反向行政訴訟：行政機關(guān)在行政協(xié)議相對人違約時的救濟途徑

歐俊根

國家治理的參與協(xié)商性將改變司法審查的固有傳統(tǒng)。①湛中樂、趙玄：《國家治理體系現(xiàn)代化視野中的司法審查制度——以完善現(xiàn)行〈行政訴訟法〉為中心》，載《行政法學(xué)研究》2014年第4 期，第22 頁。行政協(xié)議作為一種柔性行政管理手段，將契約理念和合同制度引入行政法，是政府轉(zhuǎn)變治理方式的重要表現(xiàn)。新《行政訴訟法》將行政協(xié)議糾紛案件納入行政訴訟受案范圍，是對政府治理方式轉(zhuǎn)變的積極回應(yīng)和支持，是重大的制度創(chuàng)新和立法突破。但目前我國行政協(xié)議理論尚不成熟，在行政訴訟被告恒定為行政機關(guān)的情況下，將行政協(xié)議納入行政訴訟受案范圍，必然無法適應(yīng)傳統(tǒng)的行政訴訟制度，導(dǎo)致行政相對人違約時行政機關(guān)只能用行政特權(quán)來達到自己的行政目的，從而破壞了行政協(xié)議的合同屬性。本文通過對行政機關(guān)申請執(zhí)行行政協(xié)議的依據(jù)進行梳理，進而分析各類執(zhí)行依據(jù)在法理上的缺陷，從訴權(quán)平等保護理念及行政訴訟制約權(quán)力的目的等方面考量，認為反向行政訴訟相對于非訴行政執(zhí)行程序解決行政協(xié)議糾紛更具有優(yōu)勢。

一、現(xiàn)行行政協(xié)議糾紛解決機制及存在的問題

根據(jù)新的《行政訴訟法》規(guī)定，行政協(xié)議履行過程中，行政機關(guān)違約時行政相對人可以提起行政訴訟，但行政相對人違約時，行政機關(guān)應(yīng)如何救濟，《行政訴訟法》沒有明確規(guī)定。在司法實踐中，行政機關(guān)通常以行政非訴執(zhí)行程序解決爭議，但由于缺乏法律規(guī)定，各地法院仍沒有統(tǒng)一的執(zhí)行標準。

（一）現(xiàn)行行政協(xié)議糾紛解決機制

在司法實踐中，有的法院依然將行政協(xié)議作為普通民事合同對待，當行政協(xié)議相對人違約時，行政機關(guān)可以提起民事訴訟，有的法院認為行政協(xié)議中當事人一方系行政機關(guān)，雙方當事人之間并非平等民事主體，不符合民事訴訟或仲裁程序處理平等民事主體之間發(fā)生的合同糾紛和其他財產(chǎn)權(quán)益糾紛的規(guī)定，行政協(xié)議相對人違約，行政機關(guān)可以作出行政決定，通過非訴執(zhí)行程序申請執(zhí)行。由于行政協(xié)議不是普通的行政行為，《行政訴訟法》對行政機關(guān)能否申請執(zhí)行行政協(xié)議以及執(zhí)行依據(jù)、申請期限等均未作出規(guī)定，導(dǎo)致各地作法不一。筆者在中國裁判文書網(wǎng)對54 件行政協(xié)議非訴執(zhí)行案件的裁定書進行統(tǒng)計（具體數(shù)據(jù)如下），行政機關(guān)申請執(zhí)行行政協(xié)議的依據(jù)主要有以下三種：

一是直接以行政協(xié)議為依據(jù)申請強制執(zhí)行。行政相對人違約后，行政機關(guān)對行政相對人進行催告，行政相對人在行政機關(guān)指定的期限內(nèi)仍不履行義務(wù)的，行政機關(guān)直接以行政協(xié)議為依據(jù)向有管轄權(quán)的法院申請強制執(zhí)行。如福建省國土資源廳申請執(zhí)行《福建省采礦權(quán)出讓合同》一案中，因相對人福建省清流長灌煤礦有限公司未按采礦權(quán)出讓合同的約定支付第六期采礦權(quán)出讓價款84.18 萬元（2012年3月31日履行期限屆滿），福建省國土資源廳向福建省清流長灌煤礦有限公司發(fā)出催告書要求履行《福建省采礦權(quán)出讓合同》，福建省清流長灌煤礦有限公司回函對所欠采礦權(quán)出讓價款無異議并要求給予延期繳納。2015年12月4日，福建省國土資源廳以雙方簽訂的《福建省采礦權(quán)出讓合同》作為執(zhí)行依據(jù)申請法院強制執(zhí)行，法院依法審查后裁定雙方于2007年3月19日簽訂的《福建省采礦權(quán)出讓合同》準予強制執(zhí)行①案例詳見：福建省清流縣人民法院（2015）清執(zhí)審字第117 號。。

