《生物多樣性公約》下有關(guān)農(nóng)藥化肥減量化要求及我國的對策建議

劉 鑫,王 蕾,胡飛龍,馬 月,于賜剛,盧曉強(qiáng),劉 立①,鄭蘇平 (1.中國科學(xué)院沈陽應(yīng)用生態(tài)研究所,遼寧 沈陽 110016；2.中國科學(xué)院大學(xué),北京 100049；.生態(tài)環(huán)境部南京環(huán)境科學(xué)研究所,江蘇 南京 210042；4.溫州市生態(tài)環(huán)境局蒼南分局,浙江 溫州 25800)

化肥農(nóng)藥等資源投入與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的提升密切相關(guān)，特別是在農(nóng)業(yè)發(fā)展初期，對于保障國家糧食安全、促進(jìn)社會進(jìn)步具有重要實(shí)踐意義，但化肥農(nóng)藥的長期、不合理施用，也對農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展、生物多樣性保護(hù)與人類健康產(chǎn)生不利影響[1-3]。聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織(FAO)最新資料顯示，2018年全球農(nóng)藥、化肥總量約為412.2萬和1.9億t，分別比2000年提高33.4%和39.7%[4]。自20世紀(jì)50年代以來，農(nóng)業(yè)施肥或大氣沉降導(dǎo)致的活性氮被認(rèn)為是全球氣候變化的主要驅(qū)動因素之一[5]，其產(chǎn)生的氮污染，包括通過對土壤微生物施加影響，導(dǎo)致植物多樣性的大范圍喪失，同時(shí)引發(fā)其他后續(xù)問題，如水生生態(tài)系統(tǒng)富營養(yǎng)化，土壤和地表水酸化以及空氣質(zhì)量降低等[6-7]。農(nóng)藥的不合理使用不僅會對自然環(huán)境造成影響，還會危害生物多樣性，危害人類健康。一方面，土壤中殘留的農(nóng)藥會使土壤無脊椎動物種群、微生物種類和數(shù)量顯著降低，害蟲天敵數(shù)量也會隨之減少，導(dǎo)致抗藥性害蟲大量繁殖，從而破壞了農(nóng)田昆蟲的群落結(jié)構(gòu)；通過對水體的污染，農(nóng)藥會造成水生生物急劇減少，有些物種甚至已瀕臨滅絕。另一方面，農(nóng)藥會殘留在農(nóng)作物表面或者進(jìn)入農(nóng)作物體內(nèi)，通過食物鏈進(jìn)入人體，嚴(yán)重威脅人類的身體健康和生命安全[8-9]。2019年4月，生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)政府間科學(xué)政策平臺(IPBES)通過了《全球生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)評估報(bào)告》及其決策者摘要，提出污染與棲息地喪失、資源過度利用、氣候變化和外來入侵物種等因素一起，成為影響全球自然與生物多樣性變化的5大直接驅(qū)動力之一。從“愛知生物多樣性目標(biāo)”(以下簡稱“愛知目標(biāo)”)到“2020年后全球生物多樣性框架”(以下簡稱“2020年后框架”)，化肥農(nóng)藥的進(jìn)展不僅涉及污染問題，同樣涉及有害補(bǔ)貼、可持續(xù)供應(yīng)鏈、主流化等重難點(diǎn)議題，是《生物多樣性公約》(以下簡稱《公約》)履約中不可或缺的重要組成部分，引發(fā)越來越多締約方、非政府組織和專家的關(guān)注[10-11]。

2021年10月，聯(lián)合國《公約》第十五次締約方大會(COP15)將在云南昆明召開，大會最核心成果是制定并通過“2020年后框架”，引領(lǐng)未來十年全球生物多樣性保護(hù)工作。該文通過系統(tǒng)搜集、研究國內(nèi)外化肥農(nóng)藥施用現(xiàn)狀，深入分析其使用過程中面臨的污染、可持續(xù)供應(yīng)鏈等相關(guān)重難點(diǎn)議題，為“2020年后框架”的成果達(dá)成奠定基礎(chǔ)，也為中國實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)轉(zhuǎn)型提供重要支持。

