后脫貧時(shí)代社會(huì)參與扶貧的法律激勵(lì)機(jī)制

王懷勇 鄧若翰

摘 要：傳統(tǒng)的行政扶貧模式在后脫貧時(shí)代面臨諸多局限，引入社會(huì)主體參與扶貧，實(shí)現(xiàn)“單中心貧困治理”向“多中心貧困治理”轉(zhuǎn)型具有客觀必然性。然而，市場(chǎng)化的社會(huì)主體與行政化的精準(zhǔn)扶貧、收益性的社會(huì)主體與公益性的精準(zhǔn)扶貧、碎片化的社會(huì)主體與系統(tǒng)化的精準(zhǔn)扶貧之間始終存在著較大的張力，而法律激勵(lì)機(jī)制的引入為張力的打破提供了契機(jī)與路徑。當(dāng)前我國(guó)社會(huì)參與扶貧法律激勵(lì)的制度安排存在理念層面的“管理型激勵(lì)”、標(biāo)準(zhǔn)層面的“資格型激勵(lì)”和方式層面的“幫扶式激勵(lì)”等問(wèn)題，故應(yīng)當(dāng)針對(duì)當(dāng)前社會(huì)參與扶貧法律激勵(lì)的問(wèn)題，徹底實(shí)現(xiàn)“三個(gè)轉(zhuǎn)變”：即實(shí)現(xiàn)激勵(lì)理念從“管理型激勵(lì)”向“契約型激勵(lì)”轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)激勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)從“資格型激勵(lì)”向“績(jī)效型激勵(lì)”轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)激勵(lì)方式從“幫扶式激勵(lì)”向“合作式激勵(lì)”轉(zhuǎn)變，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)參與扶貧法律激勵(lì)的效能最優(yōu)。

關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)扶貧;社會(huì)參與扶貧;社會(huì)主體：法律激勵(lì);激勵(lì)立法

中圖分類號(hào)：D632.1;F126 ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1009-9107（2020）04-0001-10

收稿日期：2019-12-11 ?DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2020.04.01

基金項(xiàng)目： 重慶市重大決策咨詢研究課題 （2019ZB05）;重慶市研究生科研創(chuàng)新項(xiàng)目 （CYB19123）

作者簡(jiǎn)介：王懷勇（1979-），男，西南政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，西南政法大學(xué)中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)法制創(chuàng)新研究中心研究員，博士，主要研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)法學(xué)。

改革開(kāi)放40年來(lái)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展與反貧困事業(yè)的強(qiáng)力推進(jìn)使我國(guó)農(nóng)村7億多人口擺脫了貧困的束縛，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)上的富足與精神上的幸福。截止2018年底，全國(guó)農(nóng)村貧困人口還剩1 660萬(wàn)人左右，貧困發(fā)生率降至1.7%[1]，扶貧攻堅(jiān)事業(yè)成效顯著。但與此同時(shí)，農(nóng)村貧困人口呈現(xiàn)出零散化、碎片化、頑固化的特征，政府層面的精準(zhǔn)扶貧工作暴露出成本高昂、成效低下等問(wèn)題。為有效回應(yīng)貧困主體碎片化的問(wèn)題，社會(huì)各界已經(jīng)開(kāi)始關(guān)注政府之外的多種反貧困力量，寄望于實(shí)現(xiàn)“單中心貧困治理”向“多中心貧困治理”的模式轉(zhuǎn)型。國(guó)務(wù)院早在2014年就下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步動(dòng)員社會(huì)各方面力量參與扶貧開(kāi)發(fā)的意見(jiàn)》，旨在促進(jìn)反貧困領(lǐng)域的“社會(huì)共治”。2017年國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組亦下發(fā)了《關(guān)于廣泛引導(dǎo)和動(dòng)員社會(huì)組織參與脫貧攻堅(jiān)的通知》，更進(jìn)一步細(xì)化和完善了國(guó)務(wù)院的這一規(guī)定。

然而，由于國(guó)家和地方層面的社會(huì)參與扶貧法規(guī)和政策具備宏觀倡導(dǎo)色彩，在引導(dǎo)和激勵(lì)社會(huì)力量參與扶貧的標(biāo)準(zhǔn)、工具、方式和配套制度等方面還缺乏明確規(guī)定，使得社會(huì)參與扶貧法律法規(guī)激勵(lì)功能極為有限。從實(shí)踐層面來(lái)看，地方政府在激勵(lì)社會(huì)力量參與扶貧方面具有極大的科層性和官僚性，表現(xiàn)為政府將有限的激勵(lì)資源傾斜于具有官方背景的社會(huì)組織和企業(yè)，而諸多規(guī)模較小、實(shí)力較弱的民辦組織和民營(yíng)企業(yè)幾乎享受不到政府的政策優(yōu)惠[2]，極大地?fù)p害了法律激勵(lì)的公平價(jià)值和社會(huì)功能，也嚴(yán)重阻礙了“政府-市場(chǎng)-社會(huì)”協(xié)同推進(jìn)的大扶貧格局的構(gòu)建進(jìn)程。因此，本文從社會(huì)參與扶貧法律激勵(lì)的理論前提出發(fā)，在檢視問(wèn)題的基礎(chǔ)上，試圖探尋社會(huì)參與扶貧法律激勵(lì)制度的完善路徑。

