建設(shè)都市圈：穩(wěn)增長(zhǎng)和高質(zhì)量發(fā)展的新引擎

劉世錦

這次疫情引起的經(jīng)濟(jì)下行與以往由于經(jīng)濟(jì)內(nèi)部出問題導(dǎo)致的下行明顯不同，短期經(jīng)濟(jì)政策要對(duì)癥下藥，集中于“恢復(fù)”“救助”“避險(xiǎn)”?！盎謴?fù)”的當(dāng)務(wù)之急是，讓產(chǎn)業(yè)鏈轉(zhuǎn)起來，否則有些地方復(fù)工后不能復(fù)產(chǎn)?！熬戎笔菐椭切┨幘称D難，甚至日子過不下去的企業(yè)和個(gè)人，重點(diǎn)是中小企業(yè)和低收入人群?！氨茈U(xiǎn)”就是防控經(jīng)濟(jì)中已有結(jié)構(gòu)性矛盾可能引起的風(fēng)險(xiǎn)，防止老矛盾引出新問題。以往遇到經(jīng)濟(jì)下行，習(xí)慣的做法是政府拿錢搞基建，以提振需求，但這種傳統(tǒng)刺激辦法對(duì)上面提到的“恢復(fù)”“救助”針對(duì)性不強(qiáng)，而且通過增加負(fù)債搞基建項(xiàng)目，還會(huì)加大地方政府已有的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，并非“避險(xiǎn)”。

新基建前程遠(yuǎn)大，但要遵循市場(chǎng)規(guī)律和產(chǎn)業(yè)規(guī)律

近期熱議的“新基建”，與中央原有的提法已大幅擴(kuò)容。要防止把新基建當(dāng)個(gè)筐，什么都往里裝。

新基建的內(nèi)容，有關(guān)媒體列了七項(xiàng)。城市軌道交通、特高壓其實(shí)是搞了多年的老基建了。城市軌道交通，即通常說的地鐵，改革開放前就有了。至于數(shù)據(jù)中心、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等，都屬于信息產(chǎn)業(yè)或其中某個(gè)細(xì)分領(lǐng)域多少具有平臺(tái)特性的部分，貼一個(gè)“基礎(chǔ)設(shè)施”的標(biāo)簽未嘗不可，正是在這個(gè)意義上可稱其為數(shù)字基建。

重要的是，一定要明確作為新基建主體的數(shù)字基建與“鐵公機(jī)”類的老基建在技術(shù)屬性、投資方式和運(yùn)行機(jī)制上的明顯區(qū)別。首先，數(shù)字基建基本上（如果不是全部的話）不是公共產(chǎn)品，是企業(yè)經(jīng)營(yíng)的商品（或經(jīng)濟(jì)學(xué)所說的私人產(chǎn)品），而老基建大部分屬于公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品。其次，相應(yīng)地，主要由企業(yè)投資而非政府投資建設(shè)。企業(yè)投資就會(huì)有硬的預(yù)算約束，要講究投資回報(bào)。再次，也是非常重要但很少被提及的一條，就是新基建大都是成長(zhǎng)中的新技術(shù)，技術(shù)路線和市場(chǎng)前景不確定性強(qiáng)，投資風(fēng)險(xiǎn)更大。一旦選擇失誤，大量投資就可能打水漂，所以較多采取風(fēng)險(xiǎn)投資方式。政府最好不要直接插手，交給企業(yè)和市場(chǎng)選擇才是明智之舉。

把這些問題說清楚了，政府在此過程中應(yīng)該做什么也就清楚了。新基建前程遠(yuǎn)大，真心要把新基建搞好，首先要給其營(yíng)造一個(gè)正常的發(fā)展環(huán)境，主要是企業(yè)自主決策，市場(chǎng)起決定性作用;政府不直接干預(yù)，不添亂，多包容，重點(diǎn)促進(jìn)和維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)，提高監(jiān)管水平，提供有效信息服務(wù)，提升相關(guān)人力資本。

以數(shù)字基建為主的新基建，本質(zhì)上屬于新技術(shù)驅(qū)動(dòng)的新產(chǎn)業(yè)，發(fā)展快一點(diǎn)還是慢一點(diǎn)，要遵循市場(chǎng)規(guī)律和產(chǎn)業(yè)規(guī)律，不大適合作為短期刺激政策工具;要防止一哄而起，“運(yùn)動(dòng)式增長(zhǎng)”，留下一堆無效投資和爛尾工程;也不需要受到某種產(chǎn)業(yè)政策的照顧，拿補(bǔ)貼、吃偏飯，搞出新的不公平競(jìng)爭(zhēng);少一些概念炒作，多一些專業(yè)深度研究，即使資本市場(chǎng)需要概念，也應(yīng)遵守客觀、專業(yè)、審慎原則，否則投資者是會(huì)受到傷害的。這方面以往的教訓(xùn)太多了，如能有所汲取，將有助于把新基建這件好事辦好，在高質(zhì)量發(fā)展時(shí)代有所進(jìn)步。