1 化肥農(nóng)藥相關(guān)履約進(jìn)展

化肥(chemical fertilizers)是“化學(xué)肥料”的簡稱，指用化學(xué)和物理方法制成的含一種或幾種農(nóng)作物生長需要的營養(yǎng)元素的肥料，包括氮肥、磷肥、鉀肥和復(fù)合肥等[12]。農(nóng)藥(pesticide)指在農(nóng)業(yè)上用來防治病蟲害并可以調(diào)節(jié)植物生長的化學(xué)藥劑，主要包括殺蟲劑、殺螨劑、殺菌劑、除草劑和植物生長調(diào)節(jié)劑等[13]。根據(jù)FAO對化肥與農(nóng)藥定義，當(dāng)前以氮(N)、磷(P2O5)和鉀(K2O)3種養(yǎng)分之和表示化肥總量；農(nóng)藥則包括旨在殺滅、破壞或控制任何害蟲的殺蟲劑(insecticides)，殺真菌劑(fungicides)，除草劑(herbicides)，消毒劑(disinfectants)，以及其他物質(zhì)或物質(zhì)混合物，包括人類或動物疾病的載體、對植物或動物有害的物種等，還包括用作植物生長調(diào)節(jié)劑(plant growth regulator)、脫葉劑(defoliant)、干燥劑(desiccant)或用于防止蔬菜或水果過早衰落的物質(zhì)等。

1.1 目標(biāo)磋商進(jìn)程

聯(lián)合國于2010年在日本名古屋正式通過了《2011—2020年生物多樣性戰(zhàn)略計(jì)劃》及其“愛知目標(biāo)”，其中，目標(biāo)，即“到2020年，污染，包括過多養(yǎng)分造成的污染被控制在不危害生態(tài)系統(tǒng)功能和生物多樣性的范圍內(nèi)”與化肥農(nóng)藥的施用密切相關(guān)[14]。2020年9月15日，《公約》秘書處發(fā)布第5版《全球生物多樣性展望》(GBO-5)，就“愛知目標(biāo)”完成情況和所取得進(jìn)展發(fā)布最終報(bào)告，認(rèn)為愛知目標(biāo)8是進(jìn)展最差的5個(gè)目標(biāo)之一[15]。COP15即將制定“2020年后框架”，不僅不能重蹈“愛知目標(biāo)”的覆轍，而且要對“愛知目標(biāo)”中的優(yōu)勢進(jìn)行繼承與發(fā)展。經(jīng)過國際上多輪磋商，目前已形成“2020年后框架”案文1.0版，包含21個(gè)行動目標(biāo)，其中與化肥農(nóng)藥最為緊密相關(guān)的是行動目標(biāo)7：“把所有來源的污染降低到對生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)功能以及人類健康無害的水平，包括為此把進(jìn)入環(huán)境的營養(yǎng)物流失至少減少一半，把進(jìn)入環(huán)境的農(nóng)藥至少減少三分之二和消除塑料廢物的排放”[16]，同時(shí)與農(nóng)業(yè)生物多樣性(行動目標(biāo)10)、主流化(行動目標(biāo)14)、可持續(xù)供應(yīng)鏈(行動目標(biāo)15)以及激勵(lì)措施(行動目標(biāo)18)密切相關(guān)，協(xié)同增效。

1.2 我國履約進(jìn)展

2008年，我國對生產(chǎn)銷售和批發(fā)、零售有機(jī)肥料、有機(jī)-無機(jī)復(fù)混肥料及生物有機(jī)肥免征增值稅，這一稅收優(yōu)惠政策的出臺和實(shí)施，有力地促進(jìn)了有機(jī)肥產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。自2014年起，我國大力推進(jìn)高毒農(nóng)藥定點(diǎn)經(jīng)營示范和低毒低殘留農(nóng)藥示范補(bǔ)貼工作，引導(dǎo)農(nóng)民減少高毒農(nóng)藥使用。這一工作的開展導(dǎo)致我國農(nóng)藥施用結(jié)構(gòu)開始進(jìn)入轉(zhuǎn)型期，高毒的殺蟲劑施用量得到極大限制。2015年，原農(nóng)業(yè)部印發(fā)《到2020年化肥使用量零增長行動方案》《到2020年農(nóng)藥使用量零增長行動方案》等文件，成為我國化肥農(nóng)藥施用發(fā)生轉(zhuǎn)折的契機(jī)。正是遵循這一行動方案，在中央財(cái)政的支持下，地方政府與農(nóng)民共同采取有效措施，近年來化肥農(nóng)藥施用總量得到有效降低。

