試論鹽業(yè)市場監(jiān)管檢查中如何認(rèn)定食鹽批發(fā)行為

聶英智

【摘 ?要】在日常生活中，食鹽非常重要。因此，國家一直非常注重對鹽業(yè)市場的監(jiān)管。論文主要對在《鹽業(yè)體制改革方案》發(fā)布后鹽業(yè)市場監(jiān)管檢查中如何認(rèn)定食鹽批發(fā)行為進(jìn)行探討。

【Abstract】In daily life， salt is very important. Therefore， China has been paying great attention to the market supervision and management of the salt industry. This paper mainly discusses how to identify the salt wholesale behavior ?in market supervision， management and inspection of the salt industry after the "Salt Industry System Reform Plan" was issued.

【關(guān)鍵詞】食鹽;批發(fā)行為;市場

【Keywords】salt; wholesale behavior; market

【中圖分類號】TS37 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)志碼】A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文章編號】1673-1069（2020）04-0048-02

1 引言

2016年5月，國務(wù)院發(fā)布《鹽業(yè)體制改革方案》，其核心內(nèi)容在于放開食鹽產(chǎn)品價格、取消食鹽產(chǎn)銷區(qū)域限制、允許原有食鹽定點(diǎn)生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)入流通銷售領(lǐng)域、食鹽批發(fā)企業(yè)可以開展跨區(qū)域經(jīng)營，其最終目的是促進(jìn)良性競爭、釋放市場活力[1]。

《鹽業(yè)體制改革方案》的發(fā)布，標(biāo)志著歷經(jīng)多年醞釀的鹽業(yè)體制改革終于啟動，跨區(qū)經(jīng)營、產(chǎn)區(qū)經(jīng)營、批發(fā)配送等方式的介入，全面釋放了我國食鹽市場活力，但也對質(zhì)量監(jiān)管帶來了前所未有的挑戰(zhàn)。

2 食鹽經(jīng)營主體的現(xiàn)狀分析

新修訂的《食鹽專營辦法》雖然對食鹽經(jīng)營主體的身份、資質(zhì)、條件等予以規(guī)范，明確規(guī)定“國家實(shí)行食鹽定點(diǎn)批發(fā)制度”，即經(jīng)營食鹽批發(fā)業(yè)務(wù)，必須依法取得“食鹽定點(diǎn)批發(fā)企業(yè)證書”，對食鹽批發(fā)主體界定非常清晰[2]。2019年，為進(jìn)一步規(guī)范食鹽定點(diǎn)批發(fā)企業(yè)經(jīng)營行為，工信部、發(fā)改委、衛(wèi)健委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食鹽專營管理有關(guān)工作的通知》，對食鹽定點(diǎn)企業(yè)開展食鹽批發(fā)業(yè)務(wù)的方式又予以明確，即“食鹽定點(diǎn)批發(fā)企業(yè)可通過與其他食鹽定點(diǎn)批發(fā)企業(yè)合作、自建分公司或銷售網(wǎng)點(diǎn)、委托第三方物流配送等方式，以本企業(yè)名義（獲證名稱）開展跨省經(jīng)營食鹽業(yè)務(wù)”[3]。各?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）、市、縣（區(qū)）大多以原有鹽業(yè)公司為批發(fā)經(jīng)營主體，加之其他不同經(jīng)營主體跨區(qū)參與，極大地激發(fā)了食鹽市場活力，在食鹽品種的豐富、食鹽價格的調(diào)整等方面均產(chǎn)生了積極影響，方便群眾、惠及群眾，鹽業(yè)體制改革的初衷已然顯現(xiàn)。與此同時，市場上又出現(xiàn)多種形式的經(jīng)營主體與生產(chǎn)廠家簽訂用工合同或配送合同，實(shí)則開展食鹽批發(fā)業(yè)務(wù)，缺乏嚴(yán)格的身份界定與認(rèn)定，身份很難厘清，為后續(xù)的食鹽監(jiān)管增加很大的難度。

