房地產(chǎn)調(diào)控背后的政策選擇

李世偉

[摘 要]改革開放四十年來，隨著我國城鎮(zhèn)化率迅速提高，房地產(chǎn)業(yè)作為發(fā)展最為迅速的產(chǎn)業(yè)之一，不僅創(chuàng)造了一大批世界知名房地產(chǎn)巨頭，也為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展注入了強(qiáng)大動(dòng)力。雖然經(jīng)過政府多年調(diào)控，但房地產(chǎn)市場卻顯示出越調(diào)越漲、越控制越火爆的現(xiàn)象。基于對(duì)二十多年來國家對(duì)房地產(chǎn)業(yè)調(diào)控政策的梳理和分析，對(duì)中美日房地產(chǎn)調(diào)控實(shí)例進(jìn)行評(píng)析對(duì)比，剖析政府政策選擇背后的原因，對(duì)未來房地產(chǎn)市場發(fā)展和政策取向進(jìn)行討論。

[關(guān)鍵詞]房地產(chǎn)政策;房地產(chǎn)調(diào)控;政策評(píng)析

[中圖分類號(hào)] F062.9? ? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A? ? ? ? ? ? [文章編號(hào)] 2095-3283（2020）06-0071-04

Policy Choices behind Real Estate Regulation

——Analysis of China's Real Estate Regulation and Control Policy

Li Shiwei

（School of Politics and Public Administration， Wuhan University， Wuhan Hubei 430072）

Abstract： Over the past 40 years of reform and opening up， as China's urbanization rate has rapidly increased， the real estate industry， as one of the fastest growing industries， has not only created a large number of world-renowned real estate giants， but also injected a powerful impetus into economic and social development. Despite years of government regulation and control， the real estate market has shown that the more it is adjusted， the more it is controlled and the more popular it is. This article will analyze and analyze the real estate regulation policies of the country over the past two decades， analyze and contrast the real estate regulation examples in China， the United States and Japan， analyze the reasons behind government policy choices， and discuss the future real estate market development and policy orientation.

Key Words： Real Estate Policy; Real Estate Regulation; Policy Analysis

一、引言

我國的房地產(chǎn)調(diào)控始于1998年7月3日，《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》（國發(fā)〔1998〕23號(hào)）經(jīng)國務(wù)院同意正式發(fā)布，將停止住房實(shí)物分配、逐步實(shí)行住房分配貨幣化;建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系;發(fā)展住房金融，培育和規(guī)范住房交易市場等作為深化城鎮(zhèn)住房制度改革的目標(biāo)確定下來。至此，我國住房實(shí)物分配制度實(shí)行近四十年后，正式退出歷史舞臺(tái)。

二、房地產(chǎn)業(yè)政策演變

（一）1998—2002年房地產(chǎn)市場啟動(dòng)

1997年亞洲金融危機(jī)爆發(fā)以來，中國的進(jìn)出口、投資、旅游等重要領(lǐng)域均不同程度受到?jīng)_擊。1998年7月，《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》（國發(fā)〔1998〕23號(hào)）出臺(tái)，正式開啟房地產(chǎn)市場。政策主要目的是通過刺激住房消費(fèi)需求來擴(kuò)大內(nèi)需，從而抵消外貿(mào)進(jìn)出口下滑帶來的沖擊，把房地產(chǎn)作為新一輪經(jīng)濟(jì)增長的動(dòng)力。這一階段，雖然國家總體上對(duì)房地產(chǎn)行業(yè)表現(xiàn)出支持鼓勵(lì)的態(tài)度，但各地區(qū)房價(jià)有漲有降，總體處于較為平穩(wěn)的狀態(tài)[1]。

（二）2003—2004年抑制房地產(chǎn)市場過熱

2003年國家確立房地產(chǎn)為支柱產(chǎn)業(yè)，同年全國房地產(chǎn)開發(fā)投資首次突破1萬億元[2]。2003—2004年，全國房地產(chǎn)開發(fā)投資增長超過30%，2004年全國房地產(chǎn)銷售均價(jià)增長超過17%，部分地區(qū)的房地產(chǎn)價(jià)格的增長幅度已超過當(dāng)?shù)鼐用袷杖朐鲩L幅度。為進(jìn)一步促進(jìn)房地產(chǎn)市場健康發(fā)展，有效解決房地產(chǎn)價(jià)格和投資增長過快等問題，2003年8月12日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的通知》（國發(fā)〔2003〕18號(hào)，以下簡稱18號(hào)文），提出“房地產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為國民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)”“促進(jìn)房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展，是滿足人民群眾物質(zhì)文化生活需要的基本要求、是保持國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速健康發(fā)展的有力措施、是擴(kuò)大社會(huì)就業(yè)的有效途徑”，一舉奠定了房地產(chǎn)行業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的重要地位。在此背景下，房地產(chǎn)價(jià)格上漲勢頭并未得到有效控制反而加速上升[3]，僅2003—2004年，商品房新開工面積增長率由27.8%下降到10.4%，而兩年來全國新建商品房價(jià)格則分別上漲4.8%和15%。