2016年5月，財(cái)政部、原農(nóng)業(yè)部印發(fā)了《關(guān)于全面推開農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”改革工作的通知》，將種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼、農(nóng)作物良種補(bǔ)貼和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼合并為農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼。引導(dǎo)農(nóng)民綜合采取秸稈還田、深松整地、減少化肥農(nóng)藥用量、施用有機(jī)肥等措施，切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生態(tài)資源保護(hù)，自覺提升耕地地力。自2017年以來，每年安排資金開展畜禽糞污資源化利用試點(diǎn)，選擇175個(gè)重點(diǎn)縣(市、區(qū))推進(jìn)果菜茶有機(jī)肥替代化肥試點(diǎn)，積極探索有機(jī)養(yǎng)分資源利用的有效模式。結(jié)合實(shí)施測土配方施肥、耕地保護(hù)與質(zhì)量提升、東北黑土地保護(hù)利用試點(diǎn)等項(xiàng)目，采用物化補(bǔ)貼方式，鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)民增施有機(jī)肥、實(shí)施秸稈還田和種植綠肥。北京、江蘇、上海和浙江等省市相繼出臺了農(nóng)民施用商品有機(jī)肥補(bǔ)貼政策，補(bǔ)貼金額為150～480元·t-1。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2018年全國有機(jī)肥施用面積超過5億畝次，比2015年增加1.1億畝次。同年，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新體制機(jī)制推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的意見》，提出：“到2020年，主要農(nóng)作物化肥、農(nóng)藥使用量實(shí)現(xiàn)零增長，化肥、農(nóng)藥利用率達(dá)到40%；秸稈綜合利用率達(dá)到85%，養(yǎng)殖廢棄物綜合利用率達(dá)到75%，農(nóng)膜回收率達(dá)到80%。到2030年，化肥、農(nóng)藥利用率進(jìn)一步提升，農(nóng)業(yè)廢棄物全面實(shí)現(xiàn)資源化利用”。通過一系列公共社會政策的發(fā)布實(shí)施，形成全民環(huán)保的社會氛圍，促進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)社會健康持續(xù)發(fā)展。

2 面臨的主要困難

2.1 國際形勢依然嚴(yán)峻

FAO最新發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示：2018年全球化肥施用總量為1.9億t，包括1.1億t氮(占總量的58%)，4 100萬t磷(22%)和3 900萬t鉀(21%)，分別比2000年增加40%、26%和80%；2018年全球單位面積耕地施氮量為69.7 kg·hm-2，施磷量為26.0 kg·hm-2，施鉀量為24.9 kg·hm-2，化肥施用總量達(dá)到120.7 kg·hm-2，比2000年增加32.5%，相當(dāng)于增施30 kg·hm-2化肥(表1[4])。

表1 全球化肥施用量/施用強(qiáng)度Table 1 Amount and intensity of global fertilizer utilization

2000—2018年，全球農(nóng)藥使用量增加約1/3，至2018年達(dá)到412.2萬t，但幾乎所有的增長都發(fā)生在2013年之前，之后大致處于平穩(wěn)期。2000—2018年，全球農(nóng)田農(nóng)藥單位面積使用量從2.1 kg·hm-2增加到2.6 kg·hm-2，增加23.8%(圖1[4])。

2019年，IPBES發(fā)布的《生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)全球評估報(bào)告》[17]指出，全球在減少殺蟲劑使用造成的污染方面沒有取得總體進(jìn)展，殺蟲劑的使用仍舊持續(xù)增長。在國際上，歐盟部分成員國提出農(nóng)藥減量化，以降低農(nóng)藥對農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的影響，歐盟農(nóng)藥施用量呈明顯下降趨勢。其中，法國作為歐盟最主要的農(nóng)業(yè)大國，在2008年提出農(nóng)藥減量計(jì)劃，目標(biāo)是在10 a內(nèi)將農(nóng)藥使用量降低至50%，但由于近年不利天氣條件的影響，又不得不將該目標(biāo)完成時(shí)限推遲7 a；在亞洲地區(qū)，日本作為化學(xué)工業(yè)大國，其對農(nóng)藥的管理控制起步較早，自20世紀(jì)90年代開始農(nóng)藥使用量就逐年降低，從農(nóng)藥種類來講，主要為殺菌劑用量大幅下降[18]；美洲是世界上農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)，作為最主要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)產(chǎn)品出口地區(qū)，為了保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，美洲各國農(nóng)藥使用量較大，截至目前，美洲大多數(shù)國家農(nóng)藥年使用總量仍處于增長狀態(tài)[19]。