一、激勵(lì)前提：社會(huì)參與扶貧的反經(jīng)濟(jì)悖論

（一）市場(chǎng)化的社會(huì)主體與行政化的精準(zhǔn)扶貧

貧富差距的擴(kuò)大是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的固有缺陷，是市場(chǎng)失靈的表現(xiàn)形式之一，因而通過(guò)政府干預(yù)扭轉(zhuǎn)這一趨勢(shì)便成了應(yīng)有之義。我國(guó)扶貧工作是政府干預(yù)市場(chǎng)分配不公的重要舉措，其從一開(kāi)始便具備了濃厚的國(guó)家干預(yù)色彩，體現(xiàn)了國(guó)家力量對(duì)市場(chǎng)力量“偏移”和“錯(cuò)位”的矯正。在扶貧開(kāi)發(fā)的早期，扶貧活動(dòng)更強(qiáng)調(diào)政府的主導(dǎo)作用和權(quán)威性，通過(guò)逐個(gè)劃分目標(biāo)區(qū)域和層層下達(dá)脫貧指標(biāo)的方式為地方各級(jí)政府及其職能部門(mén)分派扶貧任務(wù)并開(kāi)展具體的扶貧攻堅(jiān)活動(dòng)。這種扶貧模式在早期成效極為明顯，但隨著扶貧活動(dòng)由“區(qū)域扶貧”走向“精準(zhǔn)扶貧”，政府單一主導(dǎo)的模式也不可避免地暴露出其致命弱點(diǎn)，即政府失靈。

政府失靈是政府在試圖矯正市場(chǎng)失靈時(shí)所產(chǎn)生的政府干預(yù)不到位、干預(yù)錯(cuò)位和干預(yù)不起作用等“管制失靈”問(wèn)題[3]。在精準(zhǔn)扶貧中，這種失靈表現(xiàn)為權(quán)力尋租所導(dǎo)致的“精英捕獲”現(xiàn)象，信息不對(duì)稱所導(dǎo)致的“目標(biāo)偏離”現(xiàn)象和模式單一所導(dǎo)致的“大水漫灌”現(xiàn)象等。為了矯正上述失靈問(wèn)題，社會(huì)參與扶貧這一創(chuàng)新扶貧模式應(yīng)運(yùn)而生。社會(huì)參與扶貧的本質(zhì)在于引入企業(yè)、社會(huì)組織等市場(chǎng)主體，通過(guò)市場(chǎng)主體反向干預(yù)、治理和解決政府失靈問(wèn)題。至此，精準(zhǔn)扶貧經(jīng)歷了“市場(chǎng)失靈→政府干預(yù)→政府失靈→市場(chǎng)干預(yù)”的歷史演變，但這種理念衍變也容易陷入“市場(chǎng)干預(yù)市場(chǎng)失靈”的邏輯悖論。展開(kāi)來(lái)說(shuō)，企業(yè)、社會(huì)組織等主體本身遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本邏輯即“自負(fù)盈虧”和“財(cái)富增值”，導(dǎo)致其也具備市場(chǎng)主體的共同特性即“嫌貧愛(ài)富”和“追求利益”，繼而排斥參與扶貧這種具有較高正外部性的事業(yè)，進(jìn)而導(dǎo)致社會(huì)參與扶貧成為一項(xiàng)口號(hào)。破解這一邏輯悖論的方式在于轉(zhuǎn)變以往線性的思維模式，以更加動(dòng)態(tài)、整體的視角來(lái)看待當(dāng)下的扶貧體制改革。具體來(lái)說(shuō)，就是改變以往“市場(chǎng)失靈→政府干預(yù)→政府失靈→市場(chǎng)干預(yù)”的線性思維，轉(zhuǎn)而建立起“政府←→市場(chǎng)”互動(dòng)干預(yù)的動(dòng)態(tài)模型。政府除了作為“掌舵者”對(duì)精準(zhǔn)扶貧事業(yè)的推動(dòng)承擔(dān)頂層規(guī)劃、機(jī)制構(gòu)建、任務(wù)統(tǒng)籌、資源整合等職責(zé)外，還要破除企業(yè)、社會(huì)組織等主體參與扶貧事業(yè)的內(nèi)在障礙，支持市場(chǎng)主體發(fā)揮對(duì)政府扶貧的工作監(jiān)督、效能彌補(bǔ)、資源補(bǔ)充作用，而破除障礙的最佳途徑，即是通過(guò)法律激勵(lì)機(jī)制的設(shè)計(jì)，為企業(yè)、社會(huì)組織參與扶貧提供充分的利益動(dòng)機(jī)和內(nèi)在動(dòng)力。