兼之，這些本不具備食鹽批發(fā)資質(zhì)的經(jīng)營主體由此以合法食鹽批發(fā)主體自居，或再多頭代理或市場價格多變或混淆視聽，為市場監(jiān)管部門的管理帶來了諸多困難。同時，經(jīng)營主體以多個身份經(jīng)營，經(jīng)營場所多變，庫房隱蔽。此外，食鹽流通環(huán)節(jié)采購銷售記錄不規(guī)范、信息不清晰，票證鏈條缺失的問題，質(zhì)量追溯體系未能有效運(yùn)行，也對食鹽監(jiān)管的跟進(jìn)帶來了諸多阻礙。魚龍混雜是當(dāng)前食鹽批發(fā)經(jīng)營中出現(xiàn)良莠不齊、最為普遍、最難以界定的問題，也是影響和擾亂食鹽經(jīng)營市場秩序最為嚴(yán)重的問題，其易于誘發(fā)惡性競爭，與鹽業(yè)體制改革的初衷相悖。特別是涉及食鹽監(jiān)管的職能部門眾多，市場監(jiān)督、衛(wèi)生、公安等部門因功能與職責(zé)范圍不同，信息共享不暢，難以形成公開、透明的食鹽批發(fā)主體安全信息披露、通報、共享制度，難免出現(xiàn)漏洞或真空狀態(tài)，增加了食鹽管理難度。

3 食鹽批發(fā)行為識別困難的原因分析

食鹽既是普通商品，又因其關(guān)系群眾日常生活而倍顯特殊。由于兩千余年的食鹽壟斷經(jīng)營，加之國家持續(xù)實(shí)施食鹽專營政策，位這一古老行業(yè)蒙上了神秘面紗，食鹽專營為國家消除碘缺乏危害，普及合格碘鹽供應(yīng)起到了至關(guān)重要的作用。各?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）、市、縣（區(qū)）均以單一國營鹽業(yè)公司的形式予以推行食鹽供應(yīng)，并輔之以強(qiáng)有力的食鹽執(zhí)法力量對鹽業(yè)市場進(jìn)行監(jiān)管，政企合一的經(jīng)營、管理體制使鹽行業(yè)愈加與眾不同。而隨著新修訂的《食鹽專營辦法》和《鹽改方案》及國家統(tǒng)計局《批發(fā)和零售業(yè)統(tǒng)計報表制度》指標(biāo)解釋，其實(shí)也從商業(yè)批發(fā)要素環(huán)節(jié)正確地鑒別了食鹽批發(fā)行為，但在實(shí)際操作中，難以快速識別和區(qū)分問題存在[4]。特別是在食鹽監(jiān)管中，現(xiàn)場處理涉鹽行為，因界定難勢必會引發(fā)新的矛盾和糾紛，甚至?xí)?dǎo)致某些商業(yè)活動的經(jīng)營資質(zhì)受損。

與此同時，部分持有食鹽定點(diǎn)批發(fā)企業(yè)證書的企業(yè)，在實(shí)際經(jīng)營過程中因故意混淆概念，不當(dāng)宣傳致使一些無食鹽批發(fā)資質(zhì)的經(jīng)營主體在不知情的情況下從事批發(fā)行為。因其涉及面廣，食鹽監(jiān)管難度更大。另外，食鹽生產(chǎn)企業(yè)通過自建渠道等方式，走產(chǎn)銷一體化之路，拓寬市場本意是好的，但在運(yùn)行過程中由于缺乏根本的規(guī)范性，使自身的批發(fā)行為發(fā)生偏移，也對食鹽監(jiān)管帶了新的難題。

4 鑒定和識別食鹽批發(fā)行為的方法

隨著國家簡政放權(quán)改革的進(jìn)一步深化，新的《食鹽專營辦法》發(fā)布和《鹽業(yè)體制改革方案》實(shí)施，我國鹽業(yè)體制發(fā)生了重大變革，釋放市場活力，使人民群眾共享到鹽改帶來的成果，也體現(xiàn)了市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的改革方向。

4.1 食鹽批發(fā)行為要以鹽業(yè)法律法規(guī)來認(rèn)定

鹽改不是否定食鹽專營，而是進(jìn)一步完善食鹽專營，隨著新的《食鹽專營辦法》頒布，食鹽批發(fā)經(jīng)營各環(huán)節(jié)更趨完善，有法可依、有法必依的食鹽管理法治化外部環(huán)境趨于成熟，“兩手抓、兩手硬”的食鹽經(jīng)營、管理體制進(jìn)一步深化。

4.2 食鹽批發(fā)行為要以是否構(gòu)成要件的行為來認(rèn)定

根據(jù)《食鹽專營辦法》第十二條“國家實(shí)行食鹽定點(diǎn)批發(fā)制度，非食鹽定點(diǎn)批發(fā)企業(yè)不得經(jīng)營食鹽批發(fā)業(yè)務(wù)”;第十六條“食鹽零售單位應(yīng)當(dāng)從食鹽定點(diǎn)批發(fā)企業(yè)購進(jìn)食鹽”。國家統(tǒng)計局《批發(fā)和零售業(yè)統(tǒng)計表制度》指標(biāo)解釋“以出售給國民經(jīng)濟(jì)各行業(yè)用于生產(chǎn)、經(jīng)營用的商品為批發(fā)范圍”來識別食鹽的商品批發(fā)，售給其他食鹽定點(diǎn)批發(fā)企業(yè)和食鹽零售商或售給食品加工業(yè)的食鹽、售給餐飲業(yè)的食鹽，構(gòu)成食鹽批發(fā)。

