結(jié)構(gòu)功能主義視角下地方服務(wù)型政府建設(shè)研究

馬晴

[摘 要]現(xiàn)階段，我國服務(wù)型政府建設(shè)經(jīng)歷了探索階段、建構(gòu)階段，正逐步向調(diào)整階段過渡。地方政府改革是涉及政治、經(jīng)濟、社會和文化的復(fù)雜性系統(tǒng)，在地方服務(wù)型政府問題的分析上，結(jié)構(gòu)功能主義具有很強的解釋力。在政府轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，服務(wù)型政府的構(gòu)成要素應(yīng)更加多元化，政府行為邊界應(yīng)更加明晰，更加注重各要素間的聯(lián)系，強調(diào)各個要素結(jié)構(gòu)契合，功能相互協(xié)調(diào)。因此，本文具體分析河北省建設(shè)服務(wù)型政府的實踐，并從結(jié)構(gòu)功能主義視角出發(fā)，分析其服務(wù)型政府建設(shè)的成功經(jīng)驗與不足之處，探討其未來發(fā)展路徑。

[關(guān)鍵詞]結(jié)構(gòu)功能主義;地方服務(wù)型政府;治理創(chuàng)新

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2020.12.093

[中圖分類號]D630[文獻標(biāo)識碼]A[文章編號]1673-0194（2020）12-0-02

1 ? ? 結(jié)構(gòu)功能主義及其與地方服務(wù)型政府建設(shè)的相關(guān)性

結(jié)構(gòu)功能主義是當(dāng)代社會科學(xué)研究中一個重要的研究范式，帕森斯和默頓是這一理論的杰出代表。帕森斯認為，社會系統(tǒng)、行為有機體、人格系統(tǒng)和文化系統(tǒng)共同構(gòu)成行為系統(tǒng)，而社會系統(tǒng)是這一行為系統(tǒng)的子系統(tǒng)，社會系統(tǒng)為保證自身良好運行需滿足4項功能性條件，正是他提出的AGIL四功能模式，即適應(yīng)（Adaptation）、目標(biāo)（Goal Attainment）、整合（integration）、潛在模式維持（Latent Pattern Maintenance）。在社會系統(tǒng)中，分別由經(jīng)濟系統(tǒng)、政治系統(tǒng)、社會共同體系統(tǒng)以及文化系統(tǒng)實現(xiàn)這4項功能。地方服務(wù)型政府建設(shè)是一項復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，政府機構(gòu)的體制、機制，企業(yè)、社區(qū)、公民以及社會組織等影響多個子系統(tǒng)，均會對地方服務(wù)型政府建設(shè)產(chǎn)生影響。

2 ? ? 結(jié)構(gòu)功能主義視角下地方服務(wù)型政府建設(shè)探索

2.1 ? 政治系統(tǒng)：轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化政府機構(gòu)設(shè)置

政治系統(tǒng)承擔(dān)著資源整合與目標(biāo)制定的雙重功能，強調(diào)政府的回應(yīng)性。在建設(shè)服務(wù)型政府的過程中，河北省積極推進改革措施，在治理現(xiàn)代化建設(shè)方面進行一系列改革，如行政審批改革、綜合執(zhí)法改革等。首先，在省域范圍全面實行行政審批政策，提升行政審批效能。其次，整合相近和相關(guān)執(zhí)法職能，將集中后的執(zhí)法機構(gòu)、職能、人員下沉到區(qū)級城市管理綜合行政執(zhí)法局，減少執(zhí)法層級。最后，將權(quán)限下沉，綜合行政執(zhí)法向基層延伸，依照重心下移、屬地管理原則，探索多元化基層綜合執(zhí)法。

2.2 ? 經(jīng)濟系統(tǒng)：堅持政府主導(dǎo)，公共服務(wù)市場化

在社會轉(zhuǎn)型時期，政府在社會治理中承擔(dān)著公共資源獲取的職能，處理好政府與市場的關(guān)系，提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)是政府的重要課題。河北省逐步進行公共服務(wù)市場化的探索，在提供公共服務(wù)過程中注入市場力量，使服務(wù)主體更加多元。通過政府決策，以市場機制為杠桿，鼓勵社會組織或私營部門參與公共服務(wù)中。河北省積極開拓信息技術(shù)外包（ITO）、大力發(fā)展業(yè)務(wù)流程外包（BPO）等工程，同時推進政府和社會資本合作（PPP）項目信息公開，積極探索市場化運營，大力推進公私合作。