二是以行政機關(guān)作出的行政決定為依據(jù)申請強制執(zhí)行。行政相對人不履行行政協(xié)議的，行政機關(guān)根據(jù)雙方簽訂的行政協(xié)議約定作出行政決定，并告知行政相對人如不服行政決定可以對行政決定提起復(fù)議或向人民法院提起行政訴訟。如湖北榮欣房地產(chǎn)開發(fā)集團有限公司以總價5473.946 萬元競得一幅國有土地使用權(quán)，并與該市國土資源局簽訂《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》一份。后因湖北榮欣房地產(chǎn)開發(fā)集團有限公司未按約支付第二期土地出讓金2736.973 萬元（2014年6月24日履行期限屆滿），孝感市國土資源局向湖北榮欣房地產(chǎn)開發(fā)集團有限公司送達土地出讓金催繳通知書催繳未果的情況下，于2016年11月15日作出《土地出讓金征收決定書》，湖北榮欣房地產(chǎn)開發(fā)集團有限公司在法定期限內(nèi)未申請行政復(fù)議，也未向人民法院提起行政訴訟，經(jīng)催告后又不自動履行行政決定確定的義務(wù)，孝感市國土資源局于2017年7月18日以《土地出讓金征收決定書》為依據(jù)向法院申請強制執(zhí)行，法院審查后裁定孝感市國土資源局作出的《土地出讓金征收決定書》合法，準予強制執(zhí)行。①案例詳見：湖北省孝感市中級人民法院（2017）鄂09 行審7 號。

三是以催告書為依據(jù)申請強制執(zhí)行。行政相對人違約后，行政機關(guān)向行政相對人送達催告書，告知行政相對人應(yīng)履行的義務(wù)及期限等，行政相對人未按催告書內(nèi)容履行義務(wù)的，行政機關(guān)向法院申請強制執(zhí)行催告書。如河南南陽市宛城區(qū)對漢冶街道凈土庵區(qū)域房屋進行征收，經(jīng)雙方協(xié)商，宛城區(qū)政府與利書振于2014年12月1日簽訂了《漢冶街道凈土庵區(qū)域城中村改造房屋征收補償協(xié)議書》，同時房屋征收部門將過渡費、搬遷費等補償費用轉(zhuǎn)入利書振名下。后因利書振未將該征收范圍內(nèi)的房屋交宛城區(qū)政府拆除，2018年4月13日，宛城區(qū)政府房屋征收辦公室向利書振送達《催搬通知》，要求其在接到通知之日起十日內(nèi)搬出。利書振經(jīng)催告后仍拒不履行通知內(nèi)容，宛城區(qū)政府以《催搬通知》為依據(jù)向法院申請執(zhí)行，法院審查后裁定準予強制執(zhí)行宛城區(qū)政府房屋征收辦公室于2018年4月13日作出的《催搬通知》中關(guān)于要求利書振搬離被征收房屋。②案例詳見：河南省南陽市中級人民法院（2018）豫13 行審3 號。

（二）非訴行政執(zhí)行程序中存在的問題分析

行政決定是行政機關(guān)基于行政權(quán)作出的單方行政行為，行政協(xié)議是行政機關(guān)與行政相對人在雙方平等協(xié)商的基礎(chǔ)上達成的規(guī)定雙方權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議。因此，行政協(xié)議與行政決定兩者性質(zhì)完全不同。另外，行政機關(guān)以行政協(xié)議作為申請執(zhí)行的依據(jù)還存在執(zhí)行對象不確定、法律依據(jù)不足等問題。以行政決定作為執(zhí)行依據(jù)申請執(zhí)行看似合理，但這種行政機關(guān)既充當行政協(xié)議的當事人，又擔(dān)任雙方糾紛的裁判者，難以避免行政機關(guān)以“公法遁入私法方式逃避依法行政原則之羈束”。③吳庚著：《行政法之理論與實務(wù)》，三民書局2016年版，第90 頁。況且法院對非訴行政案件的審查，只審查行政行為的合法性，而行政相對人違約的原因往往比較復(fù)雜，法院審查后的結(jié)果又只能作出準予執(zhí)行或不準予執(zhí)行兩種截然不同的裁定，并不能根據(jù)雙方的過錯程度對執(zhí)行內(nèi)容作出相應(yīng)調(diào)整。且法院作出準予執(zhí)行的裁定即使錯誤，行政相對人也不能提起上訴，沒有救濟的途徑。催告是行政機關(guān)向法院申請強制執(zhí)行的必經(jīng)程序，催告書的性質(zhì)是通知，其本身不產(chǎn)生新的權(quán)利義務(wù)關(guān)系和法律后果，并沒有可執(zhí)行的內(nèi)容，不能作為行政機關(guān)申請執(zhí)行的依據(jù)是顯而易見的。

