淺析國有企業(yè)全面預(yù)算管理的困境及對策

黃喜標

摘要：文章基于十九大報告對國有企業(yè)全面預(yù)算提出了更規(guī)范、更科學(xué)的要求，通過全面預(yù)算對國有企業(yè)的“四個有利于”，闡述了全面預(yù)算的重要性。但在全面預(yù)算實施過程中，存在管理上的困境，文章針對存在困境及其產(chǎn)生的原因，提出解決的方法，包括引進及培養(yǎng)全面預(yù)算人才、建立全面預(yù)算縱橫閉環(huán)管理制度體系、選擇最適合企業(yè)編制方法、加大對國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)全面預(yù)算考核比重、完善全面預(yù)算審批流程，通過以上方法，從深層次提高國有企業(yè)全面預(yù)算編制的質(zhì)量、及時性等。

關(guān)鍵詞：全面預(yù)算;困境;對策

“加快建立現(xiàn)代財政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系。建立全面規(guī)范透明、標準科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理”黨的十九大報告對全面預(yù)算制度進行了科學(xué)的闡述，全面預(yù)算管理著重反映了“全面”二字，其中全面含義就包括了：全員參與、全面覆蓋、全程跟蹤。全面預(yù)算在現(xiàn)代國有企業(yè)中賦予了全新的理念，對國有企業(yè)發(fā)展進步起到了重要作用。

一、國有企業(yè)全面預(yù)算的重要性

（一）有利于完成國資委及股東要求的目標利潤

企業(yè)有責(zé)任為股東創(chuàng)造利潤，并按照一定分配比例進行分配，國有企業(yè)屬于國資委下屬企業(yè)，有責(zé)任完成國家利潤目標，2018年，全國國有企業(yè)實現(xiàn)利潤33877.7億元，為國民經(jīng)濟發(fā)展的中堅力量。每年年初，國家設(shè)定的目標利潤，并將該目標分解到各個國有企業(yè)，國有企業(yè)層層分解到各分子公司，每個分子公司根據(jù)下發(fā)的目標，結(jié)合本企業(yè)的實際情況，制定經(jīng)營目標，企業(yè)根據(jù)目標編制預(yù)算，該預(yù)算涉及企業(yè)的各個層級，各個部門，只有各層級的國有企業(yè)嚴格執(zhí)行全面預(yù)算的要求，才能很好的完成國資委及股東要求的利潤，完成國家交代的任務(wù)。

（二）有利于企業(yè)內(nèi)部及外部資源整合

內(nèi)部及外部資源對于國有企業(yè)來說是寶貴且有限的，利用有限的資源轉(zhuǎn)化為最大的效益，是企業(yè)不斷努力的方向，全面預(yù)算有利于企業(yè)資源的整合，為達到企業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃及營業(yè)目標而合理統(tǒng)籌資源利用，防止資源浪費。在編制預(yù)算的時候，將資源合理的分配到生產(chǎn)線條的各個重要節(jié)點，是編制預(yù)算的重點。資源重點投入是關(guān)系企業(yè)生存發(fā)展的關(guān)鍵點，同時減少甚至放棄對不利于企業(yè)發(fā)展或?qū)ζ髽I(yè)利潤貢獻不大的生產(chǎn)經(jīng)營活動的資源投入，做到“好鋼用到刀刃上”，提高資源使用效率。

（三）有利于企業(yè)挖潛增效

國有企業(yè)年初編制預(yù)算，將有限資源匹配關(guān)鍵節(jié)點，確定經(jīng)營目標，將目標分解到各個分子公司，編制全面預(yù)算，執(zhí)行全面預(yù)算，對全面預(yù)算進行考評，分析反饋預(yù)算執(zhí)行情況，利用全面預(yù)算成果，在這每一個過程無不體現(xiàn)出國有企業(yè)對自身潛力的挖掘，一個處于上升期的國有企業(yè)，每年都穩(wěn)步提高經(jīng)營任務(wù)，降低相關(guān)費用，這就要求對上一階段預(yù)算進行分析，提出執(zhí)行過程中發(fā)現(xiàn)的經(jīng)營增長點，降低費用的突破口，以圖增加企業(yè)效益，在全面預(yù)算循環(huán)的過程中，為達到管理者設(shè)定的戰(zhàn)略規(guī)劃和經(jīng)營目標，不斷的挖潛增效。

