精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐現(xiàn)狀及完善路徑

摘 要：貧困一直是困擾著我國發(fā)展的現(xiàn)實(shí)問題，政府長期致力于探索扶貧開發(fā)的有效模式，精準(zhǔn)扶貧是我國為全面實(shí)現(xiàn)小康社會的目標(biāo)，提升貧困人民的生活水平而提出的重要戰(zhàn)略決策，文章就精準(zhǔn)扶貧的背景論述粗放扶貧的不適宜性，從精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理、精準(zhǔn)考核剖析精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵，并根據(jù)精準(zhǔn)扶貧在識別中排斥貧困、幫扶中資源錯位、管理不到位、考核標(biāo)準(zhǔn)較單一且短淺等方面的問題提出了針對性的突破路徑。

關(guān)鍵詞：中國;精準(zhǔn)扶貧;完善路徑

隨著我國經(jīng)濟(jì)形勢的發(fā)展以及貧困戶自身需求的變化，我國的扶貧開發(fā)戰(zhàn)略也在不斷根據(jù)實(shí)際情況作出調(diào)整。精準(zhǔn)扶貧是我國根據(jù)現(xiàn)實(shí)發(fā)展情況更新扶貧治理體系的必然結(jié)果，推動我國的扶貧開發(fā)由以往的以貧困縣、貧困村、集中連片特困地區(qū)為扶貧對象的區(qū)域性扶貧逐漸發(fā)展為以貧困戶為扶貧對象的微觀精準(zhǔn)扶貧。

一、精準(zhǔn)扶貧的背景

我國的扶貧開發(fā)工作自開始便創(chuàng)造了豐碩的扶貧成果，帶領(lǐng)大規(guī)模的農(nóng)民擺脫貧困，但是原有的開發(fā)式扶貧已無法適應(yīng)當(dāng)前呈現(xiàn)分散、差異化特征的貧困群體的需求，遺留下了貧困人數(shù)不清、情況模糊、扶貧資源指向偏差等突出問題，必須做出改善與調(diào)整。

以往的開發(fā)式扶貧以貧困地區(qū)的區(qū)域開發(fā)為主要手段，通過擴(kuò)大貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善貧困地區(qū)的生產(chǎn)和生活條件來幫助貧困戶擺脫貧困。然而粗放的開發(fā)式扶貧愈發(fā)不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與貧困地區(qū)實(shí)際發(fā)展的要求，一方面是開發(fā)式扶貧自身存在弊端，首先，開發(fā)式扶貧的方式較粗放，針對性不強(qiáng)。全國的扶貧措施大致相同，通過大力發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施或者投入生產(chǎn)要素帶動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，未考慮到不同地區(qū)不同貧困戶的多樣性發(fā)展需求，如，在缺乏市場調(diào)研與需求評估的背景下，盲目地讓貧困戶開展養(yǎng)殖、種植類生產(chǎn)活動，貧困群體無法產(chǎn)生足夠的內(nèi)生動力，存在脫貧成功后返貧的風(fēng)險。其次，偏離扶貧目標(biāo)，實(shí)施過程中資源浪費(fèi)。由于開發(fā)式扶貧實(shí)行的是區(qū)域脫貧且監(jiān)督不到位，扶貧資源被地方大戶占用的可能性大，產(chǎn)生了扶貧資金被挪用、人情扶貧或關(guān)系扶貧等不良現(xiàn)象，加劇收入分配的不平等，貧困群體愈發(fā)處于不利地位，很難利用現(xiàn)有資源實(shí)現(xiàn)脫貧。再次，開發(fā)式扶貧多是解決貧困地區(qū)已經(jīng)存在的問題，沒有深入探究貧困戶的致貧原因，導(dǎo)致深層次的貧困根源并沒有被徹底阻斷，經(jīng)濟(jì)形勢一旦發(fā)生變化，貧困戶會陷入脫貧后再次返貧的惡性循環(huán)。另一方面，與外部環(huán)境發(fā)展變化脫節(jié)。首先，經(jīng)濟(jì)增長速度放緩，經(jīng)濟(jì)發(fā)展形式發(fā)生變化，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，第二三產(chǎn)業(yè)在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中的比重上升，農(nóng)業(yè)帶動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效用逐漸下降，農(nóng)民依靠增加農(nóng)業(yè)收入擺脫貧困越來越不切實(shí)際。其次，多年的扶貧開發(fā)使我國貧困人口的規(guī)模逐漸縮小，繼續(xù)沿用以整個貧困地區(qū)為靶向的扶貧政策，無法準(zhǔn)確投入扶貧資源，勢必導(dǎo)致扶貧資源的浪費(fèi)以及真正貧困戶的需求得不到滿足。[1]粗放式的扶貧專業(yè)性、精準(zhǔn)性不強(qiáng)，扶貧質(zhì)量差、效率慢，只是緩解了我國的貧困問題，遺留下許多麻煩、棘手的“疑難雜癥”。