著眼點(diǎn)、立足點(diǎn)要從刺激政策轉(zhuǎn)向結(jié)構(gòu)性潛能

經(jīng)濟(jì)遇到困難就想到用刺激政策，除此之外，還有沒有更合理且管用的辦法？觀察和解決問題的思路要有一個(gè)調(diào)整。

改革開放以來，中國(guó)經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了30多年10%左右的高速增長(zhǎng)，過去十年進(jìn)入增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)換期，到去年為止，增速還在6%以上;逐步轉(zhuǎn)入中速增長(zhǎng)平臺(tái)后，今后十年，仍有可能保持5%-6%或5%左右的增速。這樣的增速明顯高于美歐日等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體。前段時(shí)間討論中國(guó)經(jīng)濟(jì)增速，一種觀點(diǎn)主張通過大力度刺激政策“保六”。如果中國(guó)遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的增速靠的是刺激政策，那么發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體這些年空前寬松的宏觀政策至少也應(yīng)該將其增速提到6%以上。我曾經(jīng)用一個(gè)例子說明宏觀政策的作用，假定宏觀經(jīng)濟(jì)如同一個(gè)水深2米的泳池，水面會(huì)出現(xiàn)波動(dòng)，宏觀政策可以使這種波動(dòng)減小，但水深由2米變成1.5米或1米，或者反過來，由1米升到1.5米或2米，宏觀政策是無能為力的，這要靠結(jié)構(gòu)性潛能。

中國(guó)經(jīng)濟(jì)遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的增速，主要靠的是結(jié)構(gòu)性潛能。這種結(jié)構(gòu)性潛能，就是經(jīng)濟(jì)學(xué)上所說的后發(fā)優(yōu)勢(shì)，通俗地說，是作為一個(gè)后發(fā)經(jīng)濟(jì)體，在技術(shù)進(jìn)步、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)、城市化進(jìn)程等方面的發(fā)展?jié)撃?。在中?guó)高速增長(zhǎng)期的相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，高增長(zhǎng)靠的是高投資，而高投資主要由基建、房地產(chǎn)、出口等驅(qū)動(dòng)。經(jīng)濟(jì)由高速轉(zhuǎn)到中速，這些結(jié)構(gòu)性潛能逐步減弱。轉(zhuǎn)入中速增長(zhǎng)期后，需要有新的結(jié)構(gòu)性潛能替代，這就是我們通常說的增長(zhǎng)動(dòng)能轉(zhuǎn)換。

發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體增長(zhǎng)對(duì)宏觀刺激政策有更多依賴，因?yàn)樗鼈兊慕Y(jié)構(gòu)性潛能已經(jīng)很少了，增長(zhǎng)主要靠更新性需求拉動(dòng)，如房子破了，需要翻修;汽車?yán)狭耍瑩Q個(gè)新的，等等，靠邊際更新維持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。所以，現(xiàn)階段的中國(guó)經(jīng)濟(jì)，不論是短期內(nèi)應(yīng)對(duì)疫情沖擊穩(wěn)增長(zhǎng)，還是未來一個(gè)時(shí)期保持中速增長(zhǎng)，著眼點(diǎn)、立足點(diǎn)都應(yīng)轉(zhuǎn)到結(jié)構(gòu)性潛能。我們還有結(jié)構(gòu)性潛能可用，還沒有到山窮水盡、不得不主要依賴刺激政策的地步。任何時(shí)候都會(huì)有宏觀經(jīng)濟(jì)政策，但在促進(jìn)增長(zhǎng)意義上，這類政策仍是短期和相對(duì)次要的，且應(yīng)與結(jié)構(gòu)性潛能相配合。

今后五到十年，最大的結(jié)構(gòu)性潛能就是都市圈和城市群加快發(fā)展

進(jìn)入中速增長(zhǎng)期后，結(jié)構(gòu)性潛能的內(nèi)容將發(fā)生很大變化。從空間角度看，今后五到十年，最大的結(jié)構(gòu)性潛能就是都市圈和城市群加快發(fā)展。

