環(huán)境正義視域下應(yīng)對鄰避沖突的思考

摘要：鄰避沖突，已經(jīng)并正在成為我國新型城鎮(zhèn)化必須跨越之“坎”。與此同時(shí)，中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入“調(diào)整期”，政府正面臨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與下行的挑戰(zhàn)，新一輪“經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型”即將開始。政府政策的合法性，必須綜合平衡環(huán)境、發(fā)展與制度文明的復(fù)雜關(guān)系。從環(huán)境正義的角度思考應(yīng)對鄰避沖突之策，因而成為我國當(dāng)前必須直面的問題。

關(guān)鍵詞：鄰避沖突;環(huán)境正義;生態(tài)文明

中圖分類號：X3 ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? 文章編號：2096-5982（2020）05-0074-06

城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)引發(fā)了一些必須高度重視且著力解決的突出矛盾和問題，鄰避沖突即其中之一。與此同時(shí)，當(dāng)下中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入“調(diào)整期”，政府正面臨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與下行的挑戰(zhàn)，新一輪“經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型”即將開始。從更長期的趨勢看，由于“人口紅利”逐步消失和勞動力低成本優(yōu)勢減弱，土地資源稀缺將繼續(xù)推動成本上揚(yáng)，加大環(huán)境治理力度使“環(huán)境成本”上升，技術(shù)擴(kuò)散效應(yīng)下降使生產(chǎn)率增長趨緩，這些變化都對“經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型”提出了迫切要求。在此過程中，政府顯然不能再繼續(xù)既往的“GDP至上主義”，而需積極推進(jìn)資源要素市場化改革，提高資源利用效率，緩解經(jīng)濟(jì)增長對能源資源和生態(tài)環(huán)境的壓力，增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展能力。政府政策的合法性，不能繼續(xù)奠基于經(jīng)濟(jì)增長的考量指標(biāo)，而需綜合平衡環(huán)境、發(fā)展與制度文明的復(fù)雜關(guān)系。從環(huán)境正義的角度思考應(yīng)對鄰避沖突之策，因而成為我國當(dāng)前必須直面的問題。

一、鄰避沖突的現(xiàn)狀與本質(zhì)

（一）鄰避沖突概述

本文將鄰避沖突界定為民眾對那些能增進(jìn)公共利益，但可能危害周邊自然環(huán)境、居民身體健康或者影響其財(cái)產(chǎn)價(jià)值的鄰避設(shè)施，如垃圾焚燒廠、化工廠、核電站等，反對在自家附近選址或設(shè)置而引發(fā)的沖突①。從主體角度看，鄰避沖突實(shí)質(zhì)上是圍繞鄰避項(xiàng)目展開的社會公眾與鄰避項(xiàng)目周邊公眾間的沖突：鄰避項(xiàng)目的效益由社會公眾共享，而成本僅由鄰避項(xiàng)目周邊公眾承擔(dān)。在現(xiàn)實(shí)生活中，社會公眾與鄰避項(xiàng)目周邊居民之間的沖突，往往表現(xiàn)為鄰避設(shè)施所在地政府與受鄰避設(shè)施影響的公眾之間的博弈。一方面，由于社會公眾群體過于寬泛，而政府通常會代表社會公眾站在鄰避沖突的前沿，結(jié)果表現(xiàn)為政府代替社會公眾成為沖突的一方主體;另一方面，鄰避項(xiàng)目周邊公眾會在沖突中表現(xiàn)出強(qiáng)大的表達(dá)意愿與行動力，而社會公眾往往持觀望態(tài)度，甚至部分公眾出于同情等原因選擇為鄰避項(xiàng)目周邊公眾發(fā)聲，公眾便代替鄰避項(xiàng)目周邊公眾成為另一方主體。嚴(yán)格上講，鄰避沖突中還包含另一個(gè)主體，即項(xiàng)目建設(shè)者或投資企業(yè)，但由于企業(yè)的立場與政府往往一致，基本上可以將二者視為一個(gè)主體。在具體實(shí)踐中，政府一方往往以經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會所需、對環(huán)境和人身無害為由主張鄰避項(xiàng)目的投資興建，而公眾一方往往以生態(tài)環(huán)境保護(hù)、人身安全與健康保護(hù)為由反對鄰避項(xiàng)目的投資興建。