（三）2005—2007年房地產(chǎn)市場政策調(diào)控以穩(wěn)定為主

18號(hào)文頒布實(shí)施以后，在一定程度上遏制了房地產(chǎn)投資過熱現(xiàn)象，但住房價(jià)格上漲趨勢未發(fā)生根本轉(zhuǎn)變。溫家寶總理在全國“兩會(huì)”專門回應(yīng)高房價(jià)問題，明確表示將抑制房價(jià)過快上漲。隨后，國務(wù)院在2005年政府工作要點(diǎn)中明確提出，要高度重視穩(wěn)定住房價(jià)格工作[4]。但由于城鎮(zhèn)人口的存量大，住房需求大量增加，導(dǎo)致房地產(chǎn)投機(jī)行為普遍存在，控制房價(jià)效果不甚理想。

三、近年來房地產(chǎn)市場現(xiàn)狀

（一）2008—2009年政策轉(zhuǎn)向刺激住房消費(fèi)

2008年隨著美國次貸危機(jī)及歐債危機(jī)向全球蔓延，并迅速升級(jí)成國際金融危機(jī)和世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)，我國經(jīng)濟(jì)也受到?jīng)_擊。投資者信心不足，國際資本大量撤離，我國利用外資總額在2009年下降了3.6%[5]。

2008年11月5日，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定在未來2年內(nèi)投資四萬億元以刺激經(jīng)濟(jì)。2008年12月，為應(yīng)對(duì)國際金融危機(jī)和國內(nèi)房地產(chǎn)銷量下降的情況，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的若干意見》[6]，地方政府也紛紛出臺(tái)救市措施。

房價(jià)空前暴漲，在經(jīng)濟(jì)危機(jī)背景下，2008年和2009年我國GDP增長率高達(dá)9.6%和9.2%，大量資金流向房地產(chǎn)，房地產(chǎn)市場觸底復(fù)蘇，2009年房價(jià)大幅上漲，全國平均房價(jià)漲幅達(dá)23.3%，一線城市房價(jià)也正式與國際接軌[7]。

（二） 2010—2013年遏制房價(jià)過快上漲

2009年中國經(jīng)濟(jì)率先從國際金融危機(jī)中復(fù)蘇，寬松的信貸和投資政策導(dǎo)致2009年房價(jià)過快增長。2009年12月14日國務(wù)院出臺(tái)“國四條”，要求繼續(xù)綜合運(yùn)用土地、金融、稅收等手段來遏制部分城市房價(jià)的過快上漲[8]。自2010年4月14日以來，調(diào)控措施接二連三地出臺(tái)，調(diào)控力度逐步加大，政策導(dǎo)向愈發(fā)堅(jiān)決，國四條、國十條、全面叫停銷售定金等高密度政策使房價(jià)過快上漲的勢頭總體得到暫時(shí)抑制，最先實(shí)施限購的北京的銷售面積增長率由2009年的76.9%下降到2010年的-30.6%。

（三） 2014—2016年再度刺激房價(jià)漲勢分化

2014年中國經(jīng)濟(jì)再度面臨下行壓力，GDP增長跌入個(gè)位數(shù)時(shí)代，穩(wěn)增長訴求凸顯，房地產(chǎn)市場步入“區(qū)域分化”的發(fā)展階段，一、二線城市房價(jià)居高不下和三、四線城市庫存周期較長問題并存。面對(duì)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)及房地產(chǎn)市場的新形勢，我國住房政策也發(fā)生變化，逐漸把目標(biāo)聚焦到去庫存上來[9]。

此外，從2014年起，我國外匯儲(chǔ)備在接近4萬億美元高點(diǎn)開始步入下降通道，2015年我國外匯儲(chǔ)備流出5000億美元。與此同時(shí)，人民幣對(duì)美元匯率于2014年觸及6.1高點(diǎn)后，也進(jìn)入了貶值通道，經(jīng)過2015年、2016年連續(xù)2年大貶，人民幣對(duì)美元匯率觸及整數(shù)關(guān)口7。在經(jīng)濟(jì)增長與資本外流雙重壓力下，房地產(chǎn)政策工具再一次走向前臺(tái)。2014年5月我國首次出現(xiàn)70個(gè)大中城市新建商品住宅價(jià)格環(huán)比下跌后[10].中國科學(xué)院大學(xué)，2017.]]，2014年6月，呼和浩特首先取消實(shí)施三年的限購政策，推翻了第一塊多米諾骨牌。截至2014年底，除北上廣深外，我國大部分實(shí)行限購的城市均取消了限購政策[11] 。