（二）收益性的社會(huì)主體與公益性的精準(zhǔn)扶貧

精準(zhǔn)扶貧的公益性定位源于其所蘊(yùn)含的較強(qiáng)正外部性。外部性理論認(rèn)為：個(gè)人對(duì)財(cái)富擁有的權(quán)利并不是在所有情況下都是他對(duì)社會(huì)貢獻(xiàn)的等價(jià)物。在某些情況下，一種經(jīng)濟(jì)行為會(huì)給其他不相關(guān)當(dāng)事人抑或社會(huì)整體帶來(lái)“非市場(chǎng)性”的成本和收益，其中正外部性是指一個(gè)經(jīng)濟(jì)主體的行為給不相關(guān)當(dāng)事人抑或社會(huì)整體帶來(lái)額外收益或成本減少[3]。精準(zhǔn)扶貧的正外部性表現(xiàn)為：（1）精準(zhǔn)扶貧有助于幫助貧困主體擺脫貧困陷阱，推動(dòng)貧困主體脫貧致富?，F(xiàn)代貧困理論認(rèn)為，貧困不僅包括收入水平低下，還包括權(quán)利剝奪、資源匱乏、機(jī)會(huì)缺失、社會(huì)孤立和文化貧困等[4]。精準(zhǔn)扶貧正是從資金扶助、權(quán)利賦予、資源保障、機(jī)會(huì)創(chuàng)造、社會(huì)參與和文化教育等角度出發(fā)幫助貧困主體，使貧困者真正實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)財(cái)富、政治能力、社會(huì)地位和文化意識(shí)層面的“富足”，而這一過(guò)程需要大量人力、財(cái)力、物力和精力的投入，但對(duì)投入主體的回報(bào)卻甚少。（2）精準(zhǔn)扶貧有助于促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施。貧困地區(qū)的農(nóng)村會(huì)因地理位置偏遠(yuǎn)、資源稀缺、知識(shí)匱乏、勞力不足和制度結(jié)構(gòu)失衡的現(xiàn)狀決定了其內(nèi)生性發(fā)展的動(dòng)力不足，需要借助外力實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的外源性發(fā)展。精準(zhǔn)扶貧不僅為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展帶來(lái)了充足的經(jīng)濟(jì)投資、物質(zhì)資源、文化知識(shí)、生產(chǎn)技術(shù)和交易渠道，同時(shí)貧困人口的能力、素質(zhì)提升也為發(fā)展提供了充分的人力資源基礎(chǔ)和社會(huì)文化基礎(chǔ)。（3）精準(zhǔn)扶貧有助于緩解社會(huì)貧富分化趨勢(shì)，防范分配危機(jī)的爆發(fā)。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的制度安排和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自發(fā)的財(cái)富集中趨勢(shì)導(dǎo)致了城鄉(xiāng)之間貧富差距的不斷拉大，帶來(lái)了社會(huì)財(cái)富的分配不均和分配失衡，繼而引發(fā)法律和社會(huì)層面的不平等、不公平、不正義等問(wèn)題，造成法律和社會(huì)層面的分配危機(jī)[5]。精準(zhǔn)扶貧通過(guò)對(duì)貧困主體精準(zhǔn)性、專項(xiàng)性、傾斜性的扶持和幫助，有助于緩解貧富分化的趨勢(shì)，防止因分配不均和分配失衡而導(dǎo)致的分配危機(jī)爆發(fā)。

正是基于正外部性，精準(zhǔn)扶貧注定是一個(gè)成本遠(yuǎn)大于收益的公益性事業(yè)，這與社會(huì)主體的私人屬性之間產(chǎn)生了劇烈的沖突與矛盾。社會(huì)主體無(wú)論多么富有同情心和社會(huì)責(zé)任感，其終究要受到“成本-收益”規(guī)律的限制，很難對(duì)精準(zhǔn)扶貧這種投入高、回報(bào)少的事業(yè)抱有太多熱情。實(shí)踐中，參與精準(zhǔn)扶貧的社會(huì)主體大多都是國(guó)有企業(yè)和官方社會(huì)組織，這些帶有行政屬性的社會(huì)主體因有國(guó)家投入的扶貧資源作為保障，且承擔(dān)了主管部門(mén)下派的扶貧指標(biāo)，因而在政府的科層激勵(lì)和體制壓力下具有參與扶貧的動(dòng)力。但如此下去，不僅難以發(fā)揮社會(huì)主體數(shù)量龐大、資源豐富、專業(yè)多元、靈活性強(qiáng)等優(yōu)勢(shì)，也難以對(duì)政府扶貧行為形成有效的制衡和監(jiān)督，因而所形成的協(xié)同治貧機(jī)制也是殘缺的。因此，當(dāng)前的關(guān)鍵在于通過(guò)法律激勵(lì)機(jī)制的設(shè)計(jì)，為私營(yíng)企業(yè)和民間組織參與扶貧提供充足的利益空間和內(nèi)在動(dòng)力，真正實(shí)現(xiàn)貧困治理的社會(huì)參與。

（三）“碎片化”的社會(huì)主體與系統(tǒng)化的精準(zhǔn)扶貧

貧困是一個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)，收入不足、地處偏遠(yuǎn)、資源匱乏、權(quán)利剝奪、制度排斥、社會(huì)孤立和文化低下等貧困成因均是這個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)下的子系統(tǒng)。這些子系統(tǒng)之間相互耦合、相互作用，依照一種自發(fā)的、復(fù)雜的、有序的規(guī)則和結(jié)構(gòu)整合成貧困母系統(tǒng)。這就決定了單獨(dú)對(duì)貧困系統(tǒng)中的某一個(gè)或某一部分子系統(tǒng)進(jìn)行治理難以獲得預(yù)期的結(jié)果，反而可能引發(fā)更多的問(wèn)題。例如，針對(duì)貧困主體收入不足的問(wèn)題，若單純對(duì)貧困主體施與資金扶助，不僅難以實(shí)現(xiàn)脫貧目的，反而可能使貧困主體形成依賴，進(jìn)一步降低貧困主體的脫貧能力。因此，貧困治理應(yīng)充分探究和挖掘貧困系統(tǒng)的本質(zhì)、邏輯和機(jī)制，從復(fù)雜性和不確定性中尋找內(nèi)在聯(lián)系，系統(tǒng)設(shè)計(jì)治理方案、整合治理主體、優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)、實(shí)施治理行為，以實(shí)現(xiàn)貧困問(wèn)題的復(fù)雜性治理和系統(tǒng)性干預(yù)[6]。

