城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)對(duì)農(nóng)村發(fā)展的影響

焦科文

[提要] 我國長(zhǎng)期實(shí)行的城鄉(xiāng)二元土地市場(chǎng)對(duì)農(nóng)村發(fā)展造成嚴(yán)重阻礙，其中農(nóng)村經(jīng)營性集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)困難是主要癥結(jié)所在。本文通過整理已有研究對(duì)城鄉(xiāng)分割的土地市場(chǎng)現(xiàn)狀以及農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀的分析，試圖探究?jī)烧邔?duì)農(nóng)村發(fā)展造成怎樣影響。在上述分析基礎(chǔ)上，進(jìn)一步指出建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)的必要性和培育機(jī)制。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)土地市場(chǎng);集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn);農(nóng)村發(fā)展

中圖分類號(hào)：F301.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2020年4月28日

一、城鄉(xiāng)分割的土地市場(chǎng)現(xiàn)狀及其對(duì)農(nóng)村發(fā)展的阻礙

城鄉(xiāng)一體化是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)關(guān)系和諧發(fā)展的重要舉措。由于1982年《憲法》規(guī)定，城市的土地屬于國家所有，農(nóng)村的土地屬于集體所有，形成了城鄉(xiāng)土地所有制的二元結(jié)構(gòu)。而后1998年修訂的《土地管理法》要求，“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國有土地”，農(nóng)村集體建設(shè)用地在用途管制制度背景下受到抑制，因此土地市場(chǎng)一直處于城鎮(zhèn)建設(shè)用地市場(chǎng)相對(duì)健全而集體建設(shè)用地市場(chǎng)始終缺位的非均衡狀態(tài)，具體表現(xiàn)為二元分割的局面，農(nóng)村集體建設(shè)用地更是逐步陷入“隱形”、“灰色”交易的境地。

盡管城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)改革不斷推進(jìn)，但整體來看城鄉(xiāng)二元分割的局面并沒有有效破除，并對(duì)農(nóng)村發(fā)展產(chǎn)生了重大影響，表現(xiàn)在以下方面：

（一）增值收益分配傾斜。由于土地市場(chǎng)城鄉(xiāng)二元分割，集體建設(shè)用地不能自由流轉(zhuǎn)。唯一具有征收權(quán)的地方政府雖然可以通過征收使集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)，但現(xiàn)行征地制度的征地補(bǔ)償辦法并不合理，主要體現(xiàn)在：征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低，土地增值收益主要集中在縣、市級(jí)政府，并用于城市建設(shè)和城市土地開發(fā)，農(nóng)民分享土地增值收益的權(quán)利受到很大的限制。

（二）城鄉(xiāng)收入差距擴(kuò)大。在城鄉(xiāng)分割的土地市場(chǎng)中，土地要素?zé)o法自由雙向流動(dòng)，城鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)村的“涓流效應(yīng)”受抑制，城鄉(xiāng)之間“馬太效應(yīng)”被放大，因此導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民收入差距過大，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程。只有通過建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，才能打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、縮小城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)差距。

（三）農(nóng)村資源配置效率損失。城鄉(xiāng)建設(shè)用地的二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致集體建設(shè)用地資產(chǎn)屬性無法實(shí)現(xiàn)，與理想中城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)整合狀態(tài)相比，現(xiàn)行的分割制度潛伏著效率的損失。

上述分析是對(duì)整體城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)影響農(nóng)村發(fā)展的分析，下文將具體從城鄉(xiāng)分割的農(nóng)村集體建用地市場(chǎng)現(xiàn)狀及對(duì)農(nóng)村發(fā)展影響進(jìn)行分析。

二、集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及其對(duì)農(nóng)村發(fā)展的影響