2014年“930”新政和“1121”降息以后，我國房地產(chǎn)市場觸底回升。2015年“330”新政、持續(xù)降息降準(zhǔn)及6月股災(zāi)以后，一、二線城市量價(jià)齊升，開始加速上漲。2016年2月稅費(fèi)減免政策推行以后，一、二線房價(jià)啟動(dòng)暴漲模式，部分區(qū)域房價(jià)甚至翻倍。

（四）2016年至今因城實(shí)策穩(wěn)房市去庫存成主旋律

2016年，隨著我國經(jīng)濟(jì)L型走穩(wěn)、外匯儲(chǔ)備及匯率企穩(wěn)、通脹預(yù)期抬頭和一、二線房價(jià)暴漲，通過刺激房地產(chǎn)市場實(shí)現(xiàn)穩(wěn)增長、保外匯的階段性任務(wù)基本完成[12]。但三、四線城市去庫存效果差異較大，地方債、城投債等地方性金融風(fēng)險(xiǎn)逐漸加深。2016年7月政治局強(qiáng)調(diào)“抑制資產(chǎn)價(jià)格泡沫”;2016年10月強(qiáng)調(diào)“防風(fēng)險(xiǎn)”;2016年12月中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)政策從穩(wěn)增長轉(zhuǎn)向防風(fēng)險(xiǎn)和促改革，強(qiáng)調(diào)“促進(jìn)房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展”，首次提出建立“房住不炒”的“長效機(jī)制”，既抑制房地產(chǎn)泡沫，又防止出現(xiàn)大起大落。我國房地產(chǎn)政策開始從刺激轉(zhuǎn)向收緊，從全面轉(zhuǎn)向局部，一、二線熱點(diǎn)城市房地產(chǎn)市場冰封，三、四線城市進(jìn)入去庫存階段[13]。

2016年國慶期間，北京、天津、蘇州、成都、合肥、南京、深圳等多個(gè)城市先后發(fā)布新一輪房地產(chǎn)市場調(diào)控政策，珠海、東莞和福州三座城市也重啟了限購限貸，七天內(nèi)全國開啟房地產(chǎn)調(diào)控的城市達(dá)到19個(gè)。隨后，熱點(diǎn)城市南京、杭州、廈門、蘇州、鄭州等在在短時(shí)間內(nèi)連續(xù)出臺(tái)加強(qiáng)版限購限貸政策[14]。

2017年以來，全國共有54座城市出臺(tái)調(diào)控措施，15座城市實(shí)行“認(rèn)房又認(rèn)貸”，48座城市限售，限購限售措施290余條。此外，調(diào)控不僅在范圍上擴(kuò)大，在政策深度上也開始升級(jí)。在傳統(tǒng)的“限購、限價(jià)、限貸”上，新增了“限售、限商、限婚”等內(nèi)容，全國樓市開啟“六限時(shí)代”。但從市場來看，2018年，我國商品房銷售面積17.2億㎡，同比增長1.3%;商品房銷售額14.99萬億元，同比增長12.2%，仍保持較快速增長。

四、房地產(chǎn)調(diào)控政策評(píng)析

從整體上看，中央和部分地方政府使用了一系列宏觀調(diào)控政策，如減少房屋交易稅收、控制土地供給和配比等財(cái)政宏觀調(diào)控和行政宏觀調(diào)控，各地方政府普遍推出了“五限”類的調(diào)控措施。這些調(diào)控措施客觀上推動(dòng)了整體經(jīng)濟(jì)的高速增長，在上行區(qū)間盡可能抑制了房價(jià)的過快上漲，在下行區(qū)間防止房價(jià)泡沫直接破裂，起到了“穩(wěn)定劑”和“潤滑油”的效果。

房地產(chǎn)調(diào)控政策難以抑制房價(jià)上漲，主要可歸納為以下五方面原因：

一是土地收入是地方政府的主要收入來源。按照我國現(xiàn)行財(cái)稅體制，增值稅、所得稅均為分稅制，地方政府只按層級(jí)分得其中的一小部分，但土地出讓收入則無需二次分配，直接歸屬地方政府使用。而通過限制土地供給，推高土地拍賣價(jià)格，從而保持地方財(cái)政收入長期穩(wěn)定，成為大多數(shù)地方政府的首選。