（四）有利于提高企業(yè)員工積極性

全面預(yù)算突出表現(xiàn)為全員參與、全面覆蓋、全程跟蹤，國有企業(yè)每個員工，每項業(yè)務(wù)，每個過程均要求進行預(yù)算，目標分解到每一個在職員工，這既是一項任務(wù)，又是一項機遇，員工在保質(zhì)保量完成企業(yè)為自身設(shè)定的目標的前提下，超額超量完成任務(wù)的過程，就是體現(xiàn)員工價值的過程，也是企業(yè)考核和晉升員工的重要途徑，這大大提高企業(yè)員工的工作積極性，推動員工發(fā)散思維，挖掘潛力。

二、國有企業(yè)預(yù)算管理的困境及產(chǎn)生的原因

（一）領(lǐng)導(dǎo)缺乏全面預(yù)算的意識

部分國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)還停留在過去計劃經(jīng)濟的運轉(zhuǎn)模式當(dāng)中，沒有及時轉(zhuǎn)變經(jīng)營觀念，或是只盯住國有企業(yè)經(jīng)營銷售預(yù)算，對費用預(yù)算，財務(wù)報表預(yù)算等缺乏關(guān)注，“火車跑得快，全憑車頭帶”，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)對全面預(yù)算的認識不足，容易造成國有企業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃和經(jīng)營目標的偏離，企業(yè)發(fā)展動力不足，國有企業(yè)員工積極性不高等情況。

（二）缺乏全面預(yù)算人才

部分國有企業(yè)對全面預(yù)算不夠重視，沒有設(shè)置專業(yè)部門或?qū)Ｂ毠芾韻徫回撠?zé)國有企業(yè)全面預(yù)算的工作，只設(shè)置預(yù)算編制崗位或其他崗位兼崗，減弱了全面預(yù)算規(guī)劃與計劃、溝通與協(xié)調(diào)等多方面功能。同時部分國有企業(yè)全面預(yù)算人才缺乏，造成全面預(yù)算指標選擇單一，不能全面反映企業(yè)各個方面的真實情況;編制預(yù)算偏離實際，難以有效落實;預(yù)算監(jiān)督缺乏;預(yù)算分析止于表面，無法幫助企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)做出正確的決策;無法合理調(diào)整預(yù)算，令預(yù)算回歸到正確的軌道上;無法建立或完善考核制度，讓考核流于形式等。

（三）體制的不健全

過去的國有企業(yè)預(yù)算，重點集中在編制，對全面預(yù)算的其他過程不太重視，造成國有企業(yè)預(yù)算制度的建立只重視預(yù)算的編制過程，預(yù)算的執(zhí)行、監(jiān)督、反饋、調(diào)整、考核等工作大多沒有在制度上進行反映。制度的不健全，造成“無法可依”的窘境，預(yù)算執(zhí)行流于形式，缺乏監(jiān)督、反饋，調(diào)整隨意，考核全憑領(lǐng)導(dǎo)意志。部分國有企業(yè)雖然制定了預(yù)算管理辦法，但沒有形成預(yù)算管理的體制，辦法中只規(guī)定了全面預(yù)算的原則，執(zhí)行，監(jiān)督等內(nèi)容，卻沒有形成一套縱橫相通的管理體系，沒有形成全面預(yù)算分析報告。

（四）編制預(yù)算方法單一

國有企業(yè)原來依靠國家相關(guān)政策的扶持，一直以來預(yù)算編制方法都較為單一，例如定期預(yù)算法、增量預(yù)算法等，使用該類方法的優(yōu)點大多為方法簡單，編制節(jié)省人力物力，但這些方法存在的弊端也是顯而易見的，預(yù)算難以以戰(zhàn)略規(guī)劃為目標進行編制，容易出現(xiàn)短期行為，沒有考慮市場環(huán)境變化等因素，預(yù)算沒有彈性，容易令預(yù)算偏離正常的軌道，甚至由于環(huán)境變化較大，出現(xiàn)完全背離目標的情況。