（一）集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀。正如上述所言，城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)分割的一個(gè)嚴(yán)峻問題是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)困難。我國集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)（入市）經(jīng)歷了嚴(yán)格管控、試點(diǎn)嘗試和逐步放開三個(gè)階段，從2013年十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》文件提出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”的目標(biāo)，到2014年中央出臺(tái)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》，意味著集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市開始試點(diǎn)，再到2019年新《土地管理法》正式把集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市寫入法案，這一系列政策施行到最終制度確立，其目的就是為了破除城鄉(xiāng)二元土地市場(chǎng)體制，推動(dòng)農(nóng)村發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化和城鄉(xiāng)融合。

現(xiàn)有關(guān)于集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)（入市）的研究主要包括原因、制度現(xiàn)狀（問題）兩個(gè)方面。

1、集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)（入市）的原因。通常認(rèn)為，國家大力推行集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是為了減少國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)耕地的占用，保護(hù)耕地，同時(shí)為工業(yè)化、城市化提供土地保障，另一方面也可以增加農(nóng)民收入，減少城鄉(xiāng)收入差距。有學(xué)者通過誘致性制度變遷理論解釋集體經(jīng)營性建設(shè)用地之所以流轉(zhuǎn)是因?yàn)檫@種制度創(chuàng)新使?jié)撛谛允杖氲靡栽黾?，此外這種制度安排成本的降低進(jìn)一步推動(dòng)了這一變遷過程。

2、集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)（入市）的制度現(xiàn)狀和問題。有學(xué)者認(rèn)為當(dāng)前農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地合法存量來源具有非正當(dāng)性，屬于歷史遺留問題，而這種非正當(dāng)性是引發(fā)集體經(jīng)營性建設(shè)用地收益分配爭(zhēng)執(zhí)的關(guān)鍵;也有學(xué)者對(duì)集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)入市的范圍進(jìn)行討論，主要聚焦于對(duì)《實(shí)施細(xì)則》的理解以及對(duì)“增量”建設(shè)用地是否可以入市的討論;還有學(xué)者通過對(duì)試點(diǎn)的觀察發(fā)現(xiàn)，存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)（入市）存在顯著的區(qū)域差異，如浙江溫州、廣東順德、東莞等沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，由于具有區(qū)位優(yōu)勢(shì)，其歷史存量面積較之欠發(fā)達(dá)地區(qū)更多，且流轉(zhuǎn)現(xiàn)象已經(jīng)非常普遍，這也是造成區(qū)域發(fā)展不平衡的一個(gè)重要原因。還有學(xué)者認(rèn)為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市后的收益分配機(jī)制不健全，目前較少地區(qū)能設(shè)計(jì)出明確的收益分配機(jī)制，這不利于保障農(nóng)民權(quán)益，因此各地村集體積極性不高。

（二）集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)對(duì)農(nóng)村發(fā)展的影響。對(duì)于集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)（入市）影響農(nóng)村發(fā)展主要是從增值收益分配問題進(jìn)行討論。目前，學(xué)者對(duì)土地增值分配已經(jīng)從“完全歸私”、“完全歸公”，逐漸統(tǒng)一到“公私兼顧”的一致認(rèn)知，也基本形成按照貢獻(xiàn)分配的基本共識(shí)。但是目前對(duì)土地增值量化分配的結(jié)論仍莫衷一是。

1、關(guān)于集體建設(shè)用地入市的政府與集體農(nóng)民分配。不同學(xué)者采用不同的測(cè)算方法得到的政府與集體農(nóng)民收益分配比例不同，如薄樂（2017）采用博弈論Shapley值法得到的分配比例為25.1%∶74.9%，而王湃等（2018）采用德爾菲法得到的分配比例為31%～37%∶63%～69%，此外也有學(xué)者認(rèn)為調(diào)節(jié)金比例需充分考慮入市地塊的區(qū)域因素，因地制宜確定。