2.3 ? 社會系統(tǒng)：注重社會力量，構(gòu)建社會共治格局

隨著政府改革，一個致力于參與治理、整合治理、提供服務(wù)的社會逐漸形成，為公共治理注入了新生力量。河北省在建設(shè)服務(wù)型政府的過程中，更加注重社會力量，逐步強化考核監(jiān)督，將政務(wù)公開程度納入績效考核中。同時，重視公眾在公共治理中的作用，在政府結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、機制轉(zhuǎn)換與職能轉(zhuǎn)變的過程中，更加強調(diào)培養(yǎng)公民參與感。這一追求與現(xiàn)代法治原則具有一致性，同時與服務(wù)型政府倡導(dǎo)的以人為本目標(biāo)呼應(yīng)。

2.4 ? 文化系統(tǒng)：注重法治與服務(wù)，堅持公共利益至上

地方服務(wù)型政府是由各個要素相契合形成的實體，政府、市場、社會、公眾作為主體均發(fā)揮著重要的作用，共同的價值取向是維持其良性運轉(zhuǎn)的保障，而這在服務(wù)型政府建設(shè)中與法治原則和服務(wù)至上是尤為契合的。基于此，河北省人民政府出臺《關(guān)于深入推進依法行政加快建設(shè)法治政府的實施意見》，以政策形式推進法治化建設(shè)，為構(gòu)建法治化政府提供制度支持。

3 ? ? 結(jié)構(gòu)功能主義視角下地方服務(wù)型政府建設(shè)

3.1 ? 政治系統(tǒng)：改革深入面臨阻力

地方服務(wù)型政府建設(shè)離不開治理機制的設(shè)計、構(gòu)建與運用。在實踐過程中，地方政府對結(jié)構(gòu)功能性規(guī)定、法定性約定以及行動約束在向?qū)嶋H操作轉(zhuǎn)化中，對政府部門以及工作人員均有一定要求。地方服務(wù)政府建設(shè)中存在諸多需要解決的問題，如對中央層面戰(zhàn)略設(shè)計的認知應(yīng)結(jié)合本地情況進行落實，對本轄區(qū)內(nèi)社會以及公眾的相應(yīng)訴求，政府部門及其工作人員應(yīng)進行維護與指導(dǎo)，感知與應(yīng)對政府治理中的潛在風(fēng)險。雖然服務(wù)型政府建設(shè)在不斷探索，但固守陳舊觀念易導(dǎo)致在行政體制改革中行政人員在微觀層面上的行為與改革目標(biāo)出現(xiàn)偏差，影響改革效果。

3.2 ? 經(jīng)濟系統(tǒng)：資源稀缺性與公共需求的矛盾

對于經(jīng)濟機制來說，因經(jīng)濟資源的稀缺性，所以政府需要有效考慮資源的有效配置。公共需求日益多樣化，地方政府采用公共服務(wù)市場化的方式緩解多樣化需求與有限資源之間的矛盾。但是市場化改革存在一定的風(fēng)險，應(yīng)避免大力推進市場化出現(xiàn)的政府公共責(zé)任缺失。同時，還應(yīng)注意市場化是利用公私合作或公化為私的方式進入市場競爭機制，需要避免因政府失靈而導(dǎo)致腐敗行為產(chǎn)生的現(xiàn)象。

3.3 ? 社會系統(tǒng)：社會共治發(fā)育不完善

隨著政府職能的轉(zhuǎn)變、社會治理中公眾和社會組織自治程度不斷提升，逐步形成社會共治格局。但如何發(fā)揮社會共治在政府治理中的長效作用，地方政府在自我推進的治理創(chuàng)新中如何保持持續(xù)的動力以及如何最大限度地提升政府治理對公眾治理需求的適應(yīng)性，增強政府改革利益的共享性，都是服務(wù)型政府建設(shè)的重點內(nèi)容。其中，關(guān)鍵在于構(gòu)建完備且長效的社會共治機制，提倡公眾參與，構(gòu)建社會共治新格局。