2.2 國內(nèi)壓力長期存在

我國是化肥農(nóng)藥施用大國，在提升糧食產(chǎn)量的同時(shí)，也深刻認(rèn)識到削減化肥農(nóng)藥用量對于農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要性。圖2顯示，2001年，中國化肥施用總量為4 235.1萬t，其中，氮肥施用量最高(2 164.1萬t)，復(fù)合肥次之(983.7萬t)，鉀肥最低(399.6萬t)。此后化肥施用量保持持續(xù)增長，到2015年達(dá)到峰值(6 022.6萬t)，之后開始降低，直至2019年的5 403.6萬t。在化肥施用強(qiáng)度上，2001—2014年一直處于增長狀態(tài)，從2001年的273.15 kg·hm-2增長至2014年的363.0 kg·hm-2，此后逐年降低，2019年已降低至325.65 kg·hm-2。

圖3顯示，在農(nóng)藥施用總量方面，我國從2001年的127.5萬t增長到2013年的峰值(180.8萬t)，此后逐年降低，2019年農(nóng)藥施用總量為139.2萬t，較2013年降低23.0%。在單位面積農(nóng)藥施用量方面，2011—2012年達(dá)到平衡點(diǎn)，為11.1 kg·hm-2，2019年為8.4 kg·hm-2，降低幅度為24.3%。

可見，隨著我國近年來加大對生態(tài)環(huán)境問題的重視，農(nóng)藥生產(chǎn)過程綠色化與產(chǎn)品低毒、高效化，原藥、制劑一體化等多策略的協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展成為農(nóng)藥產(chǎn)業(yè)新的發(fā)展趨勢[20]。同時(shí)，現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的發(fā)展也促使我國農(nóng)業(yè)化肥施用結(jié)構(gòu)發(fā)生巨大改變，最為明顯的就是復(fù)合肥施用總量占比逐漸增大，氮肥施用總量占比則逐漸減小[21]。但是，由于我國農(nóng)作物種植結(jié)構(gòu)的改變，加上施用方式不規(guī)范、管理不嚴(yán)謹(jǐn)、監(jiān)管不全面等一系列影響，目前國內(nèi)化肥農(nóng)藥壓力長期存在。

一是污染依舊嚴(yán)重。2014年首次全國土壤污染狀況調(diào)查結(jié)果顯示，全國土壤總的點(diǎn)位超標(biāo)率為16.1%，其中輕微、輕度、中度和重度污染點(diǎn)位占比分別為11.2%、2.3%、1.5%和1.1%。在各土地利用類型中，耕地土壤點(diǎn)位超標(biāo)率最高，為19.4%[22]。二是資源利用率較低。2019年，我國水稻、玉米、小麥3大糧食作物化肥利用率為39.2%，農(nóng)藥利用率為39.8%，化肥和農(nóng)藥利用率雖然持續(xù)提高，但比發(fā)達(dá)國家低10～20個(gè)百分點(diǎn)[23]。三是科技支撐力度不足。在生態(tài)功能多元化開發(fā)與科學(xué)利用、農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展與增值服務(wù)、區(qū)域農(nóng)田土壤污染防治等方面仍存在不少短板，特別是在適應(yīng)和支撐未來發(fā)展的許多“卡脖子”理論、關(guān)鍵核心技術(shù)以及產(chǎn)品裝備研發(fā)方面還未完全突破，大部分成果還沒有完全熟化落地[24]，亟待在新時(shí)代背景下實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型變革。

