生態(tài)環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)質(zhì)量監(jiān)督結(jié)果分析及質(zhì)量管理

陳桂淋

（1. 華測檢測認(rèn)證集團(tuán)股份有限公司，廣東 深圳 518101；2. 同濟(jì)大學(xué) 環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院，上海 200092）

生態(tài)環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量是生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)的“頂梁柱”和“生命線”，是建立生態(tài)文明的保障[1]。為確保生態(tài)監(jiān)測數(shù)據(jù)“真、準(zhǔn)、全”，保障生態(tài)環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量，2017年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳出臺了《關(guān)于深化環(huán)境監(jiān)測改革提高環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量的意見》（廳字〔2017〕 35號），將環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量提到了前所未有的高度。為貫徹該意見，生態(tài)環(huán)境部于2018年印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量監(jiān)督檢查三年行動計(jì)劃（2018—2020年）》，計(jì)劃用三年時(shí)間對監(jiān)測機(jī)構(gòu)、排污單位、運(yùn)維機(jī)構(gòu)的監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量進(jìn)行檢查。

據(jù)國家市場監(jiān)督管理總局公布的數(shù)據(jù)，截至2018年底，我國共有檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)39 472家[2]。在《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測規(guī)劃綱要（2020—2035年）》中，環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)按照國家—省—市—縣四級組織架構(gòu)，共有監(jiān)測管理與技術(shù)機(jī)構(gòu)3 500余個(gè)，監(jiān)測人員約6萬人；另有各行業(yè)及社會機(jī)構(gòu)監(jiān)測人員約24萬人，全社會監(jiān)測力量累計(jì)達(dá)30萬人。

本研究收集整理了2019年13個(gè)省/直轄市/自治區(qū)監(jiān)督管理部門公布的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)（后統(tǒng)稱“機(jī)構(gòu)”）“雙隨機(jī)、一公開”質(zhì)量檢查結(jié)果，歸類分析了所發(fā)現(xiàn)的主要問題，尋找工作薄弱環(huán)節(jié)，識別檢測過程中存在的質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)，為提升監(jiān)測工作質(zhì)量尋求突破口和方向。目前，并無其他文獻(xiàn)專門針對各地區(qū)生態(tài)環(huán)境機(jī)構(gòu)質(zhì)量監(jiān)測問題的分析，本研究是這方面研究工作的初次嘗試。

1 質(zhì)量監(jiān)督檢查開展情況

1.1 接受監(jiān)督檢查的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)

本研究收集整理了山東、河北、廣西、江蘇、貴州、天津、湖南、湖北、江西、福建、陜西、上海、甘肅等13省/自治區(qū)/直轄市公布的檢查通報(bào)[3-15]。山東、河北、廣西、江蘇、貴州、天津、湖南、湖北8個(gè)省/自治區(qū)/直轄市針對生態(tài)環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)專項(xiàng)質(zhì)量監(jiān)督，其他地區(qū)對多個(gè)行業(yè)領(lǐng)域的檢測機(jī)構(gòu)開展質(zhì)量檢查，包括生態(tài)環(huán)境機(jī)構(gòu)、食品藥品機(jī)構(gòu)、機(jī)動車檢測機(jī)構(gòu)等。為了確保數(shù)據(jù)的可比性，僅統(tǒng)計(jì)了生態(tài)環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)的結(jié)果。從各地公示的機(jī)構(gòu)信息發(fā)現(xiàn)，山東、河北、廣西、江蘇、貴州、天津、湖南、湖北、江西、福建、陜西列明了檢查機(jī)構(gòu)的名單。根據(jù)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)類型和性質(zhì)，將生態(tài)環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)分為社會生態(tài)環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)（簡稱“社會化機(jī)構(gòu)”）、各級生態(tài)環(huán)境監(jiān)測站（簡稱“監(jiān)測站”）、事業(yè)單位性質(zhì)檢測機(jī)構(gòu)三類。受檢機(jī)構(gòu)數(shù)量如圖1所示，河北省、天津市、山東省分別是114家、105家、100家，均超過100家，天津在全年分階段對生態(tài)環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)了全覆蓋檢查。各地對不同類型機(jī)構(gòu)抽查比例不同，如圖2所示，主要集中在社會化機(jī)構(gòu)和監(jiān)測站，前者尤其被關(guān)注。江西省、河北省、貴州省關(guān)注各級監(jiān)測站檢查，其中江西省監(jiān)測站數(shù)量占比最高（達(dá)到79%），而湖北省社會化機(jī)構(gòu)比例最高（達(dá)到100%）。按照社會化機(jī)構(gòu)占比從大到小分別是：湖北、山東、陜西、福建、湖南、江蘇、廣西、河北、江西，其中社會化機(jī)構(gòu)、監(jiān)測站、事業(yè)單位數(shù)量分別占比65%、34%和1%。