此外，上述案例行政機關(guān)在申請執(zhí)行前均多次對相對方進行了督促，但行政機關(guān)向法院申請執(zhí)行的時間均在行政協(xié)議相對人違約后三年以上，超過了《行政強制法》第53 條規(guī)定的三個月的申請執(zhí)行期限。

綜上，行政協(xié)議將契約理念和合同制度引入行政管理領(lǐng)域，必然要求傳統(tǒng)的行政訴訟制度進行變革。非訴行政執(zhí)行程序并非解決行政協(xié)議糾紛的法定程序，也不是最佳途徑，因其無法滿足行政協(xié)議雙重屬性的要求，必需對行政訴訟制度進行重構(gòu)。

二、構(gòu)建反向行政訴訟制度的理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實需要

自1914年中國第一部《行政訴訟法》頒布至今，單向訴訟模式即行政機關(guān)恒定被告原則從未改變過，“民告官”在人們思維習(xí)慣中成為界定行政訴訟的當然標準之一。隨著社會的發(fā)展，行政權(quán)愈發(fā)平和起來，尤其行政協(xié)議作為社會管理的一種手段被確認后，行政權(quán)以協(xié)議的形式存在于社會中，從《行政訴訟法》中將立法目的修改為“解決糾紛”，而非之前的“限制行政權(quán)”④江必新：《中國行政合同法律制度——體系、內(nèi)容及其構(gòu)建》，載《中外法學(xué)》2012年第6 期，第1175 頁。中得到體現(xiàn)。但行政訴訟制度卻未作出反應(yīng)，尤其在解決行政協(xié)議糾紛方面仍是一片空白。

（一）反向行政訴訟符合行政協(xié)議雙重屬性的要求

長期以來行政權(quán)都以一種較為強勢的形式存在于社會中，形成了行政權(quán)強勢而相對人弱勢的習(xí)慣思維，因此，以往行政訴訟的目的就是司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督。但是隨著行政協(xié)議引入行政管理模式，行政權(quán)愈發(fā)平和，行政協(xié)議除了具有一般行政行為的特征外，還具有契約所具備的合意性。既然行政協(xié)議是一種契約，一方當事人違約，另一方當事人有權(quán)要求違約一方繼續(xù)履行合同義務(wù)或承擔(dān)違約責(zé)任等。但按照現(xiàn)在的行政訴訟框架，當行政相對人違約時，法律沒有給予行政機關(guān)尋求救濟的途徑。雖然非訴行政執(zhí)行從本質(zhì)上破壞了行政協(xié)議的契約性，喪失了雙方簽訂行政協(xié)議時的目的，但在單向行政訴訟體制下，行政機關(guān)以非訴執(zhí)行方式自行救濟實屬無奈之舉。

相對于非訴執(zhí)行程序，反向行政訴訟解決行政協(xié)議糾紛優(yōu)勢更明顯。一方面，行政協(xié)議既是政府用來加強經(jīng)濟干預(yù)的手段，又是公民對政府權(quán)力進行限制的方式，①孫笑俠：《契約下的行政——從行政合同本質(zhì)到現(xiàn)代行政法功能的再解釋》，載《比較法研究》1997年第3 期，第323 頁。是行政機關(guān)行政管理方式的創(chuàng)新，其本質(zhì)還是一種行政行為，行政權(quán)運行必須符合行政法律法規(guī)。另一方面，行政機關(guān)和行政相對人在行政協(xié)議中的地位平等，除法律明確規(guī)定行政機關(guān)享有優(yōu)益權(quán)外，不能將自己的意志強加于協(xié)議相對方，更不能作為爭議解決的裁判者，依行政權(quán)單方對協(xié)議相對方作出制裁，否則就喪失了“協(xié)商一致”的契約自由內(nèi)核。②解志勇、閆映全：《反向行政訴訟：全域性控權(quán)與實質(zhì)性解決爭議的新思路》，載《比較法學(xué)》2018年第3 期，第157 頁。況且一方當事人違約的原因及過錯程度往往是復(fù)雜多樣的，如果賦予行政機關(guān)直接申請執(zhí)行行政協(xié)議，行政機關(guān)在作出行政決定時可能回避自身存在的問題，不利于對行政機關(guān)進行監(jiān)督。因此，反向行政訴訟不僅可以對行政行為的合法性進行監(jiān)督，還能根據(jù)合同當事人的違約情況作出相應(yīng)處理，能夠兼顧行政協(xié)議的“行政性”與“協(xié)議性”。