（五）未嚴格落實考核

部分國有企業(yè)未建立或未嚴格落實全面預(yù)算的考核制度，造成國有企業(yè)全面預(yù)算只有“空架子”，沒有實際作用，對國有企業(yè)發(fā)展沒有任何指導(dǎo)作用。國有企業(yè)部分領(lǐng)導(dǎo)干部，工作作風(fēng)“霸道”，凌駕于企業(yè)制度之上，說話變成“圣旨”，隨意調(diào)整預(yù)算金額及資源配置。部分預(yù)算管理機構(gòu)及人員對考核辦法研究不透或怠于執(zhí)行，造成預(yù)算考核難以落實。

（六）全面預(yù)算管理審批流程過于冗長

大型國有企業(yè)編制預(yù)算通常為混合式預(yù)算方式，該方式屏除了權(quán)威式預(yù)算和參與式預(yù)算的弊端，充分調(diào)動各分子公司領(lǐng)導(dǎo)、全面預(yù)算機構(gòu)或崗位人員的積極性，加強了溝通，更加貼近國有企業(yè)的具體情況，做到“上下結(jié)合、分級編制、逐級匯總”，但由于部分國有企業(yè)內(nèi)部流程過于復(fù)雜，請示的各級領(lǐng)導(dǎo)、會簽的部門過多，流程過于冗長，失去了預(yù)算的時效性和指導(dǎo)性。在全面預(yù)算發(fā)生調(diào)整的情況，內(nèi)控設(shè)置的審批金額過低，造成審批領(lǐng)導(dǎo)級別過高，流程過長。

三、加強國有企業(yè)預(yù)算管理的對策

（一）引進及培養(yǎng)全面預(yù)算人才

十九大以來，國家對企業(yè)全面預(yù)算提出了更加專業(yè)，更加科學(xué)的要求，積極引進掌握具有全面預(yù)算技術(shù)的專業(yè)人才和培養(yǎng)挖掘國有企業(yè)內(nèi)部管理會計人才變得尤為迫切和重要。通過面向全社會的人才招聘，引進國有企業(yè)缺乏的或不足的全面預(yù)算人才，能迅速提高本企業(yè)全面預(yù)算的質(zhì)量。培養(yǎng)國有企業(yè)內(nèi)部管理會計人才，也能達到提高全面預(yù)算管理的效果，國有企業(yè)內(nèi)部員工，熟悉本企業(yè)的實際情況，通過組織內(nèi)部學(xué)習(xí)，參加繼續(xù)教育等方式，能更好的將理論與實際結(jié)合，既能提高內(nèi)部員工的素質(zhì)，又能提高全面預(yù)算管理水平。

（二）建立全面預(yù)算縱橫閉環(huán)管理制度體系

大型國有企業(yè)，以內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)，將企業(yè)分為總部、各省市縣級分子公司等多層級縱向管理體系，根據(jù)戰(zhàn)略規(guī)劃、經(jīng)營目標及有限的資源，由總部逐級分解到各級分子公司，按照經(jīng)營收入、財務(wù)費用等各種指標比例進行分配預(yù)算，形成縱向管理體系。

以銷售、財務(wù)、投資預(yù)算為基礎(chǔ)，根據(jù)本企業(yè)各職能部門所承擔(dān)的職責(zé)，將全面預(yù)算在各個職能部門之間進行分解，形成國有企業(yè)全面預(yù)算橫向管理體系。

根據(jù)制定的全面預(yù)算管理辦法，嚴格按照辦法中要求的程序，對本企業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃和經(jīng)營目標進行確定并分解后，通過對預(yù)算的執(zhí)行、監(jiān)督、反饋、調(diào)整、考核、成果的應(yīng)用，形成閉環(huán)管理體系，只有全面預(yù)算形成閉環(huán)，才是完成各個階段任務(wù)和目標的保障。