二、精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵

為彌補(bǔ)開發(fā)式扶貧的不適應(yīng)性，我國創(chuàng)造性地提出精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略。根據(jù)中辦發(fā)[2013]25號文件，精準(zhǔn)扶貧是針對不同貧困區(qū)域環(huán)境、不同貧困農(nóng)戶狀況，運(yùn)用科學(xué)有效程序?qū)ω毨艉拓毨Т鍖?shí)施精確識別、精確幫扶、精確管理和精準(zhǔn)考核的治貧方式，引導(dǎo)各類扶貧資源優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)扶貧到村到戶，逐步構(gòu)建扶貧工作長效機(jī)制，為科學(xué)扶貧奠定堅實(shí)基礎(chǔ)。[2]

精準(zhǔn)識別是指通過一系列專業(yè)、科學(xué)的技術(shù)手段分析貧困群體的相關(guān)數(shù)據(jù)，根據(jù)所得數(shù)據(jù)對貧困群體進(jìn)行識別，篩選出符合扶貧標(biāo)準(zhǔn)的貧困戶，并且精準(zhǔn)識別出貧困戶的致貧原因。精準(zhǔn)幫扶是指立足當(dāng)?shù)氐膶?shí)際狀況，運(yùn)用多樣化、具有針對性的幫扶措施，為識別出的貧困戶提供脫貧所需的必要條件，幫助貧困群體發(fā)展自身脫貧能力。精準(zhǔn)管理既是指對扶貧對象的信息進(jìn)行管理、統(tǒng)計分析，對建檔立卡的農(nóng)戶實(shí)施動態(tài)監(jiān)測，也指對扶貧中的識別、實(shí)施等環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)管，確保扶貧措施貫徹到位，扶貧資金用到實(shí)處的過程。精準(zhǔn)考核是指在扶貧工作結(jié)束后，對扶貧措施的實(shí)施效果、可持續(xù)性進(jìn)行綜合考量，通過扶貧項(xiàng)目的落實(shí)情況考察扶貧部門的工作成效。

三、精準(zhǔn)扶貧的合理之處

（一）克服了以往粗放的“大水漫灌”式扶貧開發(fā)的弊端。

精準(zhǔn)扶貧減少了覆蓋面廣、內(nèi)容統(tǒng)一的普適化扶貧開發(fā)項(xiàng)目，針對扶貧對象多樣化的脫貧需求，實(shí)行針對性、差異化、具體化的扶貧項(xiàng)目，將扶貧資源落實(shí)到具體的貧困人口身上，有利于抵消區(qū)域開發(fā)式扶貧減貧效應(yīng)的下降，實(shí)現(xiàn)扶貧資源的效用最大化。

（二）能夠激發(fā)貧困戶的內(nèi)生動力以及可持續(xù)發(fā)展能力。

精準(zhǔn)扶貧提供充足的機(jī)會讓貧困群體可以參與到改善自身經(jīng)濟(jì)狀況的活動中，盤活貧困地區(qū)的可利用資源，讓貧困人口能夠最大限度地發(fā)揮主動性和創(chuàng)造性，改善生存環(huán)境。精準(zhǔn)扶貧使貧困戶的特殊需求得到關(guān)注，通過政府賦予的適當(dāng)機(jī)會，樹立貧困戶對自己的生活狀況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、幸福未來考慮并愿意負(fù)責(zé)及努力的觀念，把脫離貧困當(dāng)成是自己的責(zé)任，把握機(jī)會，創(chuàng)造幸福。

（三）有利于阻斷對貧困地區(qū)的社會排斥。

精準(zhǔn)扶貧除了為貧困戶提供發(fā)展資金外，還通過一系列的措施為貧困人口構(gòu)建社會支持網(wǎng)絡(luò)，調(diào)動貧困地區(qū)群眾的積極性與能動性，鼓勵貧困人口參與到脫貧攻堅的活動中，掌握提升自我價值的知識與技能。通過提升當(dāng)?shù)氐尼t(yī)療衛(wèi)生水平，增加教育的投入成本、完善交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、拓展活動空間等逐步完善貧困群體的生存狀況，培育貧困人口的人力資本、文化資本、社會資本，并將其所擁有的社會資本轉(zhuǎn)化為能夠刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要資源，從而減少社會排斥，促進(jìn)社會融合。