（二）反向行政訴訟符合訴權(quán)平等保護理念

我國法律并未對行政優(yōu)益權(quán)作明確規(guī)定，只是基于公共利益的需要，行政相對人在履行行政協(xié)議過程中應(yīng)當作出讓步，即賦予了行政機關(guān)基于公共利益的需要享有單方面強制變更或者中止、解除行政協(xié)議的權(quán)利。但有些學(xué)者卻認為，強制執(zhí)行是行政優(yōu)益權(quán)的權(quán)能，法律賦予了行政機關(guān)以強制執(zhí)行的方式迫使違約的行政相對人履行合同義務(wù)。③周雷：《行政協(xié)議強制執(zhí)行的容許性與路徑選擇》，載《人民司法》2017年第16 期，第98 頁。筆者認為，這一問題的最大癥結(jié)在于傳統(tǒng)單向行政訴訟制度，在《行政訴訟法》起草時，就有學(xué)者就提出了“民告官”的行政訴訟定位和結(jié)構(gòu)能否解決行政協(xié)議可能出現(xiàn)的“官告民”問題的質(zhì)疑。④童衛(wèi)東：《進步與妥協(xié)：<行政訴訟法>修改回顧》，載《行政法學(xué)研究》2015年第4 期，第 24 頁。因為《行政訴訟法》沒有賦予行政機關(guān)提起行政訴訟的權(quán)利，在行政相對人違約時，行政機關(guān)必然會越過訴訟程序，直接動用行政權(quán)來實現(xiàn)自己的合同目的，這種對行政協(xié)議雙方當事人因為主體性質(zhì)不同適用雙重標準的糾紛解決機制，明顯違背了訴權(quán)應(yīng)平等保護的基本原則。更何況相對人是否違約，完全是以行政機關(guān)自己的標準作出判斷，在未經(jīng)法院作出判決前，這種違約的內(nèi)容不具有申請法院強制執(zhí)行的確定性。因此，在解決行政協(xié)議爭議中適用反向行政訴訟，在程序上賦予雙方當事人平等的起訴權(quán)，在解決行政協(xié)議糾紛時納入司法審查范圍，雙方在“平等”的框架內(nèi)解決糾紛。

（三）反向行政訴訟符合行政訴訟制約權(quán)力的目的

合同的性質(zhì)本身不允許行政機關(guān)以行政行為的方式確認或者執(zhí)行其請求權(quán)。⑤[德]沃爾夫、巴霍夫、施托貝爾著：《行政法（第二卷）》，高家偉譯，商務(wù)印書館2002年版，第162 頁。因為意思自治原則是合同雙方當事人應(yīng)當遵守的基本原則，行政機關(guān)既然選擇了行政協(xié)議作為行政管理的方式，就要自覺遵守。非法定情形行政機關(guān)不得再用行政權(quán)干預(yù)既已形成的法律關(guān)系，否則就構(gòu)成違約。只有這樣才符合行政協(xié)議訂立時雙方當事人對行政協(xié)議的期待。但在非訴執(zhí)行程序中，恰恰就是作為協(xié)議一方當事人的行政機關(guān)利用手中行政權(quán)來處理其與相對方的合同糾紛，難免不會將自己的意志強加于協(xié)議相對方。因此，在行政協(xié)議糾紛中僅賦予行政相對人提起行政訴訟的權(quán)利，而將行政機關(guān)排除在外，不僅違反了合同的相對性原則和平等原則，也不利于法院對行政合同進行全面審查。①梁鳳云著：《新行政訴訟法講義》，人民法院出版社2015年版，第79 頁。從制約行政權(quán)的角度出發(fā)，構(gòu)建反向行政訴訟制度，在行政相對人違約的情況下，允許行政機關(guān)提起行政訴訟不僅僅是給予行政機關(guān)救濟渠道，而且可以將行政機關(guān)履行合同行為納入司法審查范圍，防止行政機關(guān)在履行行政協(xié)議過程中濫用行政權(quán)。