3.4 ? 文化系統(tǒng)：價值與法治的雙重訴求

對于文化系統(tǒng)，為確保服務(wù)型政府的公正性、法治化以及公共價值，重構(gòu)價值認同尤為重要。以GDP為核心的政績觀與經(jīng)濟增長第一的發(fā)展觀，與服務(wù)型政府建設(shè)中要求的公共性和公共價值相違背。在服務(wù)型政府建設(shè)中，地方政府最重要的任務(wù)就是重構(gòu)對自身公共性的價值認同。推進地方政府公共價值重塑，增強其對公共責(zé)任與公共價值的認同感，強化公共治理的公共服務(wù)意識、責(zé)任意識和法治意識。

4 ? ? 結(jié)構(gòu)功能主義視角下地方服務(wù)型政府的建設(shè)路徑

4.1 ? 政治系統(tǒng)：提高政府效能，增強治理能力

在社會治理體系中，政府應(yīng)成為發(fā)展的推動力，成為構(gòu)建治理體系與促進社會成長的重要主體。一是精簡政府職能，提高政府管理的效能。將政府應(yīng)該管得管好，不應(yīng)管得下放給市場與社會，以此提高政府運轉(zhuǎn)效率，同時調(diào)動社會與市場活力。二是積極調(diào)整各部門各層級之間的關(guān)系，一方面，合理界定中央與地方的權(quán)責(zé)邊界，調(diào)動地方政府改革的主動性;另一方面，調(diào)整橫向部門之間的利益格局，實現(xiàn)政府內(nèi)部信息溝通便捷高效，促進政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)與政府公共服務(wù)職能協(xié)調(diào)。

4.2 ? 經(jīng)濟系統(tǒng)：強化政府責(zé)任，推進公共服務(wù)市場化

經(jīng)濟系統(tǒng)強調(diào)自由、公平、法治，服務(wù)型政府在提供公共服務(wù)時，日益注重發(fā)揮社會與市場的力量。一是公共服務(wù)主體多樣化，政府由直接的公共服務(wù)角色轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)的規(guī)劃者與監(jiān)管者，為公共服務(wù)流通保駕護航。二是由社會或市場承擔(dān)公共服務(wù)工作，這在一定程度上存在社會或市場的逐利性和公共服務(wù)的公共性沖突，需要政府部門加強對社會組織的監(jiān)管，以此最大限度地維護公共服務(wù)的公共性和社會公眾的合理權(quán)益。

4.3 ? 社會系統(tǒng)：培育公民社會，調(diào)動多方力量

在我國地方服務(wù)型政府建設(shè)的進程中，地方政府、市場和社會三者的利益格局和利益關(guān)系發(fā)生了顯著變化，社會公眾對公共服務(wù)的需求不斷多樣化，公民參與公共治理的意識不斷增強，這對地方政府進行社會治理、提供公共服務(wù)帶來了新的機遇與挑戰(zhàn)。因此，地方政府應(yīng)逐步重視不同社會主體的呼聲，進一步完善公民參與體系，進而提升社會共治能力。同時，地方政府應(yīng)以授權(quán)的方式，將社會組織、企業(yè)等多方力量注入公共服務(wù)中，將更多服務(wù)主體納入公共服務(wù)體系，既改善公共服務(wù)的治理結(jié)構(gòu)，又增強各社會主體行動的相關(guān)性。

4.4 ? 文化系統(tǒng)：法治與服務(wù)并重，倡導(dǎo)新型行政文化

建設(shè)地方服務(wù)型政府，政府需要確立以人為本的價值理念，服務(wù)始終是地方政府職能的核心，服務(wù)型政府是推進地方政府職能轉(zhuǎn)變的進程，也是推進地方政府從統(tǒng)治思維、控制思維轉(zhuǎn)向服務(wù)思維、法治思維的過程。在文化系統(tǒng)中，服務(wù)的價值理念內(nèi)化于行政內(nèi)部，為地方政府治理提供了一定的支撐，法治建設(shè)促進政府公共服務(wù)的制度化、規(guī)范化，對行政行為加以外部約束。因此，進一步整合各治理要素，利用文化資源，形成價值與制度的雙重規(guī)約。

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