2.3 全球共識遠(yuǎn)未達(dá)成

愛知目標(biāo)8與污染密切相關(guān)，其下設(shè)兩個(gè)要素，分別為“污染不產(chǎn)生有害影響”和“營養(yǎng)過剩不產(chǎn)生有害影響”。IPBES全球評估均表明，兩個(gè)要素均無進(jìn)展；GBO-5評估則表明，一個(gè)要素有一定進(jìn)展，另一個(gè)要素則偏離軌道。在最新“2020年后框架”談判上，很多締約方對于哪些污染物納入“2020年后框架”以及削減多少比例方面仍存在相當(dāng)大分歧，相關(guān)目標(biāo)應(yīng)協(xié)同推進(jìn)主流化、消費(fèi)和生產(chǎn)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)等方面的工作，并尊重化學(xué)品相關(guān)公約的相關(guān)進(jìn)程。因此，化肥農(nóng)藥等污染問題作為影響《公約》履約的重要內(nèi)容，需充分考慮其與其他要素的協(xié)同增效問題，以進(jìn)一步凝聚共識，推動各方相向而行。在“2020年后框架”目標(biāo)附件中，針對行動目標(biāo)7設(shè)置了4個(gè)要素、11個(gè)一般指標(biāo)和14個(gè)具體指標(biāo)(表2)，表明污染目標(biāo)與指標(biāo)談判達(dá)成尚有很長一段距離。

表2 “2020年后框架”行動目標(biāo)7中有關(guān)定性和定量指標(biāo)Table 2 Qualitative and quantitative indicators related to Goal 7 of the “Post-2020 Global Biodiversity Framework”

3 我國化肥農(nóng)藥履約對策建議

根據(jù)最新的“2020年后框架”案文，化肥農(nóng)藥的進(jìn)展與污染(行動目標(biāo)7)直接相關(guān)，但同樣涉及可持續(xù)農(nóng)業(yè)(行動目標(biāo)10)、主流化(行動目標(biāo)14)、可持續(xù)供應(yīng)鏈(行動目標(biāo)15)和激勵(lì)措施(行動目標(biāo)18)，因此，我國應(yīng)以此為契機(jī)，推動化肥農(nóng)藥的轉(zhuǎn)型變革。

3.1 提升化肥農(nóng)藥利用效率

“2020年后框架”行動目標(biāo)10提出：“確保所有農(nóng)業(yè)、水產(chǎn)養(yǎng)殖和林業(yè)地區(qū)都得到可持續(xù)管理，特別是為此保護(hù)和可持續(xù)利用生物多樣性，提高這些生產(chǎn)系統(tǒng)的生產(chǎn)力和復(fù)原力”，該目標(biāo)主要涉及化肥農(nóng)藥與生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)性與復(fù)原力的問題。作為對污染的響應(yīng)，許多物種正在以很快的速度發(fā)生進(jìn)化。昆蟲、雜草和病原體等會進(jìn)化出對殺蟲劑、除草劑和其他農(nóng)藥的耐抗性，但庇護(hù)區(qū)、作物輪作和作物多樣性等管理策略可以極大地減緩這種性質(zhì)的演化。截至2020年初，我國3大糧食作物病蟲害統(tǒng)防統(tǒng)治覆蓋率達(dá)到40.1%，同時(shí)通過加力推進(jìn)集成創(chuàng)新，加力推廣新產(chǎn)品新機(jī)具，加力推進(jìn)機(jī)制創(chuàng)新，因地制宜地科學(xué)推進(jìn)綠色防控的相關(guān)技術(shù)是確保農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵一環(huán)[25]。GBO-5中指出，中國浙江傳統(tǒng)的稻田養(yǎng)魚做法的水稻產(chǎn)量與水稻單作相似，但所需農(nóng)藥和化肥分別減少68%和24%。

因此，建議將具有不同生態(tài)習(xí)性、植被形態(tài)的農(nóng)作物有機(jī)地結(jié)合在一起，以充實(shí)和拓展農(nóng)田生態(tài)位，建立生態(tài)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系，包括混合農(nóng)業(yè)制度、有機(jī)農(nóng)業(yè)、病蟲害綜合治理、豆科植物等有機(jī)肥料、輪作、回收農(nóng)作物和動物廢棄物、無耕作或最低耕作農(nóng)業(yè)、間作或多茬復(fù)種、遮蓋作物等，關(guān)注傳統(tǒng)品種和多樣性，利用機(jī)械或生物學(xué)方法清除雜草或防治病蟲害，平衡《公約》3大目標(biāo)。