（四）反向行政訴訟符合訴訟經(jīng)濟原則

司法所追求的價值是用最小的法律經(jīng)濟損耗以及制度成本，達到最大的實施效果。②古田：《行政協(xié)議執(zhí)行司法救濟研究》，湖南大學(xué)2018年法律碩士論文，第24 頁。行政協(xié)議的目標就是行政機關(guān)以契約這種相對柔和的行政行為來替代行政處分行為，以實現(xiàn)公共利益或者行政管理目標。行政機關(guān)選擇了行政協(xié)議作為一種行政管理方式，就是選擇放棄行政特權(quán)，因此，在履行行政協(xié)議過程中，行政機關(guān)用行政權(quán)干涉行政協(xié)議的履行，相當于行政機關(guān)違背了行政協(xié)議初衷，本身已構(gòu)成違約。但是，由于行政協(xié)議糾紛解決機制的滯后，如今行政協(xié)議爭議糾紛解決機制面臨著行政訴訟程序與行政非訴執(zhí)行程序二元分離之窘境，將行政機關(guān)和行政相對人違約行為割裂來予以分別處理，造成“循環(huán)訴訟”怪圈。③同上。不僅浪費了司法資源，也難以達致公正。尤其在雙方混合違約的情形下，如果賦予行政機關(guān)原告主體資格，或者允許行政機關(guān)提起反訴，在行政訴訟程序中一并處理所有爭議，必將極大提高行政效率，節(jié)約糾紛的解決成本。

（五）反向行政訴訟可以改善行政協(xié)議司法救濟的滯后性

傳統(tǒng)的行政管理模式，行政機關(guān)可以單方意思表示作出影響行政相對人權(quán)利義務(wù)的行為，相應(yīng)地在權(quán)利救濟時行政相對人可以提起行政訴訟，從而對行政機關(guān)行使行政職權(quán)行為進行監(jiān)督。但這種制度的設(shè)計不能適應(yīng)行政協(xié)議糾紛的解決，其忽略了一份行政協(xié)議雙方主體的權(quán)利義務(wù)是相互交織在一起的，并非簡單合并，行政訴訟程序與行政非訴執(zhí)行程序二元分離的糾紛解決機制是對一個完整行政法律關(guān)系的拆分。這種滯后性極大地影響了司法的效果，已經(jīng)越來越滿足不了權(quán)力控制和權(quán)利保障的需求。④解志勇：《預(yù)防性行政訴訟》，載《法學(xué)研究》2010年第4 期，第 172 頁。有鑒于此，反向行政訴訟是行政機關(guān)在非法定情形下，放棄用行政權(quán)力干預(yù)行政協(xié)議的履行，而主動尋求司法審查，而不是等行政機關(guān)作出行政行為后，相對人認為合法權(quán)益受到損害了再尋求救濟。這樣可以“預(yù)防”行政違法的出現(xiàn)和行政爭議的產(chǎn)生，防止后續(xù)救濟的“無力感”。⑤解志勇、閆映全：《反向行政訴訟：全域性控權(quán)與實質(zhì)性解決爭議的新思路》，載《比較法學(xué)》2018年第3 期，第165 頁。

三、反向行政訴訟制度構(gòu)建

反向行政訴訟不僅符合訴權(quán)平等保護理論，還能制約行政機關(guān)利用非訴執(zhí)行程序濫用行政權(quán)，從而破壞行政協(xié)議的契約性，改善行政協(xié)議司法救濟的滯后性，而且在域外司法實踐有充分的經(jīng)驗借鑒。筆者試從以下幾個方面提出構(gòu)建反向行政訴訟制度的建議。