四、精準(zhǔn)扶貧的困境

精準(zhǔn)扶貧雖已克服了開發(fā)式扶貧的諸多弊端，但是在貫徹落實(shí)的過程中仍然存在著不足之處。

（一）精準(zhǔn)識別方面

國家制定的扶貧識別標(biāo)準(zhǔn)以人均純收入為主要考量因素，而由于難以滿足準(zhǔn)確、全面統(tǒng)計農(nóng)戶收入的成本和技術(shù)要求，管理扶貧規(guī)模的統(tǒng)計部門缺少對農(nóng)戶收入的精確統(tǒng)計數(shù)據(jù)。省市級只能根據(jù)統(tǒng)計部門所統(tǒng)計的各地貧困發(fā)生率進(jìn)行名額控制，分配貧困戶的規(guī)模，由省市到縣，再由縣到鄉(xiāng)，自上而下，逐級分解。由于鄉(xiāng)村貧困人口的實(shí)際狀況缺乏國家統(tǒng)計部門的數(shù)據(jù)支撐，而且缺少統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，各地識別貧困戶基本上是由村級干部按照各自的標(biāo)準(zhǔn)對本村整體及貧困戶的狀況進(jìn)行判斷而決定貧困戶名額分配的。加上部分地區(qū)存在基層政權(quán)的制度不完善等現(xiàn)實(shí)原因，評選后名單的公示也存在村級干部做主的弊端，使得最終村委會在民主評議中所使用的判斷標(biāo)準(zhǔn)與國家所設(shè)定的識別標(biāo)準(zhǔn)存在較大差距，部分滿足低收入標(biāo)準(zhǔn)的貧困戶得不到幫扶，而相對富裕的農(nóng)戶卻享受到了扶貧待遇。而且“集中連片特困地區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅規(guī)劃”導(dǎo)致地方部門為了達(dá)成集中連片的效果，把部分貧困村或貧困戶排除在扶貧范圍之外，不利于我國全面脫貧的貫徹落實(shí)，甚至?xí)哟筻l(xiāng)村的貧富差距，貧困戶處于不利的發(fā)展地位，越來越難以通過幫扶措施獲得經(jīng)濟(jì)收入。[3]

（二）精準(zhǔn)扶持方面

首先，扶貧項(xiàng)目沒有針對性地考量貧困人口的實(shí)際需求。目前的扶貧項(xiàng)目中仍然存在著依靠大規(guī)模建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施帶動當(dāng)?shù)厣a(chǎn)發(fā)展的扶貧方式，對于部分貧困戶來說，更為可靠、有效的資源是市場信息，比如，果農(nóng)真正所需的不是一味地追求擴(kuò)大果園規(guī)模，提高生產(chǎn)效率，而是要有暢通的銷售渠道將水果賣出去，能夠把付出的勞動及時間成本及時轉(zhuǎn)化為可再投入的資本。

其次，扶貧項(xiàng)目所需的技術(shù)、資金、能力與農(nóng)戶自身所具有的技術(shù)、資金、能力不匹配。[4]由于城市化程度的不斷加深，貧困地區(qū)的年輕勞動力大量外遷，農(nóng)村空心化，留在農(nóng)村的多是年邁的老人、無勞動能力的孩子或者知識水平較低的婦女。部分扶貧項(xiàng)目中需要受扶助者具有一定的知識水平、勞動能力、資金積累，項(xiàng)目的開展會受到貧困農(nóng)戶自身知識、技術(shù)、能力、資金的限制，從項(xiàng)目中受益的多是相對富裕的農(nóng)戶，導(dǎo)致扶貧資金浪費(fèi)，扶貧效果不明顯。

最后，每個農(nóng)戶的致貧原因、家庭狀況都不相同，采取統(tǒng)一的扶貧策略必然會導(dǎo)致一部分的貧困戶無法從中受益，而另一部分貧困戶受到資源傾斜的優(yōu)待。扶貧政策具體的實(shí)施內(nèi)容及流程主要是由上層管理者制定的，缺少深入調(diào)研，往往會與貧困地區(qū)的現(xiàn)實(shí)狀況有偏差，而且基層在實(shí)施扶貧項(xiàng)目過程中缺少動態(tài)調(diào)整的自主性與能動性，無法精準(zhǔn)、有效地為貧困農(nóng)戶的多樣化需求對接個性的扶貧方式。