2、針對(duì)收益分配對(duì)農(nóng)民收入的影響。高欣、張安錄（2018）認(rèn)為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市有效帶動(dòng)了集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展并提高了農(nóng)戶收入水平;李明星、曾艷（2017）認(rèn)為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市可以推動(dòng)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，突破了農(nóng)村發(fā)展長(zhǎng)期面臨的環(huán)境限制和資金限制，促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展。但是，也有學(xué)者認(rèn)為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市會(huì)使土地要素逐漸集中到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，擠壓了農(nóng)業(yè)自身的建設(shè)用地需求，同時(shí)流轉(zhuǎn)價(jià)格的上漲會(huì)推高農(nóng)業(yè)用地成本，進(jìn)而加大農(nóng)業(yè)總成本。

目前來看，國家已經(jīng)從法律層面保障集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的合法性，但仍可能存在一些亟待商討的問題，如入市與征地之間是否存在矛盾沖突，入市的增值收益如何分配、土地調(diào)節(jié)金如何確定收取比例等。此外，目前學(xué)界仍缺乏關(guān)于集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市對(duì)農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)民福利影響的定量分析。

三、城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)體系改革措施與主要觀點(diǎn)

鑒于城鄉(xiāng)分割的土地市場(chǎng)嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村發(fā)展，而克服集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)（入市）困難成為解決上述問題的關(guān)鍵點(diǎn)。從2013年十八屆三中全會(huì)明確要求“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”到2019年新《土地管理法》正式把集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市寫入法案。自此，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)已成為國家層面的重大部署和社會(huì)各界的共識(shí)。

（一）在培育機(jī)制方面。針對(duì)價(jià)格機(jī)制，韓俊、任興洲（2013）認(rèn)為應(yīng)積極建立與城鎮(zhèn)地價(jià)體系相銜接的農(nóng)村集體建設(shè)用地地價(jià)體系。針對(duì)增值收益分配，于瀟（2014）認(rèn)為政府不應(yīng)參與初次分配，將收益扣除成本后按照產(chǎn)權(quán)關(guān)系進(jìn)行分配，并通過稅收、補(bǔ)償機(jī)制等對(duì)流轉(zhuǎn)收益分配進(jìn)行調(diào)節(jié)。同時(shí)，還應(yīng)防范系列社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，夏方舟、嚴(yán)金明（2014）指出土地投機(jī)高發(fā)將導(dǎo)致農(nóng)民的失地風(fēng)險(xiǎn)加劇、增值收益分配不均導(dǎo)致社會(huì)不穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)提高、農(nóng)地和農(nóng)民的非農(nóng)化導(dǎo)致糧食安全形勢(shì)更加嚴(yán)峻，以及原有的土地制度受到?jīng)_擊導(dǎo)致新秩序重塑的風(fēng)險(xiǎn)等。項(xiàng)繼權(quán)、儲(chǔ)鑫（2014）具體指出如果農(nóng)村集體建設(shè)用地和城市國有建設(shè)用地平等入市，將會(huì)沖擊地方政府的財(cái)政、債務(wù)、功能及其對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治、金融等方面的影響。

（二）在制度創(chuàng)新方面。首先，應(yīng)賦予集體建設(shè)用地更多的權(quán)利，對(duì)集體土地所有權(quán)和國家土地所有權(quán)實(shí)行平等保護(hù)，將集體建設(shè)用地與國有土地納入到統(tǒng)一的交易平臺(tái)之上，集體建設(shè)用地享有同國有建設(shè)用地相同的出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押的權(quán)利。其次，應(yīng)加快制定建設(shè)用地流轉(zhuǎn)辦法，在法律上明確建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的對(duì)象、條件、范圍、方式，以及流轉(zhuǎn)的主體、程序、收益處置與管理等。最后，還應(yīng)關(guān)注一些配套的制度措施，如做好城鄉(xiāng)建設(shè)用地確權(quán)登記發(fā)證工作、協(xié)力共建共同責(zé)任機(jī)制等，最終以土地制度創(chuàng)新推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

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