4.3 食鹽批發(fā)行為要以具體事實(shí)來認(rèn)定

《鹽業(yè)體制改革方案》和修改后的《食鹽專營辦法》對食鹽批發(fā)予以了法律性規(guī)范，但在具體操作環(huán)節(jié)中，亦要結(jié)合批發(fā)企業(yè)和零售商的具體事實(shí)，全面收集證據(jù)，禁止有責(zé)推定。其中，核心問題就是隨著商品經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展和商品交易方式的日新月異，尤其是當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)、電子商務(wù)的興起，商品批發(fā)與零售的概念和邊際已經(jīng)逐漸模糊，且面臨淘汰的風(fēng)險，這就要求更嚴(yán)格地從事實(shí)出發(fā)，厘清行為界定，尊重客觀事實(shí)，指導(dǎo)和幫助各環(huán)節(jié)規(guī)范自身行為，使之明晰界限。

4.4 食鹽批發(fā)行為要以物流渠道來認(rèn)定

針對持證企業(yè)，一是自建的物流系統(tǒng)，要檢查是不是持證企業(yè)直接從廠運(yùn)至當(dāng)?shù)亓闶凵?、食品加工用鹽單位、銷區(qū)分公司倉庫;二是檢查企業(yè)自建的物流系統(tǒng)的資質(zhì)是不是公司或子公司，是否具備持有經(jīng)營范圍為“物流服務(wù)”或“貨物運(yùn)輸”的營業(yè)執(zhí)照、貨物運(yùn)輸經(jīng)營許可證;三是檢查自建的物流系統(tǒng)配送鹽產(chǎn)品是否根據(jù)銷售訂單系統(tǒng)、銷售合同執(zhí)行，渠道檢查認(rèn)定中要明確;四是食鹽批發(fā)不能委托，食鹽配送可以委托。

4.5 食鹽批發(fā)行為要以有效票證來認(rèn)定

建立和完善食鹽質(zhì)量監(jiān)管和追溯體系，是形成食鹽批發(fā)“閉環(huán)”的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。索證索票，規(guī)范購進(jìn)銷售渠道，一是從經(jīng)營者的角度而言，鹽品來源清楚，質(zhì)量保障;二是從消費(fèi)者的角度而言，批發(fā)專營，購買放心;三是從主管部門巡查、抽查的角度而言，追根溯源、標(biāo)本兼治。因此，有效票證的提供、保留、存檔、檢查顯得尤為重要，既可確認(rèn)批發(fā)經(jīng)營主體和批發(fā)行為，又可營造安全經(jīng)營、安全消費(fèi)理念，還能增強(qiáng)法律意識，強(qiáng)化法治氛圍，更可最大限度地為涉鹽違法行為提供證據(jù)鏈支撐，便于行政監(jiān)管與執(zhí)法處理。

5 結(jié)語

鹽業(yè)體制改革的初衷是釋放市場活力，是引入良性競爭機(jī)制。在確保質(zhì)量安全的前提下進(jìn)一步豐富鹽種供應(yīng)，滿足不同層次的食鹽消費(fèi)需求，這也是社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本要求，而從源頭上識別食鹽批發(fā)行為，也是規(guī)范運(yùn)作、質(zhì)量安全保障的必然要求。為此，應(yīng)從法律法規(guī)、構(gòu)成要件、具體事實(shí)、物流渠道、有效票證等方面來加以認(rèn)定，既堅持原則，又把握實(shí)際，創(chuàng)新工作方式，激發(fā)市場潛力，推動食鹽改革深入、持久的開展。

【參考文獻(xiàn)】

【1】國發(fā)〔2016〕25號.鹽業(yè)體制改革方案[Z].

【2】中華人民共和國國務(wù)院令第696號.食鹽專營辦法[Z].

【3】工信廳聯(lián)消費(fèi)〔2019〕92號.關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食鹽專營管理有關(guān)工作的通知[Z].

【4】國家統(tǒng)計局.批發(fā)和零售業(yè)統(tǒng)計報表制度[EB/OL].http：//www.stats.gov.cn/tjsj/tjzd/gjtjzd/201909/t20190909_1696761.html.