然而，當(dāng)前社會(huì)主體參與扶貧的“碎片化”狀況與貧困治理的復(fù)雜性和系統(tǒng)性需求背道而馳?！啊槠菍?duì)社會(huì)力量扶貧現(xiàn)實(shí)狀況的一種形象描述，實(shí)質(zhì)上是指社會(huì)力量扶貧仍處于一種零散性、非系統(tǒng)性的運(yùn)行狀態(tài)”[7]，這種“碎片化”主要有兩種表現(xiàn)：第一，政府部門(mén)與社會(huì)主體之間缺乏協(xié)調(diào)合作機(jī)制，政府扶貧與社會(huì)扶貧各自為政，扶貧合力尚未形成。由于政府長(zhǎng)期對(duì)行政扶貧的路徑依賴和制度慣性，社會(huì)主體參與扶貧很難受到接納和認(rèn)可，更多只作為政府扶貧的“補(bǔ)充機(jī)制”，難以平等地位與政府開(kāi)展扶貧合作。第二，社會(huì)主體在扶貧活動(dòng)中“各行其事”“個(gè)體化”扶貧現(xiàn)象嚴(yán)重，扶貧重疊、扶貧真空問(wèn)題多發(fā)。以橫向網(wǎng)絡(luò)分布為基本結(jié)構(gòu)的社會(huì)主體之間不僅缺乏協(xié)作扶貧的外在強(qiáng)制，也缺乏協(xié)作扶貧的內(nèi)在動(dòng)力。例如，社會(huì)組織以“社會(huì)事業(yè)”為主導(dǎo)的行動(dòng)邏輯與企業(yè)以“盈利事業(yè)”為主導(dǎo)的行動(dòng)邏輯之間難以形成耦合[8]，同時(shí)社會(huì)主體之間相互獨(dú)立，扶貧的分散化、“碎片化”也就在所難免。除此之外，社會(huì)扶貧信息的封閉和分散也是重要原因。當(dāng)前社會(huì)主體參與扶貧的信息服務(wù)平臺(tái)建設(shè)尚處于起步階段，導(dǎo)致社會(huì)扶貧主體處于“信息孤島”之中[7]，難以對(duì)貧困地區(qū)的扶貧需求以及其他社會(huì)主體的扶貧情況有所把握，自然難以形成扶貧合力。

破解困境的有效路徑是引入法律激勵(lì)機(jī)制：第一，法律激勵(lì)機(jī)制可以通過(guò)向社會(huì)主體賦權(quán)，改善當(dāng)前“強(qiáng)國(guó)家-弱社會(huì)”的失衡結(jié)構(gòu)[9]，使社會(huì)主體真正享有與政府協(xié)商合作、互動(dòng)博弈、雙向制衡的空間和能力，并真正“嵌入”到政府的扶貧行動(dòng)中。第二，法律激勵(lì)“可以為人們提供一種動(dòng)力，促使人們?nèi)プ龇仙鐣?huì)需要（或者立法者需要）的行為”[10]。換言之，法律可以構(gòu)建一定的激勵(lì)措施，去鼓勵(lì)社會(huì)扶貧主體之間溝通交流、交互協(xié)商、能動(dòng)合作的行為，以實(shí)現(xiàn)彌散性、任意性的社會(huì)扶貧行動(dòng)向整合性、系統(tǒng)性的社會(huì)扶貧行動(dòng)轉(zhuǎn)變。

二、激勵(lì)困境：社會(huì)參與扶貧的激勵(lì)問(wèn)題檢視

（一）“管理型激勵(lì)”：社會(huì)參與扶貧法律激勵(lì)的理念問(wèn)題

長(zhǎng)期以來(lái)，在“法律父愛(ài)主義”的立法理念和“命令控制型”的行政管理模式制約下，我國(guó)激勵(lì)性法律法規(guī)的制定呈現(xiàn)出濃厚的“管理型”色彩，進(jìn)而導(dǎo)致我國(guó)扶貧激勵(lì)存在立法協(xié)商缺失、立法內(nèi)容模糊等問(wèn)題。