作為群體性事件的一種，鄰避沖突之所以日漸進(jìn)入大眾視野并成為最近10余年的社會焦點(diǎn)，離不開中國社會正在加速轉(zhuǎn)型這一宏大背景。經(jīng)過30余年的高速發(fā)展，中國的經(jīng)濟(jì)成就令人炫目之余，環(huán)境污染也到達(dá)了令人觸目驚心的地步。譬如：在空氣污染方面，全球污染最嚴(yán)重的10座城市，有7座在中國，中國每年因霧霾導(dǎo)致100多萬人早亡;在水污染方面，中國主要河流有三分之一水域污染嚴(yán)重，不適合人類使用;在土壤污染方面，全國五分之一耕地被污染。但是，在此之余，更讓人擔(dān)心的是鄰避沖突的處理方式，并未因其數(shù)量之多及復(fù)雜性走上法制化的軌道。如下三組數(shù)據(jù)足以說明問題：自1996年以來，環(huán)境群體性事件的年增速高達(dá)29%;“十一五”期間，環(huán)境信訪案件高達(dá)30多萬件，環(huán)境訪民成為中國龐大訪民隊(duì)伍中的新類型;與此同時(shí)，在30多萬件的環(huán)境信訪中，進(jìn)入行政復(fù)議程序的僅2614件，提起行政訴訟的只有980件，提起刑事訴訟只有30件，真正通過司法訴訟渠道解決的環(huán)境糾紛不足1%。十八大以后，從中央環(huán)保督察情況前三批通報(bào)反饋的情況來看，地方政府在環(huán)境保護(hù)方面存在的共性問題仍然是“區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題突出;環(huán)保為經(jīng)濟(jì)發(fā)展讓路仍時(shí)有發(fā)生;不作為、慢作為、亂作為;“走捷徑”“表面文章”“弄虛作假”漸凸顯;部分城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后;群眾身邊的環(huán)境問題解決不夠有力”等問題。

與之相應(yīng)，中國式鄰避沖突多呈現(xiàn)出“無規(guī)則互動”的特征。具體說來鄰避沖突常由三個(gè)階段組成。在第一階段，地方利益集團(tuán)和地方政府以違反現(xiàn)有環(huán)保法律規(guī)定的方式推進(jìn)污染項(xiàng)目;在第二階段，當(dāng)?shù)孛癖娮园l(fā)組織群體性活動對污染項(xiàng)目表示抗議，但這種活動并未得到政策法律的支持;在第三階段，為應(yīng)對群體性事件所造成的社會穩(wěn)定危機(jī)，地方政府再次以違反現(xiàn)有法律政策的方式宣布停止污染項(xiàng)目②。就政府的反應(yīng)而言，自2007年的廈門PX事件至今，大致可分為三種：（1）妥協(xié)，以廈門、什邡、啟東三地為代表。原項(xiàng)目中止或遷往異地建設(shè);（2）敷衍了事，以大連為代表。面對市民的抗議，地方政府承諾該廠停工整頓，隨后將遷往他處，但后來傳來的消息是項(xiàng)目已經(jīng)原地復(fù)工;（3）僵持，以番禺為代表。相關(guān)垃圾焚燒廠項(xiàng)目既沒有取消，也無法開工建設(shè)，博弈長期化。轟轟烈烈的環(huán)境運(yùn)動并未帶來制度變革。盡管在很多地方，引發(fā)鄰避沖突的建設(shè)項(xiàng)目主要因?yàn)榫S穩(wěn)的壓力被迫停止，但是引發(fā)沖突的諸如知情權(quán)、決策權(quán)、民眾參與等方面的制度并未發(fā)生根本變革。所謂的鄰避運(yùn)動也呈現(xiàn)“被動化”的取向，政府是否回應(yīng)、如何回應(yīng)成為此類社會運(yùn)動方向的關(guān)鍵點(diǎn)。此外，鄰避沖突事件的數(shù)量與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平明顯呈正相關(guān)關(guān)系，在鄰避沖突中，從沖突發(fā)生到擴(kuò)大、再到?jīng)_突激化，相關(guān)的抗?fàn)幓顒?，其?nèi)在運(yùn)行邏輯自始至終呈現(xiàn)出明顯的地方性和自發(fā)性，鄰避抗?fàn)幍姆绞?，更是以私力救?jì)為主軸③。

（二）鄰避沖突的形成原因與本質(zhì)

訖今為止，中國各界對于鄰避沖突的態(tài)度依舊存在很大的分歧，官方和民間的對立尤為鮮明。以PX項(xiàng)目為例：據(jù)新華社估算，中國目前對PX進(jìn)口的依賴度為53%，2014年中國PX的供應(yīng)缺口為950萬噸。因此，PX項(xiàng)目成為許多地方政府眼中的香餑餑，認(rèn)為此類項(xiàng)目在拉動地方GDP之余，能很好地促進(jìn)地方就業(yè)、稅收的增長，是一件利國利民利當(dāng)?shù)氐摹叭e”。但是，如此“好”事，卻以廈門為肇始（2007），近年來一再先后挫羽于大連（2011）、寧波（2012）、昆明（2013）、茂名（2014）。以至于中央政府不得不在2013年開展了一場國家層面的PX公關(guān)節(jié)目：2013年5月，中央電視臺的《焦點(diǎn)訪談》和《新聞聯(lián)播》依次先后播出《PX項(xiàng)目的真相》和《揭開PX神秘面紗》兩檔節(jié)目;2013年6月24日，《人民日報(bào)》刊登《揭開PX的神秘面紗》一文;此外，諸如金涌以及曹湘洪等相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜乙餐ι矶?，面向公眾進(jìn)行PX科普。官方的態(tài)度可大致概括如下：一是PX項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)并沒有民眾想象的那么大，民眾反應(yīng)過激;二是參與鄰避沖突的民眾存在將個(gè)人利益凌駕于公共利益之上之嫌，是自私的表現(xiàn);三是民眾在鄰避運(yùn)動中是被利用的工具，受到利益集團(tuán)的挑唆。