（三）精準(zhǔn)管理方面

由于做到完備的實(shí)時監(jiān)測需要高額的人工、時間與技術(shù)成本，對扶貧對象實(shí)時信息的動態(tài)管理不到位，更新不及時，一些已經(jīng)擺脫貧困的農(nóng)戶依舊留在扶貧對象的行列，而新出現(xiàn)的貧困戶卻因名額限制、信息滯后等原因被排斥在外，不利于扶貧資源的流動。

（四）精準(zhǔn)考核方面

單一的考核標(biāo)準(zhǔn)無法準(zhǔn)確評析扶貧對象的實(shí)際狀況是否得到改善。僅從收入方面判斷扶貧對象的變化，很難證實(shí)扶貧對象其他方面的需求也得到了滿足，比如，貧困戶家庭缺少教育資源或醫(yī)療資源，強(qiáng)調(diào)增加收入?yún)s無法有效緩解其困境。補(bǔ)其所缺，核其所補(bǔ)才是重中之重。

考核的時效存在局限性。短期的考核，會使得一些地方扶貧部門的負(fù)責(zé)人追求短期成效，在貧困戶識別環(huán)節(jié)排斥十分貧困且脫貧能力不強(qiáng)的貧困人口，而是有選擇地扶助自身?xiàng)l件較好且發(fā)展能力較強(qiáng)的農(nóng)戶作為扶貧對象，據(jù)此獲得績效考核的獎勵，然而這種投機(jī)取巧的做法不利于我國脫貧工作的長遠(yuǎn)發(fā)展。

五、精準(zhǔn)扶貧的完善路徑

（一）完善有效識別，精準(zhǔn)扶貧對象

針對扶貧對象的詳細(xì)純收入信息可得性不高等原因，要重新調(diào)整評定貧困標(biāo)準(zhǔn)的方法。完善有效精準(zhǔn)識別機(jī)制，能夠減少在貧困識別過程中出現(xiàn)的排斥貧困戶的問題，從而使扶貧資源用到實(shí)處。衡量貧困狀況不能僅靠純收入這一指標(biāo)，還需考慮其他方面的影響因素。應(yīng)該根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與農(nóng)村生活狀況制定多維貧困識別標(biāo)準(zhǔn)，涵蓋貧困農(nóng)戶的孩子的教育投資成本、醫(yī)療衛(wèi)生等方面的需求。實(shí)現(xiàn)對扶貧標(biāo)準(zhǔn)的動態(tài)管理、適時調(diào)整，使扶貧標(biāo)準(zhǔn)所限定的扶貧規(guī)模最大限度地囊括有切實(shí)需求的貧困農(nóng)戶，擴(kuò)大精準(zhǔn)扶貧的覆蓋面。對于滿足貧困標(biāo)準(zhǔn)的貧困群體，提供相應(yīng)的扶貧資源，使其獲得公正的發(fā)展機(jī)會。

（二）優(yōu)化資源配置，滿足多樣化需求

扶貧的對象是貧困戶，核心是推動貧困戶的發(fā)展，扶貧方式的選擇應(yīng)深入實(shí)際，了解扶貧對象的切實(shí)需求，結(jié)合經(jīng)濟(jì)環(huán)境與現(xiàn)實(shí)狀況，調(diào)整扶貧的側(cè)重點(diǎn)，既要有生產(chǎn)發(fā)展規(guī)劃，也要有市場營銷渠道，既要投入資源，也要利用貧困地區(qū)自身優(yōu)勢。提升扶貧主體的滿意度，避免扶貧資源供不配需造成浪費(fèi)。

深入把握致貧原因，調(diào)整扶貧資源的配置結(jié)構(gòu)，重視扶貧資源向教育、醫(yī)療等方面的傾斜。運(yùn)用分類扶貧的方式，對不同類別、不同需求的貧困村、貧困戶實(shí)施差別化、針對性的扶貧策略，因人因地施策，最大化發(fā)揮扶貧資源的效用。針對扶貧對象的需要，為其量身定制個性化的扶貧對策，存在健康問題即補(bǔ)充醫(yī)療衛(wèi)生資源，存在無致富本領(lǐng)問題就提供教育資源，對癥下藥，實(shí)現(xiàn)扶貧資源的有效利用。