3.2 完善可持續(xù)供應(yīng)鏈體系

“2020年后框架”行動目標(biāo)15提出：“所有企業(yè)(公營和私營企業(yè)以及大、中、小型企業(yè))評估和報(bào)告自己從地方到全球?qū)ι锒鄻有缘囊蕾嚦潭群陀绊?，逐步將?fù)面影響至少減少一半和增加正面影響，減少企業(yè)面臨的與生物多樣性相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)，并逐漸使開采和生產(chǎn)做法、采購活動和供應(yīng)鏈以及使用和處置方式實(shí)現(xiàn)充分的可持續(xù)性”。可持續(xù)供應(yīng)鏈之根本目的在于，采取經(jīng)濟(jì)、環(huán)保和對社會有益的方式利用大自然提供的產(chǎn)品和服務(wù)，并為未來和子孫后代留下豐富的動植物資源，實(shí)現(xiàn)人類與自然的可持續(xù)。但目前供應(yīng)鏈監(jiān)管體系與生態(tài)經(jīng)濟(jì)關(guān)系結(jié)構(gòu)失調(diào)，兩者的發(fā)展相互獨(dú)立，致使供應(yīng)鏈與生態(tài)經(jīng)濟(jì)的關(guān)系結(jié)構(gòu)陷入惡性循環(huán)，生態(tài)環(huán)境污染問題也難以解決。此外，決策者、企業(yè)和消費(fèi)者的意識不足以及執(zhí)行相關(guān)規(guī)定協(xié)定的政治意愿不強(qiáng)，這也導(dǎo)致不能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。

農(nóng)藥化肥施用對供應(yīng)鏈各個(gè)環(huán)節(jié)均會產(chǎn)生一定影響，因此為確保供應(yīng)鏈的可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)探索新的創(chuàng)新機(jī)制，嚴(yán)格相關(guān)工作的監(jiān)管，并建立相關(guān)監(jiān)管體系。在機(jī)制構(gòu)建方面，可以建立相互信任機(jī)制，以可持續(xù)供應(yīng)鏈體系的利益最大化為目標(biāo)，使監(jiān)管合作組織、供應(yīng)鏈提供商及消費(fèi)者實(shí)際所獲利益大于各自能獲得的最大利益；建立激勵(lì)約束機(jī)制，實(shí)現(xiàn)信息共享，最大化利用信息資源的價(jià)值；建立利益分配機(jī)制，各成員之間的相互利益沖突是導(dǎo)致可持續(xù)供應(yīng)鏈發(fā)展滯后的根本原因之一，通過有效的利益分配機(jī)制可以提高政策的執(zhí)行力，有利于供應(yīng)鏈體系的可持續(xù)發(fā)展[26]。在具體措施方面，可以分階段采取不同措施管理，如銷售前嚴(yán)禁劣質(zhì)化肥、違禁農(nóng)藥等進(jìn)入市場，完善農(nóng)藥和化肥的認(rèn)證、監(jiān)管體系；銷售期間保證人們對相應(yīng)化肥農(nóng)藥的施用量、施用時(shí)間和施用方式等有著正確認(rèn)識；施用后應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)環(huán)境監(jiān)測制度，定期對化肥農(nóng)藥污染狀況進(jìn)行評估，以減少整個(gè)供應(yīng)鏈中的污染和生物多樣性損失。