1.立法協(xié)商的缺失。作為社會(huì)扶貧立法的重要組成部分，社會(huì)參與扶貧的激勵(lì)立法必須將作為激勵(lì)受體的廣大社會(huì)主體納入其中，發(fā)揮社會(huì)主體在激勵(lì)立法中的訴求反映、協(xié)商權(quán)衡和互動(dòng)博弈功能。然而，雖然我國(guó)經(jīng)歷了“全面控制→強(qiáng)勢(shì)干預(yù)→簡(jiǎn)政放權(quán)”的改革進(jìn)程，但政府對(duì)社會(huì)主體仍然不夠了解、不太信任、不愿放手，因而在社會(huì)領(lǐng)域立法中，“盡管官民雙向立法努力呈現(xiàn)一定的互動(dòng)，但國(guó)家主導(dǎo)的傾向依然明顯，在國(guó)家主導(dǎo)與社會(huì)共治的博弈之中，前者常常占據(jù)上風(fēng)”[11]。主要表現(xiàn)為：（1）立法主體的法定結(jié)構(gòu)設(shè)置缺少了對(duì)社會(huì)主體的相應(yīng)關(guān)切。根據(jù)我國(guó)《選舉法》的規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)的代表應(yīng)當(dāng)具有“廣泛的代表性”，應(yīng)有適當(dāng)數(shù)量的工人、農(nóng)民、知識(shí)分子、婦女、歸僑代表，各省區(qū)市對(duì)應(yīng)推出的實(shí)施細(xì)則也基本沿用了這一規(guī)定。但受制于立法理念局限，當(dāng)前《選舉法》及各省級(jí)實(shí)施條例的立法主體結(jié)構(gòu)設(shè)置中缺乏對(duì)民企和民間社會(huì)組織這兩種界別的關(guān)注和規(guī)定。（2）立法主體的成員篩選環(huán)節(jié)缺乏對(duì)民間社會(huì)主體的參與途徑供給。除了直接性的法定結(jié)構(gòu)設(shè)置，在代表候選人推薦環(huán)節(jié)，民間社會(huì)主體亦缺乏有效參與的法定渠道。根據(jù)《選舉法》及各省級(jí)實(shí)施條例的規(guī)定，各政黨、各人民團(tuán)體可以聯(lián)合或單獨(dú)推薦代表候選人，但從《社會(huì)團(tuán)體登記條例》第三條和相關(guān)的黨政文獻(xiàn)可推知，人民團(tuán)體主要指參加政治協(xié)商會(huì)議的八大人民團(tuán)體，是具有濃厚政治屬性的特殊社會(huì)團(tuán)體[12]。而民間社會(huì)團(tuán)體因不屬于“人民團(tuán)體”之列而無(wú)法獲得相應(yīng)的立法參與和代表輸送渠道，影響了其在立法主體中的話語(yǔ)表達(dá)和利益融入能力。（3）立法形成的法定程序設(shè)計(jì)欠缺對(duì)民間社會(huì)主體協(xié)商參與的充足渠道供給。在與社會(huì)主體相關(guān)的立法活動(dòng)中，立法機(jī)關(guān)也在積極嘗試引入各種民主參與機(jī)制，如公布立法規(guī)劃與計(jì)劃、公布法規(guī)草案并征求意見(jiàn)、舉行專家論證會(huì)、召開(kāi)立法座談會(huì)等[13]。但是，由于官方在這些民主參與活動(dòng)中仍然處于主導(dǎo)地位，民間的意見(jiàn)和呼聲更多時(shí)候僅作為“查漏補(bǔ)缺”[14]。同時(shí)，由于民主參與缺乏相應(yīng)的信息披露和公開(kāi)機(jī)制，造成社會(huì)參與扶貧立法過(guò)程中的“官方話語(yǔ)”與“民間訴求”以及“政治考量”與“社會(huì)認(rèn)同”之間的割裂。

2.立法內(nèi)容的模糊。當(dāng)前社會(huì)參與扶貧的激勵(lì)立法主要由省一級(jí)的地方法規(guī)構(gòu)成，并采取了在省級(jí)扶貧開(kāi)發(fā)條例下設(shè)專章規(guī)定的形式。由于社會(huì)參與扶貧的立法推進(jìn)還處于初步階段，地方對(duì)社會(huì)主體的特質(zhì)、優(yōu)勢(shì)、參與形式、激勵(lì)需求等問(wèn)題的了解還不夠深入，加上地方政府長(zhǎng)期對(duì)“行政扶貧”的路徑依賴和制度自信，因而當(dāng)前各地的社會(huì)參與扶貧法規(guī)具有理念倡導(dǎo)性、內(nèi)容模糊性等問(wèn)題。為了更清楚地展現(xiàn)這一問(wèn)題，筆者參照學(xué)界對(duì)法律激勵(lì)的劃分標(biāo)準(zhǔn)即宏觀倡導(dǎo)型激勵(lì)、賦予權(quán)利型激勵(lì)、減免義務(wù)型激勵(lì)、減免責(zé)任型激勵(lì)、增加收益型激勵(lì)、減少成本型激勵(lì)、特殊資格型激勵(lì)、特殊待遇型激勵(lì)、特殊榮譽(yù)型激勵(lì)。 ，對(duì)各省市區(qū)的社會(huì)參與扶貧立法的激勵(lì)條款進(jìn)行了爬梳，統(tǒng)計(jì)結(jié)果見(jiàn)表1。