二是房地產(chǎn)控制上下游重要產(chǎn)業(yè)。一方面，房地產(chǎn)控制著上游水泥、鋼鐵、工程設(shè)備等重工業(yè)行業(yè);下游則控制著家電、家具、家紡等輕工業(yè)行業(yè)，輻射效應(yīng)明顯。另一方面，伴隨著房地產(chǎn)業(yè)高速發(fā)展，中介、物業(yè)、保潔、室內(nèi)設(shè)計(jì)、裝修服務(wù)等服務(wù)業(yè)迅速興起，帶動(dòng)了大量的社會(huì)就業(yè)。

雖然國家提出不以GDP增速高低論英雄，但在當(dāng)前內(nèi)外部嚴(yán)峻形勢下，“穩(wěn)增長”成效如何已經(jīng)成為體現(xiàn)地方政府政績的關(guān)鍵所在。而房地產(chǎn)業(yè)直接控制著商品房銷售面積增速、房地產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員增速、房地產(chǎn)從業(yè)人員勞動(dòng)報(bào)酬增速等三項(xiàng)重要指標(biāo)，間接影響批發(fā)業(yè)商品銷售額增速、零售業(yè)商品銷售額增速、建筑業(yè)增加值現(xiàn)價(jià)增速等核心指標(biāo)以及運(yùn)輸行業(yè)相關(guān)指標(biāo)，對(duì)GDP影響極大。

三是我國獨(dú)有的戶籍管理制度和優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源高度集中的特征。長期以來，我國通過戶籍制度有效控制了城市發(fā)展的規(guī)模和速度，但由于城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡、不充分等因素影響，教育、醫(yī)療、交通等公共服務(wù)資源主要集中在一、二線城市，人才資源也隨之不斷涌入，提供了充足的購房需求，推動(dòng)房價(jià)持續(xù)上漲。同時(shí)，由于教育等公共服務(wù)與住房高度相關(guān)，學(xué)區(qū)房倍受追捧，成為房價(jià)上漲的領(lǐng)頭者。

四是缺乏成熟的住房租賃市場。即使在一線城市，購房者也大多不把租賃市場看成購房市場的替代市場，大多數(shù)情況下，租賃往往作為購房前期的過渡。特別是由于市場化租賃服務(wù)品質(zhì)低下、租售同權(quán)問題未得到政策明確、長租合同難以得到法律的充分保障等，導(dǎo)致租賃市場發(fā)展緩慢。

五、中美日房地產(chǎn)市場發(fā)展對(duì)比

（一）日本房地產(chǎn)政策取向

自1950年開始到1990年房價(jià)破滅，日本樓市連漲40年。在房價(jià)增長的背后，是日本經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，到1985年，日本成為世界上最大的鋼鐵和汽車出口國，外匯儲(chǔ)備超過4000億美元，成為世界最大債權(quán)國，“廣場協(xié)議”后日元飛速升值，以東京房價(jià)為代表的日本房地產(chǎn)業(yè)高速增長，1989年的東京銀座5丁目的地價(jià)高達(dá)1平米1.1億日元，折合97萬美元，榮獲當(dāng)年吉尼斯世界紀(jì)錄[15]。

1987年開始，日本政府開始出手干預(yù)房地產(chǎn)市場，要求金融機(jī)構(gòu)嚴(yán)控房地產(chǎn)貸款量，提高房地產(chǎn)稅收。但調(diào)控效果幾乎為零，日本樓市和股市繼續(xù)狂飆突進(jìn)。1989年5月起，日本連續(xù)提高銀行利率，將利率從2.5%大幅提升到6%。此時(shí)日本房價(jià)和股市由于巨大的上漲慣性，還是沒有下跌[16]。1990年1月12日，加息的效果開始出現(xiàn)，日本股市突然出現(xiàn)瀑布式下跌，到1990年9月，日本大盤下跌44%，大量的公司出現(xiàn)巨額虧損，不得不拋售公司持有的土地和房產(chǎn)，日本房價(jià)出現(xiàn)了下跌的苗頭。1991年，日本樓市出現(xiàn)崩塌，巨大的泡沫從東京開始破裂，迅速蔓延全國，短短3個(gè)月內(nèi)，日本房價(jià)接近腰斬。房價(jià)暴跌后，日本政府并沒有選擇出手護(hù)盤，反而選擇將泡沫一戳到底，徹底出清市場風(fēng)險(xiǎn)[17]。