表1 各地通報(bào)內(nèi)容詳細(xì)程度比較

1.2 監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)的問題歸類分析

圖1 不同類型受檢查機(jī)構(gòu)數(shù)量

圖2 不同類型受檢查機(jī)構(gòu)占比

各地公示通報(bào)內(nèi)容和詳細(xì)程度（見表1），不盡相同。其中，河北等11個(gè)地方公示了被檢查機(jī)構(gòu)名單，上海、甘肅僅公布了需要進(jìn)一步處理機(jī)構(gòu)的名單。按照公布問題的數(shù)量排序：河北>山東>天津>陜西>湖南>廣西>湖北>貴州>江西>福建。

收集514個(gè)機(jī)構(gòu)的檢查結(jié)果，發(fā)現(xiàn)主要問題有2 510個(gè)，涵蓋RB/T214—2017、 《檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定生態(tài)環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)評審補(bǔ)充要求》（簡稱《評審補(bǔ)充要求》） 的技術(shù)和管理內(nèi)容。為便于分析，根據(jù)問題內(nèi)容和性質(zhì)，檢查內(nèi)容涉及：檢驗(yàn)檢測原始記錄、檢測儀器設(shè)備、檢測場所和設(shè)施、管理體系、變更情況、標(biāo)準(zhǔn)物質(zhì)試劑耗材管理、檢測人員、分包控制、樣品管理、檢測項(xiàng)目和方法、記錄和報(bào)告留存、內(nèi)審和管理評審、檢驗(yàn)過程控制、能力考核、報(bào)告合規(guī)性、檢測結(jié)果、組織機(jī)構(gòu)、供應(yīng)商管理等19個(gè)方面。綜合各地區(qū)環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)問題頻次，按照頻次大小排序，結(jié)果如圖3所示。其中占比超過5%的有：檢測原始記錄、檢測儀器設(shè)備、檢測場所和設(shè)施、管理體系文件、變更情況、標(biāo)準(zhǔn)物質(zhì)和試劑耗材管理、檢測人員、分包控制、樣品管理，該排序結(jié)果與王啟秀等[16]對各類檢測機(jī)構(gòu)質(zhì)量監(jiān)督結(jié)果研究結(jié)果不同，后者按頻次大小排序?yàn)椋河涗浌芾?、質(zhì)量體系的建立、檢測報(bào)告、設(shè)備檢定校準(zhǔn)、設(shè)備和設(shè)施管理。

此外，各地生態(tài)監(jiān)測機(jī)構(gòu)發(fā)展程度不同，檢查過程側(cè)重點(diǎn)不同，所凸顯問題也有差異。但各地在檢測原始記錄、檢測設(shè)備、檢測場所和設(shè)施、管理體系、標(biāo)準(zhǔn)變更情況、標(biāo)準(zhǔn)物質(zhì)和試劑耗材管理、檢測人員、分包控制等方面問題出現(xiàn)頻次都比較高，是共性問題。為分析各地區(qū)易出現(xiàn)的問題，選擇了檢測原始記錄、檢測儀器設(shè)備、檢測場所和設(shè)施、管理體系文件、變更情況、標(biāo)準(zhǔn)物質(zhì)和試劑耗材管理等核查內(nèi)容進(jìn)行比較，如圖4（a） ～（h） 所示。山東和天津?yàn)樨S富檢查手段，檢查組在現(xiàn)場實(shí)施盲樣考核，評估機(jī)構(gòu)技術(shù)保障能力，其中天津幾十家機(jī)構(gòu)因考核不通過而被取消項(xiàng)目資質(zhì)或縮小能力范圍，因此，在能力考核方面出現(xiàn)的問題集中在天津和山東。多個(gè)地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)、授權(quán)簽字人變更等存在問題，表現(xiàn)為未及時(shí)變更標(biāo)準(zhǔn)，一直使用作廢或錯誤標(biāo)準(zhǔn)，或未將《評審補(bǔ)充要求》納入質(zhì)量管理體系中。湖北省關(guān)注樣品管理和分包控制方面。

圖4 生態(tài)監(jiān)測機(jī)構(gòu)檢查發(fā)現(xiàn)的主要問題比較

1.3 對環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)的處理方式

各地區(qū)對于被檢查的機(jī)構(gòu)，根據(jù)問題性質(zhì)和嚴(yán)重程度予以相應(yīng)的處理，處理方式如表2所示。

表2 生態(tài)監(jiān)測機(jī)構(gòu)對存在問題的處理方式

具體處理意見一般依照如下方式進(jìn)行確定：存在一般性的管理和技術(shù)問題，處理方式為“自行整改后通過”；存在未依據(jù)技術(shù)規(guī)范規(guī)定的程序和要求出具檢驗(yàn)檢測數(shù)據(jù)、結(jié)果等，處理方式為“責(zé)令改正”；存在超出資質(zhì)認(rèn)定證書規(guī)定的檢驗(yàn)檢測能力范圍，擅自向社會出具有證明作用的數(shù)據(jù)、結(jié)果等較嚴(yán)重的違法違規(guī)行為，處理方式為“責(zé)令整改并立案查處”；處于停業(yè)或長期未開展檢測業(yè)務(wù)的，處理方式為“暫停資質(zhì)”。