統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)主要反映出三個(gè)問(wèn)題：（1）宏觀倡導(dǎo)型激勵(lì)占據(jù)主導(dǎo)地位。在各省市區(qū)扶貧開(kāi)發(fā)條例關(guān)于社會(huì)參與扶貧激勵(lì)的條款中，宏觀倡導(dǎo)型條款的數(shù)量占據(jù)絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位，這些條款主要表現(xiàn)為“鼓勵(lì)/支持/引導(dǎo)……”的條款句式。宏觀倡導(dǎo)型激勵(lì)的過(guò)量存在使得社會(huì)參與扶貧激勵(lì)立法具有較強(qiáng)的理念倡導(dǎo)色彩，不具備強(qiáng)制效力和落實(shí)途徑，只能依托于地方政府部門(mén)的行政權(quán)力貫徹，但這會(huì)增強(qiáng)社會(huì)參與扶貧激勵(lì)的行政恣意性和自由裁量性，進(jìn)而為權(quán)力尋租、激勵(lì)波動(dòng)現(xiàn)象的產(chǎn)生提供制度土壤。（2）激勵(lì)條款的內(nèi)容安排模糊。縱觀各省市區(qū)扶貧開(kāi)發(fā)條例中宏觀倡導(dǎo)型以外的激勵(lì)條款，其普遍存在條款內(nèi)容模糊的問(wèn)題，表現(xiàn)為激勵(lì)條款原則性規(guī)定過(guò)強(qiáng)，而相關(guān)的激勵(lì)事由、激勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)、激勵(lì)強(qiáng)度、激勵(lì)程序等事項(xiàng)規(guī)定缺失 例如《重慶市農(nóng)村扶貧條例》第八條規(guī)定：“市、區(qū)縣（自治縣）人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)農(nóng)村扶貧工作做出突出成績(jī)的單位及個(gè)人給予表彰和獎(jiǎng)勵(lì)”;第五十一條規(guī)定：“采取捐資、捐物方式進(jìn)行農(nóng)村扶貧的企業(yè)依法享受稅收優(yōu)惠?！?。無(wú)疑為地方政府部門(mén)的行政恣意提供了大量留白。（3）激勵(lì)條款的類型設(shè)置失衡。除宏觀倡導(dǎo)型激勵(lì)外，各省市區(qū)扶貧開(kāi)發(fā)條例中的社會(huì)參與扶貧激勵(lì)類型主要集中在減少成本型激勵(lì)和增加收益型激勵(lì)。部分條例設(shè)置了特殊待遇型和特殊榮譽(yù)型激勵(lì)，但相對(duì)較為稀少，且主要集中于教師和醫(yī)生參與扶貧的特殊待遇和特殊榮譽(yù)問(wèn)題例如《貴州省大扶貧條例》第二十八條規(guī)定：“對(duì)有貧困地區(qū)任教經(jīng)歷或者長(zhǎng)期在貧困地區(qū)任教的教師，在職稱晉升、招考錄用、教育培訓(xùn)等方面給予適當(dāng)傾斜;提高貧困地區(qū)教師補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，保障貧困地區(qū)教師平均工資水平不低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員平均工資水平”;第二十九條規(guī)定：“建立城市醫(yī)療衛(wèi)生人員支援貧困地區(qū)制度和基層醫(yī)療衛(wèi)生人員激勵(lì)機(jī)制，對(duì)有貧困地區(qū)醫(yī)療工作經(jīng)歷或者長(zhǎng)期在貧困地區(qū)基層工作的醫(yī)療衛(wèi)生人員，在職稱晉升、招考錄用、教育培訓(xùn)、薪酬待遇等方面給予適當(dāng)傾斜。” 。至于賦予權(quán)利型激勵(lì)、減免義務(wù)型激勵(lì)和減免責(zé)任型激勵(lì)則基本不存在。值得一提的是，在社會(huì)參與扶貧的激勵(lì)類型之中，賦予權(quán)利型激勵(lì)不僅有助于激發(fā)社會(huì)主體的扶貧權(quán)利意識(shí)和扶貧內(nèi)生動(dòng)力，也有助于促進(jìn)社會(huì)主體從“扶貧輔助者”向“扶貧主導(dǎo)者”轉(zhuǎn)變，進(jìn)而扭轉(zhuǎn)當(dāng)前“強(qiáng)國(guó)家-弱社會(huì)”的二元結(jié)構(gòu)失衡狀態(tài)。但是，各省市區(qū)扶貧開(kāi)發(fā)條例均未制定相關(guān)的社會(huì)參與扶貧賦權(quán)條款，這不得不說(shuō)是現(xiàn)有立法的一大缺憾。

（二）“資格型激勵(lì)”：社會(huì)參與扶貧法律激勵(lì)的標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題

當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)參與扶貧激勵(lì)立法存在嚴(yán)重的“資格型激勵(lì)”問(wèn)題，表現(xiàn)為兩個(gè)方面：

1.《慈善法》《政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理辦法（暫行）》《稅收減免管理辦法》等相關(guān)法律法規(guī)所構(gòu)成的社會(huì)力量財(cái)政支持規(guī)范體系仍然強(qiáng)調(diào)以行為資格為財(cái)政支持標(biāo)準(zhǔn)，至于行為效率的考量則較為匱乏[15]。以《慈善法》為例，《慈善法》第九條規(guī)定了申請(qǐng)登記為慈善組織所應(yīng)具備的條件，即以開(kāi)展慈善活動(dòng)為宗旨，不以營(yíng)利為目的，有名稱和住所、有組織章程、有必要財(cái)產(chǎn)、有組織機(jī)構(gòu)和負(fù)責(zé)人及其他法律規(guī)定條件等共七項(xiàng)條件?！洞壬品ā返谄呤艞l又規(guī)定：慈善組織及其取得收入依法享受稅收優(yōu)惠。換言之，只要某社會(huì)組織滿足慈善組織的設(shè)立條件并登記取得慈善組織資格后，其便可享受相關(guān)的稅收優(yōu)惠。不滿足慈善組織設(shè)立條件的其他企業(yè)或民間組織，僅“可以開(kāi)展力所能及的慈善活動(dòng)”（第一百一十一條），而被排除在稅收優(yōu)惠主體之外。作為《慈善法》細(xì)化規(guī)定的《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)慈善事業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》亦沿用和繼承了這一標(biāo)準(zhǔn)，其在“鼓勵(lì)和支持以扶貧濟(jì)困為重點(diǎn)開(kāi)展慈善活動(dòng)”部分的第（四）條先提出“企業(yè)發(fā)生的公益性捐贈(zèng)支出，在年度利潤(rùn)總額12%以內(nèi)的部分，準(zhǔn)予在計(jì)算應(yīng)納稅所得額時(shí)扣除”，后又提出將“研究完善慈善組織企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策，切實(shí)惠及符合條件的慈善組織”，其中，“符合條件”一詞亦進(jìn)一步強(qiáng)化和表明慈善組織的稅收優(yōu)惠將以“是否滿足行為資格條件”為標(biāo)準(zhǔn)。這種“資格導(dǎo)向”的激勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置可能會(huì)帶來(lái)兩個(gè)問(wèn)題：其一，在“資格導(dǎo)向”的激勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)下，社會(huì)主體將更加注重組織資格建設(shè)，至于對(duì)其獲得資格后所開(kāi)展的扶貧活動(dòng)的實(shí)際效果則不太關(guān)心。其二，大量規(guī)模較小、實(shí)力較弱的社會(huì)組織和民間企業(yè)將被排除在稅收優(yōu)惠政策之外。然而，小型社會(huì)組織和企業(yè)由于其盈利能力較弱、公共關(guān)系度較差等原因，相比“正規(guī)組織”更難獲取扶貧資金和資源，更需要稅收立法的激勵(lì)和扶持。