來自反對方的另一種聲音則認(rèn)為鄰避沖突的發(fā)生，是政府環(huán)境治理失效的產(chǎn)物。具體說來，鄰避沖突與政府信息不透明、環(huán)境安全缺乏保證和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償不到位三個(gè)因素有關(guān)。首先，根據(jù)中國的環(huán)境法規(guī)，可能存在環(huán)境影響的建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)該評估環(huán)境影響，并征求公眾意見。公眾知情并同意，是項(xiàng)目能夠繼續(xù)推行的前提。但事實(shí)上，類似項(xiàng)目極少在開工前及時(shí)完整地披露相關(guān)信息。有些項(xiàng)目甚至在開工之后，仍以涉及“國家機(jī)密”為借口，拒絕公開環(huán)評報(bào)告。譬如2013年的昆明PX項(xiàng)目。其次，很多可能存在重大環(huán)境影響的項(xiàng)目，在完全沒有公眾參與的情況下已經(jīng)完成規(guī)劃立項(xiàng)。譬如2014年的余杭中泰垃圾焚燒項(xiàng)目。最后，環(huán)境事故幾乎無法進(jìn)入訴訟程序。

縱觀多起鄰避沖突的演變，不難發(fā)現(xiàn)中國式鄰避事件的性質(zhì)是“維權(quán)與泄憤并存”。這具體表現(xiàn)為：首先，在一些地方，相關(guān)政府及其轄區(qū)內(nèi)的許多企業(yè)，長期以來奉行“GDP至上主義”，漠視環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的政策法規(guī)，以破壞生態(tài)環(huán)境為代價(jià)，片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，導(dǎo)致當(dāng)?shù)丨h(huán)境嚴(yán)重污染，居民權(quán)益飽受損失，最終導(dǎo)致公眾對相關(guān)政府和企業(yè)在環(huán)境保護(hù)方面的表現(xiàn)嚴(yán)重不滿和極其不信任。在眾多的鄰避沖突中，鄰避設(shè)施所在地居民常見的懷疑，除了針對相關(guān)政府或企業(yè)宣稱的鄰避設(shè)施的無害性或公益性，更多的是針對鄰避設(shè)施運(yùn)營方有關(guān)在設(shè)施運(yùn)行過程中、將嚴(yán)格遵守環(huán)保法律法規(guī)的承諾，以及當(dāng)?shù)卣畬?yán)格執(zhí)法、監(jiān)管鄰避設(shè)施的運(yùn)行、大力打擊環(huán)境違規(guī)行為的承諾。其次，在有關(guān)補(bǔ)償或回報(bào)措施不具備較大實(shí)質(zhì)意義的情況下，鄰避設(shè)施所在地的居民自然容易產(chǎn)生強(qiáng)烈的不公平感和相對剝奪感。此時(shí)，單純通過勸說、溝通或單向宣傳的手段，是很難化解相關(guān)居民對鄰避設(shè)施的嚴(yán)重疑慮的。從維權(quán)的視角看，公眾對鄰避設(shè)施展開抗?fàn)幍闹饕词?，?jīng)過改革開放40年來的發(fā)展，公眾的法治意識、維權(quán)意識均有了明顯的提高，維權(quán)能力也顯著提升。為了維護(hù)自身的經(jīng)濟(jì)利益、身體健康和生活安寧，在遭受鄰避設(shè)施潛在產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)之前即表明反對態(tài)度和甚至采取抵制行動，既具備一定的合法性，更具備充分的合理性。從泄憤的角度看，當(dāng)鄰避設(shè)施所在地政府在環(huán)保領(lǐng)域長期存在信任赤字時(shí)，鄰避效應(yīng)更加容易導(dǎo)致鄰避設(shè)施所在地政府很難與設(shè)施受害者達(dá)成雙贏方案的局面，也更加容易觸發(fā)群體性事件甚至嚴(yán)重的暴力沖突。如此看來，要想準(zhǔn)確認(rèn)識鄰避沖突，必須看透公共危機(jī)事件背后的利益和權(quán)力邏輯，認(rèn)識到在利益格局多元化、公民權(quán)利意識崛起、信任危機(jī)加劇等的情境下，鄰避沖突中的三方（即相關(guān)地方政府、企業(yè)和社會公眾）就附著于鄰避設(shè)施之上的政治權(quán)益、經(jīng)濟(jì)權(quán)益和環(huán)境權(quán)益的爭奪、碰撞，才是導(dǎo)致鄰避沖突的根本原因。換而言之，制度因素可對“鄰避”沖突做出根本性的解釋——在土地資源日益稀缺、資源價(jià)值日益抬升的敘事背景下，當(dāng)整個(gè)法律體系尚未來得及厘清彼此的權(quán)益邊界，“以發(fā)展經(jīng)濟(jì)和提升公共服務(wù)水平為己任的政府”、“以逐利作為設(shè)立終極目標(biāo)的企業(yè)”和“作為理性經(jīng)濟(jì)人的公眾”，三者就有限空間權(quán)展開激烈爭奪，是再也自然不過的事情。