近幾年城市化進(jìn)程的突出特點(diǎn)是人口特別是年輕人口向一線城市、幾大經(jīng)濟(jì)圈和內(nèi)地若干中心城市集聚，既包括由農(nóng)村進(jìn)城，更多的則是由其他城市轉(zhuǎn)向中心城市。農(nóng)村結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)和城市結(jié)構(gòu)都在經(jīng)歷著未曾有過的歷史性變遷。集聚效應(yīng)加強(qiáng)、生產(chǎn)率提升，是城市化進(jìn)程的一幅畫面，另一幅畫面則是已有的大型超大型城市內(nèi)部結(jié)構(gòu)性矛盾加劇，甚至到了不可持續(xù)的地步。

房?jī)r(jià)高漲，一些城市房?jī)r(jià)進(jìn)入全球高房?jī)r(jià)前列。由于房?jī)r(jià)是城市的基礎(chǔ)價(jià)格，房?jī)r(jià)升高必然帶高城市運(yùn)營(yíng)成本，各類產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力相應(yīng)受損。高房?jī)r(jià)吸收了大量社會(huì)購(gòu)買力，脫實(shí)向虛的資源流向長(zhǎng)期難以扭轉(zhuǎn)。

中國(guó)的城市化率達(dá)到60%，還有大約20個(gè)百分點(diǎn)的上升空間。如果上述結(jié)構(gòu)性矛盾無法解決或有所緩解，作為集聚效率最高的大型超大型城市，對(duì)將要進(jìn)城的農(nóng)村人口和其他城市人口，就騰不出多少空間了。事實(shí)上，近些年來這樣的空間正在被壓縮。

顯然，我們正面臨著持續(xù)推進(jìn)城市化進(jìn)程、提高全社會(huì)資源配置效率與既有城市結(jié)構(gòu)性矛盾之間的沖突。在這種沖突的夾縫中，加快建設(shè)都市圈是一個(gè)必然選項(xiàng)，準(zhǔn)確地說，是一個(gè)逼出來的、不得不采取的選項(xiàng)。

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體在與中國(guó)目前相似階段，也出現(xiàn)了人口從城市核心區(qū)向郊區(qū)流動(dòng)的態(tài)勢(shì)，帶動(dòng)了大都市圈的逐步形成。有些地區(qū)，若干都市圈相互連接，進(jìn)一步形成大經(jīng)濟(jì)區(qū)或城市群。

所謂都市圈，在空間形態(tài)上，簡(jiǎn)單地說，就是在一小時(shí)通勤圈，或已有核心城市周邊50至70公里范圍內(nèi)（當(dāng)然，不同地理環(huán)境有較大彈性），發(fā)展起一批小鎮(zhèn)或若干小城，相互連接后形成新的城市網(wǎng)絡(luò)體系。

從增長(zhǎng)動(dòng)能角度看，小鎮(zhèn)小城需要新建改建大量居民住宅、公共基礎(chǔ)設(shè)施，小鎮(zhèn)小城之間用軌道交通等連接，產(chǎn)業(yè)聚集的小鎮(zhèn)小城也要有制造業(yè)投資，這些都會(huì)形成可觀的需求增長(zhǎng)空間。

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)將會(huì)在空間調(diào)整重組。對(duì)成本敏感的制造業(yè)和中低端服務(wù)業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)至都市圈的小鎮(zhèn)小城，在降低成本的同時(shí)，亦可繼續(xù)分享城市專業(yè)化分工體系的好處。高技術(shù)含量、高附加值的服務(wù)業(yè)和其他產(chǎn)業(yè)分布于城市核心區(qū)。由于產(chǎn)業(yè)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入分化重組、市場(chǎng)份額和利潤(rùn)向頭部企業(yè)集中的階段，都市圈的產(chǎn)業(yè)布局將有明顯地域?qū)I(yè)化、集中化特色，且集聚主要頭部企業(yè)，一哄而起、遍地開花的可能性不大。

人口就業(yè)居住結(jié)構(gòu)也將發(fā)生重要改變。城市核心區(qū)相當(dāng)數(shù)量已退出一線工作崗位的老齡化人口可轉(zhuǎn)至小鎮(zhèn)小城，并形成養(yǎng)老特色的新社區(qū)。由核心區(qū)轉(zhuǎn)到小鎮(zhèn)小城的部分產(chǎn)業(yè)帶走配套的就業(yè)人口。與此同時(shí)，都市圈的小鎮(zhèn)小城可吸收大量農(nóng)村進(jìn)城和其他城市轉(zhuǎn)入的人口。