（二）美國房地產(chǎn)政策取向

2001年納達(dá)克斯互聯(lián)網(wǎng)泡沫破裂后，美國政府以低利率刺激經(jīng)濟(jì)，于是大量的資金開始涌入美國樓市，而美國銀行發(fā)明的次級(jí)貸款成為了最大推手。美國的房價(jià)一路飆升，拉動(dòng)了整個(gè)美國的經(jīng)濟(jì)，整個(gè)美國欣欣向榮，似乎回到了巔峰時(shí)刻[18]。2006年底，國際石油價(jià)格飛漲，導(dǎo)致美國通脹率飆升，美聯(lián)儲(chǔ)被迫出手提升利率來壓制通脹，進(jìn)行了連續(xù)17次加息。加息直接導(dǎo)致美國樓市泡沫被擊碎，次貸危機(jī)席卷美國，美聯(lián)儲(chǔ)被迫出手，通過多輪量化寬松[19-31]。

（三）中國房地產(chǎn)與美日的異同

從共同點(diǎn)來看，中美日的房地產(chǎn)有實(shí)體經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展作支撐，有一批極具競爭力的產(chǎn)業(yè)作為基礎(chǔ)，有較為寬松的財(cái)政金融政策。從不同點(diǎn)來看，我國有一個(gè)強(qiáng)有力的政府，能夠集中力量辦大事，綜合運(yùn)用各類政策手段進(jìn)行供給側(cè)調(diào)節(jié)，有能力以政策手段防止信用違約。

六、多元供給和綜合保障促進(jìn)房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展

房地產(chǎn)業(yè)是我國經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，對(duì)上下游產(chǎn)業(yè)影響范圍大、涉及面廣，必須堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)，在充分滿足市場需求的前提下，逐步推進(jìn)房地產(chǎn)市場改革，持續(xù)完善住房市場體系和住房保障體系。

（一）持續(xù)完善住房保障體系

以市場化的商品住房為主、加大各類保障性住房供應(yīng)力度，形成“高收入靠市場、中等收入有支持、低收入能保障”的階梯化住房供給結(jié)構(gòu)。繼續(xù)完善以公租房、廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房、人才安居房、棚戶區(qū)改造安置房、共有產(chǎn)權(quán)房為主體的住房保障體系，加大對(duì)中低收入群體保障范圍，著力解決外來務(wù)工人員住房問題，維護(hù)社會(huì)大局穩(wěn)定。

（二）大力推進(jìn)房屋租賃市場

健全以市場配置為主、政府提供基本保障的住房租賃體系，適度提升土地拍賣中房地產(chǎn)開發(fā)主體自持租賃物業(yè)比例，規(guī)范住房租賃中介機(jī)構(gòu)，支持個(gè)人出租住房，培育多元供給租賃市場供應(yīng)主體。支持資產(chǎn)管理公司（AMC）通過資產(chǎn)剝離成立專業(yè)化房屋租賃公司，推動(dòng)住房租賃市場規(guī)?；l(fā)展。政策取向應(yīng)由“人人有住房”轉(zhuǎn)向“人人有房住”，建立健全租售權(quán)利分配機(jī)制，穩(wěn)定市場預(yù)期。

（三）優(yōu)化土地要素供給

繼續(xù)改革完善“人地掛鉤”政策，將新增常住人口納入土地供應(yīng)評(píng)價(jià)體系，嚴(yán)格執(zhí)行庫存去化與供地掛鉤政策，適當(dāng)增加房價(jià)上漲壓力較大城市建設(shè)用地供應(yīng)指標(biāo)，進(jìn)一步優(yōu)化城市工業(yè)用地、住宅用地、商業(yè)用地結(jié)構(gòu)，合理安排區(qū)域規(guī)劃，統(tǒng)籌配置教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)等民生和城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地，形成區(qū)域結(jié)構(gòu)布局完善、功能豐富的土地配置體系。

（四）穩(wěn)步推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革

房地產(chǎn)稅推行勢必對(duì)我國房地產(chǎn)市場造成長期深遠(yuǎn)的影響，短期內(nèi)也將對(duì)房地產(chǎn)銷售形成沖擊。在改革節(jié)奏上，應(yīng)充分總結(jié)前期試點(diǎn)城市經(jīng)驗(yàn)，對(duì)地方政府充分授權(quán)，作為熱點(diǎn)區(qū)域調(diào)控的手段進(jìn)行試點(diǎn)，充分考慮居民稅收承受度，廣泛聽取社會(huì)意見，防止造成市場和社會(huì)恐慌。

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（責(zé)任編輯：郭麗春 董博雯）