縱觀近年發(fā)生的環(huán)境群體性事件，不難發(fā)現(xiàn)其中存在一個(gè)明顯的特征：多種利益訴求夾雜、匯聚于環(huán)境群體性事件之中;遭到抵制和反對的鄰避項(xiàng)目，往往關(guān)系到土地征收與補(bǔ)償、企業(yè)關(guān)停并轉(zhuǎn)等復(fù)雜的局勢。在“維穩(wěn)”成為剛性任務(wù)的制度化環(huán)境下，各種不同的利益主體，為追求和保障其在特定鄰避項(xiàng)目中的權(quán)益和獲得維權(quán)的政治正當(dāng)性，多假手“環(huán)境保護(hù)”這一出口，通過群體性事件的方式，向相關(guān)政府進(jìn)行施壓。其結(jié)果是，一些確實(shí)同時(shí)利國利民且具備良好可行性和充分正當(dāng)性的項(xiàng)目，因?yàn)槎嘀氐?、糾結(jié)一起的原因，最終成為鄰避抗?fàn)幍摹盃奚贰薄Ｍ?，在“?jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先”和“GDP至上”的政府官員考核機(jī)制之下，以犧牲環(huán)境為代價(jià)追求地方經(jīng)濟(jì)增長的情形堪稱比比皆是，環(huán)境維權(quán)事件大量爆發(fā)，也是情理之中的事了。鑒于此，如何主動回應(yīng)經(jīng)濟(jì)與社會局勢的急劇轉(zhuǎn)型、準(zhǔn)確界定公共利益并協(xié)調(diào)其與合法個(gè)人權(quán)益的關(guān)系、重構(gòu)與完善相應(yīng)的制度體系、提升公民參與公共事務(wù)的制度化水平，是政府在面對“鄰避沖突”治理難題時(shí)，需優(yōu)先考慮的事項(xiàng)。

二、環(huán)境正義是認(rèn)識鄰避沖突的根本視角

（一）環(huán)境正義的定義和內(nèi)涵

環(huán)境正義是潛存在鄰避爭議后面的倫理價(jià)值。鄰避爭議及沖突的討論之所以非常重要，是因?yàn)槠浔澈笏[含的是更大層面的“環(huán)境正義”問題④。對于“環(huán)境正義”的定義，不同的組織和學(xué)者意見并不一致。譬如，美國環(huán)保署關(guān)于環(huán)境正義的官方定義是：在制定、實(shí)施、執(zhí)行環(huán)境法律、規(guī)章與政策時(shí)，確保人人享受公正的待遇并且能夠有意義地參與，而不分種族、膚色、原國籍或收入水平。公正待遇意味著任何一個(gè)群組（包括種族、民族或按照社會經(jīng)濟(jì)條件劃分的群組）都不應(yīng)當(dāng)不合比例地承受工業(yè)、市政或商業(yè)活動所產(chǎn)生的不良環(huán)境影響，也不應(yīng)當(dāng)不合比例地受到聯(lián)邦、州、地方政府和部落的計(jì)劃與政策的影響。1997年于澳大利亞墨爾本大學(xué)所召開的環(huán)境正義問題國際研討會則將環(huán)境正義定義為：減少在國家、國際間與世代之間，因不平等關(guān)系而導(dǎo)致的不平等環(huán)境影響。環(huán)境社會學(xué)家Camacho認(rèn)為，環(huán)境正義是一種反對政府、資本家與強(qiáng)勢團(tuán)體針對弱勢族群的環(huán)境殖民行為，并主張消除貧窮、資源永續(xù)的共享、廢棄物的妥善處理，以及民眾參與權(quán)利的一種思考行徑。臺灣學(xué)者彭國棟認(rèn)為，環(huán)境正義是追求環(huán)境權(quán)利的平等，以維護(hù)個(gè)人與團(tuán)體之尊嚴(yán)，尊重其特殊性與不同追求，達(dá)到自我實(shí)現(xiàn)并提升個(gè)人與社區(qū)的能力。國內(nèi)學(xué)者楊通進(jìn)認(rèn)為，環(huán)境正義就是在環(huán)境事務(wù)中體現(xiàn)出來的正義。從形式上看，環(huán)境正義有兩種形式，即分配的環(huán)境正義和參與的環(huán)境正義。前者關(guān)注的是與環(huán)境有關(guān)的收益和成本的分配。而后者指的是每個(gè)人都有權(quán)利直接或間接地參與那些與環(huán)境有關(guān)的法律和政策的制定。還有學(xué)者認(rèn)為，環(huán)境正義是指在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，每一個(gè)公民或群體均應(yīng)得到平等的關(guān)注和尊重，在分配環(huán)境保護(hù)成果、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和負(fù)擔(dān)的承擔(dān)時(shí)，法律和執(zhí)行法律的政府應(yīng)無歧視地對待每一個(gè)公民或群體⑤。