2.省級(jí)扶貧開(kāi)發(fā)條例中關(guān)于社會(huì)參與扶貧的激勵(lì)條款以社會(huì)主體的相應(yīng)扶貧行動(dòng)為激勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)，而對(duì)于其行動(dòng)績(jī)效的考量則極為匱乏。例如，《重慶市農(nóng)村扶貧條例》第三十六條規(guī)定：“扶貧貼息貸款重點(diǎn)用于扶貧企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社和農(nóng)戶發(fā)展扶貧產(chǎn)業(yè)”，第五十一條規(guī)定：“采取捐資、捐物方式進(jìn)行農(nóng)村扶貧的企業(yè)依法享受稅收優(yōu)惠”。再如，《貴州省大扶貧條例》第三十條規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府通過(guò)優(yōu)惠政策、貼息和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)却胧膭?lì)金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式，向貧困戶發(fā)放扶貧小額信貸……”。這些條款設(shè)計(jì)反映出地方性法規(guī)在社會(huì)參與扶貧激勵(lì)方面的規(guī)定仍較為模糊，同時(shí)也反映出地方立法仍重點(diǎn)圍繞社會(huì)主體的“扶貧行為”進(jìn)行激勵(lì)規(guī)則設(shè)置，而忽略了“扶貧績(jī)效”。在這種立法理念涵攝下，各省級(jí)政府辦公廳發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步動(dòng)員社會(huì)各方面力量參與扶貧開(kāi)發(fā)的實(shí)施意見(jiàn)》亦延續(xù)了這種“行為導(dǎo)向”的激勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)和政策方針。例如，《重慶市人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步動(dòng)員社會(huì)各方面力量參與扶貧開(kāi)發(fā)的實(shí)施意見(jiàn)》第二（四）條規(guī)定：“民營(yíng)企業(yè)家到貧困地區(qū)投資興業(yè)，符合國(guó)家相關(guān)規(guī)定的，享受企業(yè)所得稅15%的優(yōu)惠稅率”，僅以“到貧困地區(qū)投資興業(yè)”的“扶貧行為”和“符合國(guó)家相關(guān)規(guī)定”的“優(yōu)惠資格”為認(rèn)定和施與激勵(lì)的標(biāo)準(zhǔn)。再如，《安徽省人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步動(dòng)員社會(huì)各方面力量參與扶貧開(kāi)發(fā)的實(shí)施意見(jiàn)》第13條規(guī)定：“對(duì)積極參與扶貧開(kāi)發(fā)，帶動(dòng)貧困群眾脫貧致富，符合信貸條件的各類企業(yè)給予信貸支持，并按有關(guān)規(guī)定給予財(cái)政貼息等政策扶持”，也僅強(qiáng)調(diào)以“積極參與扶貧開(kāi)發(fā)”的“行為”和“符合信貸條件”的“資格”為激勵(lì)的前提標(biāo)準(zhǔn)。在這樣的激勵(lì)制度引導(dǎo)下，社會(huì)主體只收到了“形式扶貧”的激勵(lì)信號(hào)，并據(jù)此將自身的工作重心放在展現(xiàn)“扶貧行動(dòng)”和滿足“優(yōu)惠標(biāo)準(zhǔn)”上，而“實(shí)質(zhì)扶貧”的動(dòng)力則較為匱乏，且忽視自身扶貧開(kāi)發(fā)的實(shí)施效能和具體成效，進(jìn)而在實(shí)踐中演變?yōu)樯鐣?huì)扶貧層面的“政績(jī)工程”“面子工程”。