2 監(jiān)測機(jī)構(gòu)檢查發(fā)現(xiàn)主要問題的突出表現(xiàn)形式與改進(jìn)

在開展質(zhì)量檢查過程中檢測數(shù)據(jù)的完整性、溯源性、規(guī)范性是重點(diǎn)，各類資源的充足性是檢查的核心內(nèi)容，也是環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)日常開展監(jiān)督管理工作的重點(diǎn)。本研究梳理各地檢查發(fā)現(xiàn)問題的主要表現(xiàn)形式，并著重對檢測原始記錄、儀器設(shè)備、分包控制、人員管理及標(biāo)準(zhǔn)物質(zhì)管理等進(jìn)行說明。

2.1 檢測原始記錄問題的突出表現(xiàn)形式及改進(jìn)要點(diǎn)

檢測原始記錄的相關(guān)問題主要表現(xiàn)為：記錄中缺少關(guān)鍵前處理信息、標(biāo)準(zhǔn)物質(zhì)信息、采樣分析設(shè)備信息等；未填寫標(biāo)準(zhǔn)樣品及標(biāo)準(zhǔn)溶液配制信息；信息填寫錯誤，修改時(shí)隨意涂鴉，或者無修改者標(biāo)識；現(xiàn)場監(jiān)測項(xiàng)目，未打印儀器原始記錄；缺失部分檢測原始記錄等。檢測原始記錄是檢測工作人員重要的工作內(nèi)容，也是工作較為薄弱的環(huán)節(jié)，機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)人員日常質(zhì)量管理和培訓(xùn)，規(guī)范記錄表格編制和填寫，確保符合記錄管理要求。

2.2 檢測儀器設(shè)備的突出表現(xiàn)形式及改進(jìn)要點(diǎn)

儀器設(shè)備發(fā)現(xiàn)問題集中在現(xiàn)場監(jiān)測采樣環(huán)節(jié)，突出表現(xiàn)為：現(xiàn)場監(jiān)測設(shè)備校準(zhǔn)不及時(shí)或校準(zhǔn)、核查狀態(tài)信息缺失；設(shè)備無出入庫登記；現(xiàn)場采樣設(shè)備數(shù)量不滿足監(jiān)測工作量要求，導(dǎo)致縮短采樣時(shí)間等違規(guī)操作。儀器設(shè)備為機(jī)構(gòu)基本的監(jiān)測“工具”資源，機(jī)構(gòu)應(yīng)按照標(biāo)準(zhǔn)要求準(zhǔn)備足量的儀器分析設(shè)備，且確保設(shè)備有效性，進(jìn)而保障數(shù)據(jù)的有效性和可信性。

2.3 分包控制主要問題的突出表現(xiàn)形式及改進(jìn)要點(diǎn)

由于檢測任務(wù)繁重或能力受限，因此存在分包情形，在檢查中發(fā)現(xiàn)分包控制問題主要表現(xiàn)為：未明確規(guī)定不得進(jìn)行二次分包；分包未經(jīng)委托人的書面同意；未建立分包方名錄，未對分包方定期進(jìn)行評價(jià)；監(jiān)測報(bào)告未按規(guī)定標(biāo)注分包方名稱、分包項(xiàng)目、資質(zhì)能力等內(nèi)容。各地方對于分包控制要求不盡相同，機(jī)構(gòu)要學(xué)習(xí)掌握相關(guān)要求，確保分包工作得到有效控制。

2.4 檢查人員主要問題的突出表現(xiàn)形式及改進(jìn)要點(diǎn)

在《評審補(bǔ)充要求》中對檢測人員作了詳盡的規(guī)定，如資質(zhì)條件、現(xiàn)場人員數(shù)量等，人員問題突出表現(xiàn)為：人員培訓(xùn)和監(jiān)督不足，培訓(xùn)效果評價(jià)不充分；關(guān)鍵人員不足或能力不能滿足要求；存在一個(gè)檢測員在多家機(jī)構(gòu)從業(yè)等問題。人員的能力是環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量的基本保障，機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)日常人員管理，加強(qiáng)檢測人員技術(shù)能力培訓(xùn)，保障機(jī)構(gòu)監(jiān)測工作正常開展。

2.5 標(biāo)準(zhǔn)物質(zhì)和試劑管理的突出表現(xiàn)形式及改進(jìn)要點(diǎn)