綜上，對于環(huán)境正義的定義雖多，但大致可以認(rèn)為，環(huán)境正義即“由環(huán)境問題引起的社會正義”。

（二）環(huán)境正義的核心關(guān)懷

環(huán)境正義的核心關(guān)懷是環(huán)境損益的分配，并具體體現(xiàn)為對“自然資源稟賦差異、風(fēng)險(xiǎn)利益扭曲分配和制度決策歧視傾斜”導(dǎo)致的社會發(fā)展差異的關(guān)注。就自然資源稟賦差異而形成的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異而言，環(huán)境正義理論認(rèn)為，一國之內(nèi)的自然資源乃全民共有的公共財(cái)產(chǎn)，公共財(cái)產(chǎn)應(yīng)用于公共事務(wù)，讓全民受益，而不能只是部分地區(qū)與部分群體的利益分享。因此，應(yīng)糾正這種因自然資源稟賦差異導(dǎo)致的社會化差異分配。就風(fēng)險(xiǎn)利益扭曲分配而形成的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異而言，環(huán)境正義理論認(rèn)為，現(xiàn)代社會是一個(gè)典型的風(fēng)險(xiǎn)社會，在現(xiàn)實(shí)生活中，環(huán)境破壞與污染的受害者往往是弱勢群體與地區(qū)，獲益者則往往是社會強(qiáng)勢階層。同時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)與利益的扭曲分配可能會導(dǎo)致社會合作的破裂，使社會秩序崩潰。要想維持一個(gè)穩(wěn)定的社會秩序，就應(yīng)當(dāng)對風(fēng)險(xiǎn)與利益的扭曲分配進(jìn)行矯正。就制度決策歧視傾斜而形成的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異而言，環(huán)境正義理論認(rèn)為，資本、權(quán)力與傳媒的聯(lián)合操縱是環(huán)境問題產(chǎn)生的根本原因。弱勢群體或地區(qū)既沒有機(jī)會參與、了解有關(guān)政治決策過程，也沒有能力對抗這一過程。環(huán)境正義運(yùn)動即弱勢群體與地區(qū)通過采取某些非制度化手段謀求其利益訴求的合法化過程，旨在增進(jìn)社會大眾的公共利益⑥。

綜上，環(huán)境正義關(guān)注環(huán)境領(lǐng)域不符合人人平等法律原則的地方，尤為關(guān)注不公正的制度或不平等的地位所導(dǎo)致的環(huán)境不正義問題，主張公眾在公共資源的享有等方面，須符合公開、公正、平等和可持續(xù)的原則。從鄰避沖突的角度看，環(huán)境正義的真正目標(biāo)乃環(huán)境權(quán)利義務(wù)的合規(guī)、合理的分配和保障，旨在經(jīng)此路徑形成良好的社會秩序。

（三）鄰避沖突的實(shí)質(zhì)是環(huán)境正義的缺失

一般認(rèn)為，環(huán)境正義作為環(huán)境領(lǐng)域中的一種價(jià)值判斷，有“分配正義、制度正義、承認(rèn)正義”三個(gè)層面的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。衡量鄰避沖突，也可以從“分配正義、制度正義、承認(rèn)正義”三個(gè)方面加以展開。其一，分配不正義：選址不科學(xué)，偏離公共價(jià)值。作為一種公共產(chǎn)品，鄰避設(shè)施的供給目的必須與公共價(jià)值相契合。但是，隨著以追求商業(yè)回報(bào)為終極目標(biāo)的各類資本的介入，在政府行為監(jiān)督機(jī)制無效或不力的情況下，政府建設(shè)鄰避設(shè)施的目的有可能偏離合法性軌道。建設(shè)鄰避設(shè)施，首先不再出于滿足公共利益和需求，而是出于發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的原因。鄰避設(shè)施的經(jīng)濟(jì)功能而非社會功能，成為地方政府決策者優(yōu)先考慮的事項(xiàng)。在環(huán)境正義中，分配正義基礎(chǔ)性正義或前提性正義?；诮?jīng)濟(jì)考量建設(shè)鄰避設(shè)施的行為，即便附有滿足公共需求的客觀效應(yīng)，也明顯偏離了正義原則。其二，程序不正義：缺乏有效的公眾參與和風(fēng)險(xiǎn)溝通。鄰避設(shè)施同時(shí)具有正外部性和外部性，其建設(shè)與營運(yùn)將長時(shí)期影響周邊居民的權(quán)益與生活。因此，“力爭全程科學(xué)決策，保證程序合法與公正”、“積極引導(dǎo)公民參與，促進(jìn)有效協(xié)商對話”，“揚(yáng)正控負(fù)”，是建設(shè)此類設(shè)施必須追求的目標(biāo)⑦。在現(xiàn)實(shí)工作中，基于鄰避設(shè)施選址工作所涉及的專業(yè)性，政府部門的決策者因?yàn)樽非蠊ぷ餍?、?jīng)濟(jì)回報(bào)及決策流程的路勁依賴等原因，往往更多考慮技術(shù)可行性和投入產(chǎn)出比等層面的問題，更多依賴相關(guān)領(lǐng)域人員的專業(yè)技術(shù)知識和專家建議。鄰避設(shè)施的利益相關(guān)者，更多是在設(shè)施的選址和建設(shè)方案塵埃落定的情況下，象征性參與到相關(guān)項(xiàng)目中來。這種風(fēng)險(xiǎn)溝通機(jī)制明顯缺位的局面，肯定加劇了公眾對鄰避設(shè)施的風(fēng)險(xiǎn)感與恐懼感，當(dāng)他們既沒有機(jī)會和能力參與鄰避設(shè)施的選址、建設(shè)和運(yùn)營的決策流程，也沒有可能通過合法便捷的渠道和理性的方式表達(dá)自身的關(guān)切和利益訴求時(shí)，選擇諸如組織“街頭維權(quán)”活動等“吸引眼球”的非常態(tài)方式用以維護(hù)自身的權(quán)利，在一定程度上也是無可奈何之舉。其三，承認(rèn)不正義：負(fù)外部性成本分擔(dān)非均衡。在鄰避設(shè)施的建設(shè)過程中，常見的情形之一是面臨社會公眾的質(zhì)疑和抗議時(shí)，政府部門的決策者，更多強(qiáng)調(diào)鄰避設(shè)施的公共利益屬性，求諸“我為人人，人人為我”的道德感染，要求民眾的支持和理解，而較少考慮鄰避設(shè)施的正、負(fù)外部性由不同主體承擔(dān)的特征。在眾多案例中，作為鄰避設(shè)施項(xiàng)目決策者的政府和作為具體建設(shè)和營運(yùn)者的企業(yè)，很少對設(shè)施周邊民眾的受損進(jìn)行必要的補(bǔ)償和回饋。要想從源頭上解決鄰避沖突，必須重視鄰避設(shè)施的“成本—收益結(jié)構(gòu)”發(fā)生扭曲的現(xiàn)象，并通過“政府管制、市場機(jī)制和法律規(guī)制”三管齊下、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的方式加以解決。