3.3 明晰并取消有害補(bǔ)貼

“2020年后框架”行動目標(biāo)18提出：“以公正和公平的方式改變對生物多樣性有害的激勵(lì)措施的方向，調(diào)整其用途，對其進(jìn)行改革或予以取消，每年至少將其減少5 000億美元，將那些最有害的補(bǔ)貼全部包括在內(nèi)，并確保激勵(lì)措施，包括公共和私營部門的經(jīng)濟(jì)和監(jiān)管激勵(lì)措施，對生物多樣性具有正面影響或是無害”。激勵(lì)措施最本質(zhì)的問題在于明晰有害補(bǔ)貼的范疇，幾乎所有經(jīng)濟(jì)部門都存在補(bǔ)貼現(xiàn)象，但部分補(bǔ)貼也存在有害性，它們可以通過扭曲市場價(jià)格和資源配置決策對環(huán)境造成負(fù)面影響。目前，國際上有關(guān)生物多樣性有害補(bǔ)貼的確切定義、范圍有待最終明確，在分析取消相關(guān)有害環(huán)境補(bǔ)貼時(shí)也存在著爭議。在人類生產(chǎn)生活中，各種政策措施的實(shí)施都可能影響著生產(chǎn)或消費(fèi)活動，而相應(yīng)的生產(chǎn)或消費(fèi)活動都可能對環(huán)境產(chǎn)生正面或負(fù)面影響。因此，明確取消補(bǔ)貼會對生產(chǎn)或消費(fèi)決策產(chǎn)生什么影響以及這些影響與環(huán)境之間存在怎樣的相互關(guān)系是明晰并取消有害補(bǔ)貼的前提[27]。但自2015年起，我國就開始以綠色生態(tài)為導(dǎo)向?qū)嵭修r(nóng)業(yè)補(bǔ)貼改革，大力推進(jìn)低毒低殘留農(nóng)藥示范補(bǔ)貼工作，開展畜禽糞污資源化利用試點(diǎn)、果菜茶有機(jī)肥替代化肥試點(diǎn)等工作。在化肥農(nóng)藥領(lǐng)域，雖然還有補(bǔ)貼，但已并非對生物多樣性有害的補(bǔ)貼，相關(guān)補(bǔ)貼亦整合為農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼，政策目標(biāo)調(diào)整為支持耕地地力保護(hù)和糧食適度規(guī)模經(jīng)營。

由此可見，依據(jù)現(xiàn)有實(shí)踐及綠色轉(zhuǎn)型方案，我國在化肥農(nóng)藥領(lǐng)域已不存在對生物多樣性有害的補(bǔ)貼。雖然我國農(nóng)藥化肥施用總量及強(qiáng)度均較高，但我國積極履行《公約》義務(wù)，在農(nóng)藥化肥減量及政策支持方面取得積極進(jìn)展，特別是在2020年實(shí)現(xiàn)農(nóng)藥化肥零增長且目前無相關(guān)生物多樣性有害補(bǔ)貼的客觀事實(shí)，有力地捍衛(wèi)了中國負(fù)責(zé)任大國形象。

3.4 將化肥農(nóng)藥納入主流化進(jìn)程

主流化是“2020年后框架”的重要議題之一，各部委應(yīng)加強(qiáng)配合與協(xié)作，采取積極措施，將化肥農(nóng)藥因素納入國家農(nóng)業(yè)、生態(tài)政策，并將可持續(xù)農(nóng)業(yè)發(fā)展與綠色發(fā)展、循環(huán)經(jīng)濟(jì)等其他部門戰(zhàn)略相結(jié)合。通過建立雙邊和多邊伙伴關(guān)系，加大對發(fā)展中國家在農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展技術(shù)方面的援助，并推動那些可持續(xù)實(shí)踐的做法。在適當(dāng)情況下，與農(nóng)民建立合作伙伴關(guān)系，為那些采用農(nóng)業(yè)生產(chǎn)友好實(shí)踐的農(nóng)民支付額外成本，包括獎(jiǎng)勵(lì)為減少化肥農(nóng)藥施用作出貢獻(xiàn)的農(nóng)民。根據(jù)可利用資源(包括傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)知識)的情況，為化肥農(nóng)藥施用提供培訓(xùn)、教育、咨詢和財(cái)政支持。保護(hù)和恢復(fù)重要農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)，在生態(tài)系統(tǒng)層面促進(jìn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)利用，并采用《公約》中的生態(tài)系統(tǒng)方法指導(dǎo)景觀層面的規(guī)劃。

化肥農(nóng)藥的大量、無序施用，導(dǎo)致環(huán)境污染等一系列連鎖反應(yīng)，已引起了社會和政府的廣泛關(guān)注與重視。作為世界農(nóng)業(yè)大國，中國勇于正視自己的國際責(zé)任，積極推動化肥農(nóng)藥的減量與替代，并與可持續(xù)農(nóng)業(yè)、經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展緊密結(jié)合。作為COP15的東道國和候任主席國，中國將以COP15召開為契機(jī)，堅(jiān)定不移地堅(jiān)持多邊主義，與各方一道，共同為全球可持續(xù)農(nóng)業(yè)目標(biāo)制定和“2020年后框架”達(dá)成出謀劃策，實(shí)現(xiàn)污染問題與有害補(bǔ)貼、可持續(xù)供應(yīng)鏈、主流化等重難點(diǎn)議題的協(xié)同、有效解決，努力推動“人與自然和諧共生”2050年愿景的實(shí)現(xiàn)。