標(biāo)準(zhǔn)物質(zhì)問題主要表現(xiàn)為：標(biāo)準(zhǔn)物質(zhì)存放環(huán)境未能有效監(jiān)控；標(biāo)準(zhǔn)物質(zhì)管理無有效標(biāo)識；未能提供有證標(biāo)準(zhǔn)物質(zhì)證書或采購記錄；未能提供實(shí)驗(yàn)室用水驗(yàn)收的檢測原始記錄；標(biāo)準(zhǔn)溶液無新庫存登記，卻出現(xiàn)領(lǐng)用記錄等。機(jī)構(gòu)要建立有效的標(biāo)準(zhǔn)物質(zhì)和試劑管理制度，包括領(lǐng)用登記等。定期核查標(biāo)準(zhǔn)物質(zhì)和試劑的有效性，對使用進(jìn)行監(jiān)管，防止出現(xiàn)未使用標(biāo)準(zhǔn)物質(zhì)開展檢測工作的情況。

3 提高檢測質(zhì)量的啟示和建議

3.1 生態(tài)環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)的質(zhì)量監(jiān)督檢查要常態(tài)化、制度化

各種類型的檢查，如雙隨機(jī)、飛行檢查、專項(xiàng)檢查等，結(jié)合現(xiàn)場考核手段等多種方式開展經(jīng)常性的檢查工作，對于現(xiàn)階段促進(jìn)機(jī)構(gòu)質(zhì)量管理水平、環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量的提高是極其重要的監(jiān)管模式。

3.2 監(jiān)測機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)內(nèi)部質(zhì)量管理和技術(shù)提升

在檢查發(fā)現(xiàn)的問題中，存在原始記錄不完善、管理體系運(yùn)行不足、體系與試劑運(yùn)行“兩張皮”、標(biāo)準(zhǔn)更新不及時(shí)等情況，表明質(zhì)量意識和日常管理比較薄弱，不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并予以改正?，F(xiàn)場考核中，一些機(jī)構(gòu)因項(xiàng)目考核不通過而取消能力。因此，機(jī)構(gòu)即使在獲得資質(zhì)認(rèn)定后，也應(yīng)持續(xù)保持檢測能力。

3.3 監(jiān)測機(jī)構(gòu)強(qiáng)化質(zhì)量意識，嚴(yán)格按照規(guī)范作業(yè)

質(zhì)量管理和質(zhì)量保證體系不僅要落實(shí)檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)通用要求，還應(yīng)落實(shí)獲證檢測領(lǐng)域相關(guān)的法律法規(guī)，建立可靠的質(zhì)量保證體系。加強(qiáng)機(jī)構(gòu)設(shè)備、標(biāo)準(zhǔn)物質(zhì)等溯源管理，確保各類資源包括人員、設(shè)備等滿足檢測任務(wù)需求，嚴(yán)格依照規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)開展檢測工作，不應(yīng)出現(xiàn)原始記錄與報(bào)告不一致，不應(yīng)在無儀器設(shè)備、標(biāo)準(zhǔn)物質(zhì)、資質(zhì)能力下開展監(jiān)測工作且出具報(bào)告。

3.4 統(tǒng)一機(jī)構(gòu)違規(guī)行為的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范評審員管理和使用，促進(jìn)檢測機(jī)構(gòu)規(guī)范管理

從各個(gè)省/自治區(qū)/直轄市通報(bào)的情況來看，某些同類問題在不同地方的處理方式差異較大，缺少細(xì)化的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)以及處罰規(guī)定。不同人在同一地區(qū)對同樣問題也可能作出不同的處理，不利于機(jī)構(gòu)規(guī)范建設(shè)。此外，檢查和處理結(jié)果通報(bào)對問題表述的詳細(xì)程度也存在一定的差異性，對于某些具體技術(shù)問題的認(rèn)定和把握也存在差異。

3.5 細(xì)化資質(zhì)認(rèn)定評審指南，統(tǒng)一評審規(guī)范

有些地區(qū)通報(bào)了機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定評審中存在的問題：個(gè)別機(jī)構(gòu)因環(huán)境場所、儀器設(shè)備等問題，不具備部分檢驗(yàn)檢測能力，而評審組現(xiàn)場評審考核通過；個(gè)別機(jī)構(gòu)申請的授權(quán)簽字人能力水平不高，不能滿足簽發(fā)報(bào)告的要求，現(xiàn)場評審時(shí)卻給予通過。因此，建議制定評審技術(shù)規(guī)范，進(jìn)一步根據(jù)RB/T214以及《評審補(bǔ)充要求》 細(xì)化評審條款，確保各地評審人員對于條款和問題評定相一致，以促進(jìn)獲得資質(zhì)認(rèn)定的實(shí)驗(yàn)室具有相近技術(shù)和管理水平。