三、環(huán)境正義當(dāng)下的價(jià)值

公平正義是人類的共同價(jià)值，“環(huán)境正義”是連接環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會穩(wěn)定的重要機(jī)制。環(huán)境正義的本質(zhì)乃社會公平正義，即在特定的權(quán)利義務(wù)主體之間，實(shí)現(xiàn)環(huán)境權(quán)益與風(fēng)險(xiǎn)的公平分配，保障和保證各類社會主體均能基于法律面前人人平等的原則，享有平等的生存和生活的權(quán)利。以便在一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)四溢的時(shí)代或社會，尤其是當(dāng)弱勢群體或地區(qū)的利益面臨來自權(quán)力和資本的聯(lián)手侵犯時(shí)，能有更加靈活、更加公平的制度安排和可行手段對環(huán)境不公和環(huán)境不正義問題作出回應(yīng)。作為一種價(jià)值判斷，環(huán)境正義有三個(gè)層面的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)：一是各主體間公平地共享環(huán)境收益、共擔(dān)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的分配正義;二是在環(huán)境政策的制定、遵守與實(shí)施中，各主體得到平等對待與實(shí)質(zhì)性參與的制度正義;三是尊重每類主體尤其是弱者的尊嚴(yán)與價(jià)值、維護(hù)弱者的生存權(quán)、生命權(quán)與環(huán)境權(quán)的承認(rèn)正義。制度正義是環(huán)境正義的重要保障，是一種手段;環(huán)境分配正義是制度正義保障下的結(jié)果;而承認(rèn)正義是達(dá)至制度正義的價(jià)值認(rèn)同維度。三者之間是緊密相連、相互促進(jìn)的關(guān)系⑧。在鄰避沖突中，“中國式”環(huán)境正義顯然有著自身的特殊性與復(fù)雜性。

首先，“中國式”環(huán)境正義困局包含了多個(gè)相互關(guān)聯(lián)的層次。在環(huán)境代價(jià)在社會成員之間明顯存在不公正分配狀況之余，本該積極發(fā)揮權(quán)益保障和救濟(jì)作用的各種制度，其運(yùn)轉(zhuǎn)情形、狀況和效率差強(qiáng)人意，尚不能滿足民眾的正當(dāng)期待。其次，無論是從導(dǎo)致鄰避沖突產(chǎn)生的誘因還是鄰避沖突所涉及的主體的角度進(jìn)行分析，權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系都是其中的核心要素。研究表明，在多數(shù)鄰避沖突中，發(fā)揮主導(dǎo)或關(guān)鍵作用的主體并非市場或資本，而是公權(quán)力。公權(quán)力幾乎深度介入鄰避沖突從產(chǎn)生到解決的全過程。一是就鄰避沖突的誘因而言，環(huán)境不正義的情形就源自公權(quán)力部門的選址行為;二是就鄰避沖突的消解而言，在涉及環(huán)保回饋、補(bǔ)償事項(xiàng)時(shí)，也往往由公權(quán)力單方確定補(bǔ)償或回饋標(biāo)準(zhǔn)。