2.通過(guò)立法優(yōu)化文化類創(chuàng)新激勵(lì)措施，促進(jìn)社會(huì)參與扶貧的文化協(xié)同激勵(lì)。傳統(tǒng)的組織構(gòu)造理論和組織建設(shè)實(shí)踐過(guò)于強(qiáng)調(diào)組織的“工具理性”特征，而忽略了“價(jià)值理性”在現(xiàn)代組織中的構(gòu)建價(jià)值與意義。營(yíng)造良好扶貧氛圍的意義即在于將政府的公益扶貧價(jià)值轉(zhuǎn)化為企業(yè)的外部扶貧文化氛圍，并通過(guò)外部氛圍滲入內(nèi)部文化的方式實(shí)現(xiàn)公益扶貧價(jià)值與市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)文化的相融與調(diào)和，進(jìn)而以扶貧價(jià)值理念喚醒社會(huì)主體的“價(jià)值理性”，實(shí)現(xiàn)社會(huì)主體從“經(jīng)濟(jì)人”向“自我實(shí)現(xiàn)人”轉(zhuǎn)變。針對(duì)當(dāng)前各省級(jí)政府辦公廳實(shí)施意見(jiàn)中的各種問(wèn)題，應(yīng)從以下幾個(gè)層面進(jìn)行規(guī)則延展和制度優(yōu)化：（1）調(diào)整扶貧文化建設(shè)的理念。當(dāng)前各實(shí)施意見(jiàn)將重心放在“營(yíng)造氛圍”上，忽視了扶貧宣傳的最終目的是“培育社會(huì)主體的內(nèi)在扶貧文化”，這種理念偏差容易導(dǎo)致政府部門(mén)在實(shí)際文化建設(shè)工作中的重心偏離，故亟需調(diào)整。（2）明確宣傳職責(zé)的具體承擔(dān)主體?？紤]到文化促進(jìn)的對(duì)象為社會(huì)主體，文化促進(jìn)的內(nèi)容為扶貧濟(jì)困的公益理念以及與《公共文化服務(wù)保障法》相銜接的需要，應(yīng)由各級(jí)政府的文化主管部門(mén)、扶貧辦、民政部門(mén)和市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)共同負(fù)責(zé)，其中，文化主管部門(mén)應(yīng)是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)部門(mén)。（3）明確規(guī)定文化培育的主要目的，即通過(guò)政府的宣傳培育工作渲染起良好的扶貧文化氛圍和構(gòu)建起完善的文化培育機(jī)制，使扶貧理念、價(jià)值和責(zé)任內(nèi)化于社會(huì)主體的組織文化之中，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會(huì)主體參與扶貧的內(nèi)在文化激勵(lì)。（4）擴(kuò)充文化培育的具體方式。除各實(shí)施意見(jiàn)已規(guī)定的宣傳扶貧先進(jìn)事跡、扶貧人物，推出扶貧海報(bào)和廣告外，還包括培育扶貧文化共享平臺(tái)、培養(yǎng)扶貧文化志愿者等方式。

3.通過(guò)立法強(qiáng)化組織類激勵(lì)措施，促進(jìn)社會(huì)參與扶貧的組織協(xié)同激勵(lì)。（1）拓寬“社會(huì)扶貧信息平臺(tái)”的功能范圍，在當(dāng)前各省級(jí)實(shí)施意見(jiàn)規(guī)定的“推動(dòng)社會(huì)扶貧資源供給與扶貧需求有效對(duì)接”的基礎(chǔ)上，增加“推動(dòng)不同社會(huì)扶貧主體之間的信息協(xié)同和行為配合”功能，并設(shè)計(jì)相應(yīng)的信息披露規(guī)則，如補(bǔ)充規(guī)定“社會(huì)主體負(fù)有主動(dòng)、定期地上傳自己所享有的扶貧信息的義務(wù)，并應(yīng)當(dāng)及時(shí)匯報(bào)扶貧行動(dòng)中出現(xiàn)的危機(jī)性、緊迫性問(wèn)題”等。（2）創(chuàng)新“社會(huì)參與平臺(tái)”的實(shí)現(xiàn)模式。當(dāng)前各省級(jí)《實(shí)施意見(jiàn)》仍強(qiáng)調(diào)由政府“搭建社會(huì)參與平臺(tái)”并實(shí)施管理，依然帶有較為強(qiáng)烈的“管理型”慣性色彩。2018年7月，《北京市民政局、北京市扶貧協(xié)作和支援合作工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室關(guān)于廣泛動(dòng)員社會(huì)組織參與脫貧攻堅(jiān)和精準(zhǔn)救助的指導(dǎo)意見(jiàn)》通過(guò)“委托支持型社會(huì)組織作為協(xié)調(diào)和聯(lián)絡(luò)中心”以替代政府的協(xié)調(diào)和聯(lián)絡(luò)職能，并由這種樞紐型社會(huì)組織“負(fù)責(zé)全市社會(huì)組織參與脫貧攻堅(jiān)和精準(zhǔn)救助行動(dòng)的組織、協(xié)調(diào)、服務(wù)等輔助性工作”。這種以樞紐型社會(huì)組織或企業(yè)為組織核心的創(chuàng)新模式值得在進(jìn)一步經(jīng)驗(yàn)總結(jié)的基礎(chǔ)上，逐步納入各省市區(qū)社會(huì)參與扶貧促進(jìn)條例之中，實(shí)現(xiàn)組織協(xié)同激勵(lì)的法制化。

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Abstract：The traditional administrative poverty alleviation model faces many limitations in the post poverty-alleviation era. It is objectively inevitable to introduce social entities to participate in poverty alleviation and realize the transition from “single-centre poverty governance” to “multi-center poverty governance”.However，there is always a deep tension between the market-oriented social entities and the administrative targeted poverty alleviation，the profitable social entities and the public welfare targeted poverty alleviation，the fragmented social entities and the systematic targeted poverty alleviation，and the introduction of legal incentive mechanism provides an opportunity and path to break the tension.However，there are some problems in the current legal incentive system of social participation in poverty alleviation in China，such as “managerial incentive” at the conceptual level，“qualified incentive” at the standard level and “helping incentive” at the mode level. Therefore，we should completely realize the “three transformations” in response to the current problems of social participation in poverty alleviation legal incentives： the transformation of incentive concept from “managerial incentive” to “contractual incentive”，the transformation of incentive standard from “qualified incentive” to “performance incentive”，the transformation of incentive mode from “helping incentive” to “cooperative incentive”，and ultimately achieve the best effectiveness of social participation in poverty alleviation legal incentives.

Key words：targeted poverty alleviation;social participation in poverty alleviation;social entities;legal incentive;incentive legislation

（責(zé)任編輯：董應(yīng)才）