如果把都市圈發(fā)展僅僅理解為擴(kuò)大需求、調(diào)整產(chǎn)業(yè)和人口布局，那就低估了其應(yīng)有的潛能和意義。在技術(shù)進(jìn)步、綠色發(fā)展的大背景下，這一輪都市圈發(fā)展應(yīng)該也完全可以不重復(fù)發(fā)達(dá)國(guó)家的老路，而走出一條具有中國(guó)特色和時(shí)代特色的綠色發(fā)展新路。從城市規(guī)劃、能源、交通、建筑到各類產(chǎn)業(yè)發(fā)展，都可以采用綠色發(fā)展的理念、技術(shù)、工藝、材料、設(shè)備、方法等，如無廢城市、海綿城市、分布式可再生能源、被動(dòng)式建筑、新型空調(diào)等。在資金籌措上，采取綠色融資辦法。還可積極探索生態(tài)資本服務(wù)價(jià)值核算方法，使之可度量、可貨幣化、可交易，推動(dòng)綠色發(fā)展由主要是政府提供的公共產(chǎn)品轉(zhuǎn)向企業(yè)個(gè)人能夠日常進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)行為。

概括地說，都市圈發(fā)展通過疏解核心城市的結(jié)構(gòu)性矛盾、擴(kuò)展城市化空間，小分散、大集中，實(shí)現(xiàn)大城市超大城市的轉(zhuǎn)型升級(jí)。都市圈的發(fā)展，重點(diǎn)是“圈”的發(fā)展，通過“圈”與核心城區(qū)的結(jié)構(gòu)調(diào)整和再平衡，提升城市發(fā)展的空間、質(zhì)量、效率和可持續(xù)性。具體來說，有利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，特別是制造業(yè)在降成本的基礎(chǔ)上提高專業(yè)化水平;有利于人口結(jié)構(gòu)調(diào)整，大幅度改善居住環(huán)境和生活品質(zhì);有利于職住平衡，減緩擁堵、污染和通勤壓力;有利于進(jìn)城農(nóng)民工和其他外來人口改進(jìn)居住條件，獲取應(yīng)有的基本公共服務(wù);有利于擴(kuò)大投資和消費(fèi)需求，提高已有產(chǎn)能利用率，形成重要的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新動(dòng)能;有利于帶動(dòng)創(chuàng)新和綠色發(fā)展，促進(jìn)生產(chǎn)生活轉(zhuǎn)向高質(zhì)量、可持續(xù)、有韌性的新發(fā)展方式。

以北京為例，可在北京周邊50至70公里范圍內(nèi)，或北京、天津、保定和正在建設(shè)中的雄安新區(qū)相連范圍內(nèi)，建設(shè)幾十個(gè)或上百個(gè)小鎮(zhèn)和若干小城，通過高鐵和城際軌道相互連接，逐步形成一個(gè)首都大都市圈。其中部分小鎮(zhèn)以養(yǎng)老和居住為特色。部分老齡人口可以轉(zhuǎn)到這些小鎮(zhèn)居住。與發(fā)達(dá)國(guó)家相似，有些中等收入群體可以在城市核心區(qū)和外圍小鎮(zhèn)有兩套住房，工作時(shí)住在城里，節(jié)假日到小鎮(zhèn)休閑。在小鎮(zhèn)就業(yè)者、部分“拿個(gè)電腦就能工作”的人士也可以小鎮(zhèn)居住為主，如要到城市核心區(qū)開會(huì)聚餐看演出，乘坐高鐵城鐵半個(gè)小時(shí)就到了，來去應(yīng)相當(dāng)方便。有學(xué)者提出的大城市應(yīng)為進(jìn)城農(nóng)民建設(shè)“安居房”的建議，有現(xiàn)實(shí)意義和可行性?？稍诔鞘泻诵膮^(qū)和外圍小鎮(zhèn)小城，由政府出面組織資源，分批建設(shè)較低成本、面積適宜的安居住房，作為一項(xiàng)基本公共服務(wù)產(chǎn)品向進(jìn)城農(nóng)民提供，有利于他們安居樂業(yè)，降低企業(yè)用工成本，加強(qiáng)職業(yè)培訓(xùn)教育，提高人力資本，從根本上消除貧困，擴(kuò)大中等收入群體。

如果這樣的首都大都市圈能夠發(fā)展起來，將對(duì)疏解非首都功能、優(yōu)化提升產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和資源配置效率、增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)能、改善居民生活質(zhì)量和生態(tài)環(huán)境、持續(xù)推進(jìn)和改進(jìn)城市化進(jìn)程等，都能起到積極作用，并為全國(guó)都市圈建設(shè)起到重要示范作用。（本文作者系中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)副理事長(zhǎng);文章來源：北京日?qǐng)?bào)）