會計工作的流程和內(nèi)部控制的要求相吻合，對經(jīng)濟活動中容易出現(xiàn)舞弊行為的環(huán)節(jié)加強控制。四是建立內(nèi)部控制的崗位責(zé)任制，把單位負責(zé)人對內(nèi)部控制的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任放在首位，明確各個內(nèi)部控制崗位的職責(zé)范圍并予以制度化，做到“各司其職”，確保不相容崗位之間相互制約、相互監(jiān)督。各基層醫(yī)療機構(gòu)要根據(jù)“內(nèi)控規(guī)范”的要求，在業(yè)務(wù)收支控制、資產(chǎn)控制、政府采購業(yè)務(wù)控制、合同控制、建設(shè)項目控制等各方面建立適合單位具體情況的、具有可操作性的制度。

五、結(jié)語

對基層醫(yī)療機構(gòu)實行財務(wù)集中核算是對其會計核算管理模式的改革，目的是為了加強財務(wù)管理和規(guī)范基層醫(yī)療機構(gòu)的經(jīng)濟行為，確保財務(wù)收支滿足真實、安全、完整的管理要求。而內(nèi)部控制則是一種手段和方式，通過制定制度、采取措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟活動的風(fēng)險進行防范和管控，確保經(jīng)濟活動正常開展、防范舞弊和管理風(fēng)險，從而確保財務(wù)收支的真實、安全和完整，兩者相輔相成，共同促進基層醫(yī)療機構(gòu)的健康發(fā)展。財務(wù)集中核算為內(nèi)部控制的有效性提供了有利的基礎(chǔ)性條件，而內(nèi)部控制的有效性為財務(wù)集中核算目的的實現(xiàn)提供了一種有效手段。在財務(wù)集中核算管理模式下加強內(nèi)部控制，是醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的要求，也是基層醫(yī)療機構(gòu)提高經(jīng)濟管理效率和社會效益的內(nèi)在需要。建立健全內(nèi)部控制體系建設(shè)，強化監(jiān)督機制，實現(xiàn)內(nèi)部控制制度的有效實施，以發(fā)揮內(nèi)部控制應(yīng)有的作用，是基層醫(yī)療機構(gòu)面臨的一項緊迫任務(wù)。

（作者單位為廣西桂林市資源縣梅溪鎮(zhèn)中心衛(wèi)生院）

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