重視教育資源的配置，發(fā)揮教育在精準(zhǔn)扶貧中的重要作用?！胺鲐毾确鲋恰?，通過發(fā)展貧困地區(qū)的教育，提高貧困戶的綜合素質(zhì)與專業(yè)技能，從根本上阻斷貧困的代際傳遞，實(shí)現(xiàn)徹底脫貧。規(guī)劃部分扶貧資源用于建設(shè)涵蓋學(xué)前教育、義務(wù)教育、普通高中教育、職業(yè)教育等全方位的教育精準(zhǔn)扶貧體系，著力改善貧困地區(qū)的教學(xué)環(huán)境，提升師資團(tuán)隊的教學(xué)質(zhì)量，幫助扶貧對象掌握脫離貧困所需的專業(yè)技術(shù)、能力，發(fā)揮精準(zhǔn)扶貧的長遠(yuǎn)功能。[5]發(fā)展教育，改善教育環(huán)境，豐富貧困農(nóng)戶子女的教育資源，從而切斷貧困的代際傳遞，實(shí)現(xiàn)貧困農(nóng)戶脫貧后的可持續(xù)長遠(yuǎn)發(fā)展。

（三）下放扶貧權(quán)限，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)管理

將扶貧方式選擇權(quán)與扶貧資金的管理權(quán)下放給基層，使地方扶貧部門擁有轉(zhuǎn)移支付扶貧資金的權(quán)限，由地方扶貧部門根據(jù)貧困戶的實(shí)際需求有針對性地發(fā)放扶貧資源。并建立公開透明的流程監(jiān)督機(jī)制，增加貧困地區(qū)群眾代表與貧困戶在扶貧過程中精準(zhǔn)識別與精準(zhǔn)幫扶的參與度，讓扶貧過程在陽光下進(jìn)行，保障扶貧資源的有效利用。

建立貧困戶的信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，對扶貧對象的信息做好動態(tài)管理，根據(jù)貧困戶的發(fā)展實(shí)際，對貧困對象進(jìn)行人員調(diào)整，使成功穩(wěn)定脫貧的農(nóng)戶退出，新出現(xiàn)的符合標(biāo)準(zhǔn)的扶貧對象及時納入管理系統(tǒng)。[6]并為扶貧對象在脫貧后出現(xiàn)的新問題給予指導(dǎo)，保持脫貧效果的穩(wěn)定性。

創(chuàng)新調(diào)整社會參與扶貧機(jī)制，構(gòu)建由政府主導(dǎo)、市場積極參與、社會組織豐富服務(wù)的多元扶貧體系。精準(zhǔn)扶貧僅靠政府是不夠全面的，要構(gòu)建“以家庭為核心，由社區(qū)支持、國家支持、社會（組織）支持等為同心圓構(gòu)成的支持格局”的社會支持網(wǎng)絡(luò)，使貧困群體充分獲取政府及各方面的資源，從而獲得脫貧致富的內(nèi)在動力。[7]激發(fā)社會力量在精準(zhǔn)扶貧中的活力，發(fā)揮市場民間組織對扶貧的推動作用，利用其對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的帶動，幫助貧困戶擺脫發(fā)展困境。

（四）多維標(biāo)準(zhǔn)考核、延續(xù)脫貧效果

考核的標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)局限于貧困戶收入的變動，而是從多方面角度考量貧困戶的生活狀況是否改善，既關(guān)注經(jīng)濟(jì)方面的增減，也重視社會、心理層面的改變。革新扶貧效果的考核標(biāo)準(zhǔn)，建立與貧困識別標(biāo)準(zhǔn)相配套的多維考核標(biāo)準(zhǔn)。通過績效考核，對扶貧成效好、可持續(xù)性強(qiáng)的扶貧地區(qū)負(fù)責(zé)人給予獎勵，激發(fā)各地區(qū)按照發(fā)展需求和資源優(yōu)勢開展扶貧項(xiàng)目的創(chuàng)造性。

考核應(yīng)結(jié)合當(dāng)下發(fā)展效益與長遠(yuǎn)發(fā)展的持續(xù)性進(jìn)行評估，避免地方扶貧部門為了追求立竿見影的短期效益，而主觀排斥絕對貧困戶，選擇經(jīng)濟(jì)條件較好、發(fā)展能力較強(qiáng)的農(nóng)戶作為扶貧對象的問題。通過入戶檢驗(yàn)、動態(tài)監(jiān)測的途徑，考核扶貧資源的實(shí)際效用以及地方扶貧部門的工作成效。

精準(zhǔn)扶貧是基于我國目前發(fā)展?fàn)顩r的，針對貧困群體的有效政策之一，對我國的未來發(fā)展影響深遠(yuǎn)，深入挖掘精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)生問題，健全精準(zhǔn)扶貧的落實(shí)機(jī)制，是實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)、貧困戶從根源上解決自身貧困問題的重要戰(zhàn)略舉措，也是提升我國民眾福利水平、改善民生的關(guān)鍵所在。

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作者簡介：

崔瑩瑩（1999——），女，山東，江南大學(xué)，本科生，研究方向：社會工作。