（三）選擇最適合企業(yè)編制方法

充分考慮本企業(yè)經(jīng)營方向、內(nèi)外部環(huán)境、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)特點、所處發(fā)展階段等因素，制定出最適合本企業(yè)的全面預(yù)算的編制方法，如該企業(yè)處在初創(chuàng)期，成本費用偏大，打開市場為主，傾向于產(chǎn)品開發(fā)和研究，內(nèi)外部環(huán)境變化較大，沒有歷史數(shù)據(jù)，可選擇零基預(yù)算法、彈性預(yù)算法等;如國有企業(yè)處在成長階段，重點在于利潤增長，提高毛利，可選擇作業(yè)預(yù)算法;如國有企業(yè)處在成熟階段，內(nèi)外部環(huán)境相對穩(wěn)定，歷史數(shù)據(jù)容易取得，并且變動較為穩(wěn)定的，可選擇增量預(yù)算法、固定預(yù)算法等，可降低預(yù)算編制的難度，也使管理者容易理解，節(jié)省人力成本。不同的企業(yè)選擇的方法不盡相同，選擇最適合本企業(yè)的編制方法是做好全面預(yù)算的前提。

（四）加大對國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)全面預(yù)算考核比重

國有企業(yè)考核管理落到實處，不僅是體現(xiàn)全面預(yù)算的“全面”的特征，將經(jīng)營、費用、財務(wù)壓力逐層傳遞，而且是激勵企業(yè)員工最有效的方式。部分國有企業(yè)的考核制度缺乏通盤考慮，考核方法比較片面，通常以經(jīng)營指標為主，缺乏對其他指標的考慮，甚至以領(lǐng)導(dǎo)的意志或愛好為主導(dǎo)進行考核?？己酥贫瓤紤]的指標除了經(jīng)營性指標，如同環(huán)比利潤增加額、增加比率、銷售凈利率等，還需多考慮其他指標，如凈資產(chǎn)收益率、凈資產(chǎn)利潤率、權(quán)益乘數(shù)等。國有企業(yè)全面預(yù)算落實的關(guān)鍵在于領(lǐng)導(dǎo)的重視程度，在考核辦法中增加EVA（經(jīng)濟增加值）考核指標，國有企業(yè)的薪酬與EVA值緊密聯(lián)系，只有投入資本的成本小于資本收益的時候，國有企業(yè)才真真正正做到盈利，才能體現(xiàn)國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)的價值。嚴抓考核，傳遞壓力，提高各個層級職工的積極性，只有做到“全面”考核，剛性兌現(xiàn)獎勵，才能更好的實現(xiàn)全面預(yù)算，挖掘國有企業(yè)的潛力。

（五）完善全面預(yù)算審批流程

建立和完善本企業(yè)全面預(yù)算體系的過程中，結(jié)合本企業(yè)內(nèi)控制度體系及實際情況，完善全面預(yù)算審批流程，在制定本企業(yè)內(nèi)控制度的過程中，必須明確全面預(yù)算管理決策機構(gòu)、工作機構(gòu)和執(zhí)行機構(gòu)的審批權(quán)限，特別明確全面預(yù)算調(diào)整的權(quán)限，原則上不允許調(diào)整，在達到一定條件下才可進行預(yù)算調(diào)整，各個層級公司審批權(quán)限等，防止隨意調(diào)整的情況，同時也是防范腐敗的有效措施。在明確審批權(quán)限的前提下，同時必須兼顧效率，在符合內(nèi)控流程規(guī)定的情況下，盡量縮減審批時間和步驟，保持全面預(yù)算的時效性。

四、結(jié)論

綜上所述，通過全面預(yù)算對國有企業(yè)的五個有利于，闡述了全面預(yù)算的重要性。但在全面預(yù)算實施過程中，發(fā)現(xiàn)存在著八點管理上的困境。最后針對存在困境及其產(chǎn)生的原因，提出六點解決的方法，通過上述方法，從深層次提高國有企業(yè)全面預(yù)算編制的質(zhì)量、及時性等。

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（作者單位：中國石化銷售股份有限公司廣東肇慶石油分公司）