再次，環(huán)境正義困局中的抗議者與受害者，其訴求目標(biāo)有時(shí)并不一致。并非在所有鄰避沖突中，抗議者的訴求都高度集中于補(bǔ)償款分配的公平性、或環(huán)境修復(fù)問題、受到公正對待的權(quán)利等問題。最后，環(huán)境正義的困局，也明顯呈現(xiàn)出與社會結(jié)構(gòu)的不平等狀況相匹配的趨勢：越是弱勢群體或弱勢區(qū)域，所承擔(dān)的環(huán)境成本和代價(jià)越多、越高⑨。

由此，解決中國的環(huán)境正義問題，一方面，需全面反思和分析各種環(huán)境不公平情形之所以產(chǎn)生的制度性原因。具體說來，剖析環(huán)境正義問題，不能簡單地“就環(huán)境正義論環(huán)境正義”，而需將其置于“環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的綜合政策分析框架”中，全面、深入、嚴(yán)謹(jǐn)考察“環(huán)境與發(fā)展”、“市場與政治”之間的復(fù)雜互動關(guān)系。另一方面，在國內(nèi)環(huán)境問題日益嚴(yán)重、環(huán)境沖突愈演愈烈、生態(tài)文明建設(shè)如火如荼的情況下，對環(huán)境正義問題的討論尤為重要。

改革開放以來，中國一直將經(jīng)濟(jì)增長作為戰(zhàn)略規(guī)劃和決策的重中之重。在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和人民生活水平迅速提高的同時(shí)，也帶來了沉重的環(huán)境壓力，對居民健康、公共安全、社會穩(wěn)定造成了負(fù)面影響，出現(xiàn)了資源和環(huán)境基本公共服務(wù)不均等問題，而人口增長、消費(fèi)水平提高以及城鎮(zhèn)化更加劇了這些壓力，并具體表現(xiàn)為：環(huán)境污染引發(fā)群體性事件增多、環(huán)境惡化造成公共健康危害、環(huán)境破壞與貧困形成惡性循環(huán)、環(huán)境問題帶來新的社會不公及城鎮(zhèn)化快速發(fā)展使資源環(huán)境壓力持續(xù)增加。應(yīng)對環(huán)境挑戰(zhàn)，顯然已經(jīng)成為中國繼續(xù)前行必須直面的迫在眉睫的問題。與此同時(shí)，隨著社會轉(zhuǎn)型的不斷深化、人民生活水平的不斷提高、法治國家建設(shè)的不斷推進(jìn)，公眾的環(huán)保意識和權(quán)利意識也開始經(jīng)歷一個(gè)從發(fā)酵到萌芽到健全并不斷強(qiáng)化的過程。但是總體上，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會建設(shè)、環(huán)境保護(hù)三大領(lǐng)域如何妥善協(xié)調(diào)一事上，政府、市場和社會三者之間無論是溝通渠道、還是溝通頻率、溝通效率，均存在明顯不足。當(dāng)特定區(qū)域或地域政府及其環(huán)保部門的公信力不足以說服民眾對于擬建設(shè)的鄰避設(shè)施的質(zhì)疑時(shí)，鄰避沖突的發(fā)生在所難免。鑒于此，追尋經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的愿景，并制定相應(yīng)的政策和行動計(jì)劃;通過加強(qiáng)教育培訓(xùn)、開展理論和政策研究以及利用多種傳播途徑，促進(jìn)全社會形成生態(tài)文明的主流價(jià)值;鼓勵(lì)社會主體各司其職，包括提倡健康、可持續(xù)的生活方式、鼓勵(lì)公眾參與、推動企業(yè)承擔(dān)環(huán)保社會責(zé)任、支持環(huán)保社會組織進(jìn)一步發(fā)展;通過改革財(cái)稅體制、購買公共服務(wù)、建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制等措施，提高環(huán)境基本公共服務(wù)水平等，均是中國當(dāng)下轉(zhuǎn)型升級必須考慮的事項(xiàng)。換而言之，政府政策的合法性，不能繼續(xù)奠基于經(jīng)濟(jì)增長的考量指標(biāo)，而需綜合平衡環(huán)境、發(fā)展與制度文明的復(fù)雜關(guān)系⑩。

四、以環(huán)境正義為切入點(diǎn)化解鄰避沖突之道

部分鄰避沖突治理的實(shí)踐表明，通過開展社會回饋、提供經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和擴(kuò)大公民有效參與等，可以在一定程度上消解鄰避沖突產(chǎn)生的誘因。但是，這些方法并不能從根本上化解鄰避沖突的發(fā)生。其原因在于，無論是開展社會回饋和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，還是擴(kuò)大公民有效參與，都有其適用前提和使用效果的局限性。就開展社會回饋和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償而言，回饋和補(bǔ)償?shù)姆秶土Χ?，在很大程度上受到地方政府?cái)力的影響;同時(shí)，其適用對象，更多是那些相對看重經(jīng)濟(jì)回報(bào)而非環(huán)境質(zhì)量且自身經(jīng)濟(jì)條件較差的民眾。就擴(kuò)大公民有效參與而言，既在微觀層面受限于相關(guān)民眾的受教育程度和理性表達(dá)自身訴求的能力，也在中觀層面受限于特定地域的法制狀況和法治水準(zhǔn)，更在宏觀層面受限于政府系統(tǒng)對維穩(wěn)大局的強(qiáng)調(diào)。更何況，在鄰避設(shè)施屬于“心理不悅類”設(shè)施且設(shè)施周邊居民經(jīng)濟(jì)條件較佳、較為看重生活品質(zhì)時(shí)，上述方法吸引力更為有限。要想從根本上防范鄰避沖突的產(chǎn)生，唯有基于環(huán)境正義的視角，清晰界定民眾所享有的環(huán)境權(quán)利，準(zhǔn)確厘定政府所擁有的環(huán)境權(quán)力，實(shí)現(xiàn)公共領(lǐng)域內(nèi)權(quán)益分配的制度化、科學(xué)化，實(shí)現(xiàn)鄰避沖突治理的法治化。具體說來，應(yīng)該通過環(huán)境權(quán)益的明晰實(shí)現(xiàn)環(huán)境承認(rèn)正義，做到鄰避設(shè)施的建設(shè)有據(jù)可依;通過決策模式的優(yōu)化實(shí)現(xiàn)環(huán)境程序正義，減少環(huán)境權(quán)益糾紛的發(fā)生;通過利益分配的均衡實(shí)現(xiàn)環(huán)境分配正義，消除緩解鄰避設(shè)施負(fù)外部性影響。

綜上，環(huán)境正義是生態(tài)文明時(shí)代正義的重要領(lǐng)域，如何將環(huán)境正義所包含和推崇的價(jià)值融入現(xiàn)實(shí)的法律體系，成為社會各階層的內(nèi)心信仰，推動其具體化為可賴以維權(quán)的法律規(guī)范，乃當(dāng)前環(huán)境正義研究的重點(diǎn)。具體到鄰避沖突的法律治理而言，基本前提應(yīng)該是明確鄰避設(shè)施的供給出發(fā)點(diǎn)。首先，合理界定鄰避設(shè)施的公共價(jià)值邊界。在建設(shè)鄰避設(shè)施之前，相關(guān)地方政府應(yīng)該履行信息披露的法定義務(wù)，事先向擬建設(shè)施的利益相關(guān)者全面、完整、及時(shí)知曉和了解擬建設(shè)施的公益性質(zhì)，包括是否在公益目的之余，存在商業(yè)考量，及考慮引入商業(yè)資本。其次，實(shí)現(xiàn)建設(shè)鄰避設(shè)施的公共價(jià)值。在有商業(yè)性質(zhì)的資本介入鄰避設(shè)施的建設(shè)、運(yùn)營的情況下，應(yīng)該向利益相關(guān)者解釋這么做的必要性及是否會有損鄰避設(shè)施的公益性，消除社會公眾對資本引入會消減鄰避項(xiàng)目公共性的誤解。

注釋：

① 歐陽恩錢、徐佳佳：《海涂圍墾的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制初探》，《溫州大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會科學(xué)版）2014年第5期。

② 李宇環(huán)：《鄰避事件治理中的政府注意力配置與議題識別》，《中國行政管理》2016年第9期。

③ 鄢德奎、李佳麗：《中國鄰避沖突的設(shè)施類型、時(shí)空分布與動員結(jié)構(gòu)》，《城市問題》2018年第9期。

④ 何艷玲：《對“別在我家后院”的制度化回應(yīng)探析——城鎮(zhèn)化中的“鄰避沖突”與“環(huán)境正義”》，《學(xué)術(shù)前沿》2014年第3期。

⑤ 張?zhí)m、王世進(jìn)：《環(huán)境正義視域下的立法走向：環(huán)境法的傾斜保護(hù)及其實(shí)現(xiàn)途徑》，《生態(tài)經(jīng)濟(jì)》2012年第11期。

⑥ 杜健勛：《環(huán)境正義：環(huán)境法學(xué)的范式轉(zhuǎn)移》，《北方法學(xué)》2012年第6期。

⑦ 華杰：《全媒體背景下鄰避效應(yīng)的揚(yáng)正控負(fù)策略》，《光明日報(bào)》2015年7月25日。

⑧ 馬道明：《環(huán)境正義視角下居民的角色困境——以太湖污染治理為例》，《浙江學(xué)刊》2015年第5期。

⑨ 李德營等：《“中國式”環(huán)境正義困局國：以濟(jì)寧市的煤炭開采問題為例》，《中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會科學(xué)版）2018年第3期;張也等：《國內(nèi)外環(huán)境正義研究脈絡(luò)梳理與概念辨析：現(xiàn)狀與反思》，《華東理工大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會科學(xué)版）2018年第3期。

⑩ 李敢：《環(huán)境正義視域下的轉(zhuǎn)型升級思考》，《當(dāng)代經(jīng)濟(jì)科學(xué)》2013年第1期。

作者簡介：吳宗金，江蘇經(jīng)貿(mào)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，江蘇南京，211168。

（責(zé)任編輯 ?劉曉慧）