（一）確立行政機關(guān)在行政協(xié)議糾紛中原告訴訟主體地位

反對賦予行政機關(guān)行政訴訟原告主體資格的原因主要是認為行政機關(guān)在行政協(xié)議履行過程中享有行政優(yōu)益權(quán)，其可以動用行政權(quán)保障行政協(xié)議的順利履行。相反，行政相對人的合法權(quán)益只能通過請求司法機關(guān)的法律救濟才能得到保障。⑥王燕云：《行政協(xié)議范圍及審理規(guī)則研究》，華僑大學(xué)2017年法律碩士論文，第22 頁。但他們沒有考慮到行政協(xié)議仍然具有合同的性質(zhì)，而且行政優(yōu)益權(quán)的行使在法律實體和程序上都受到嚴格的限制，當行政相對人違約時，法律并沒有賦予行政機關(guān)啟動為其提供救濟的途徑。在司法實踐中，行政機關(guān)以非訴執(zhí)行程序維護自己的權(quán)利，這種行政權(quán)力過分干預(yù)行政協(xié)議的手段，當然會損害權(quán)力不對稱的非行政機關(guān)當事人一方的合法權(quán)益。為了解決以上爭議問題，我國訴訟法學(xué)者余凌云也提出，在對行政訴訟程序的改革過程當中，我國可以嘗試構(gòu)造一個具有雙向性的行政訴訟結(jié)構(gòu)。①余凌云著：《行政契約論》，中國人民大學(xué)出版社2006年版，第122 頁。

解決行政協(xié)議糾紛適用反向行政訴訟在我國是一個全新的理論和嘗試，但在域外已經(jīng)有充分的實踐經(jīng)驗可以借鑒。以德國為代表的大陸法系國家的行政程序法對行政機關(guān)提起行政訴訟有明確的規(guī)定:“行政機關(guān)無權(quán)以行政行為方式確認或者強制實現(xiàn)其合同請求權(quán)。如果合同當事人拒不履行約定的給付義務(wù)，行政機關(guān)只能向行政法院起訴?！雹赱德]哈特穆特·毛雷爾著：《行政法學(xué)總論》，高家偉譯，法律出版社 2000年版，第 381 頁。英美法系國家系一元制訴訟體制，法律對“政府合同”與普通合同沒有進行嚴格區(qū)分，如果是私方當事人具有原告資格，聯(lián)邦行政機關(guān)就可以具有主張自己利益的原告資格。③[美]理查德.J.皮爾斯著：《行政法》，蘇苗罕譯，中國人民大學(xué)出版社 2016年版，第 1190 頁。我國臺灣地區(qū)的行政機關(guān)可以依法提起民事合同上的給付之訴，也可以向法院請求行使行政優(yōu)先權(quán)。④王旭軍著：《行政合同司法審查》，法律出版社2013年版，第76 頁。因此，賦予行政機關(guān)原告訴訟主體資格才能體現(xiàn)行政機關(guān)與行政相對人在行政協(xié)議履行過程中的平等地位，不但可以為行政機關(guān)解決行政協(xié)議糾紛提供救濟途徑，而且可以把行政協(xié)議的訂立、履行置于司法審查之下，防止行政機關(guān)動用行政權(quán)干預(yù)行政協(xié)議的履行。

（二）行政協(xié)議范圍的界定

在行政協(xié)議糾紛解決機制中引入反向行政訴訟制度，首先要界定行政協(xié)議的范圍，其將直接影響糾紛解決的方式和結(jié)果。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用<行政訴訟法>若干問題的解釋》第11 條規(guī)定⑤最高人民法院關(guān)于適用《行政訴訟法》若干問題的解釋第11 條規(guī)定：行政機關(guān)為實現(xiàn)公共利益或者行政管理目標，在法定職責(zé)范圍內(nèi)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議，屬于《行政訴訟法》第十二條第一款第十一項規(guī)定的行政協(xié)議。，筆者認為行政協(xié)議有以下三個特征。

1.主體方面。行政協(xié)議主體一方當事人必然是行政機關(guān)或者是經(jīng)行政主體授權(quán)的組織，這一點是區(qū)分民事合同與行政協(xié)議的標志性特征之一。由于行政協(xié)議中的一方地位特殊，從某種程度上來說雙方是管理與被管理的關(guān)系，因此，行政協(xié)議法律關(guān)系重要體現(xiàn)在雙方地位的不對等性。

2.目的方面。行政機關(guān)簽訂行政協(xié)議目的是為實現(xiàn)公共利益或者行政管理目標，區(qū)別于行政機關(guān)作為民事主體為私益目的簽訂的民事合同，這也是法律規(guī)定行政機關(guān)在履行行政協(xié)議中享有優(yōu)益權(quán)的重要原因和理論基礎(chǔ)。

3.職責(zé)方面。行政機關(guān)在履行法定職責(zé)范圍內(nèi)簽訂的協(xié)議，才能產(chǎn)生行政法上的權(quán)利義務(wù)，才能夠納入行政協(xié)議范疇。如行政機關(guān)超越職權(quán)簽訂的協(xié)議因違反行政法律法規(guī)，應(yīng)認定無效的行政行為，而不能成為行政法上的行政協(xié)議。

（三）行政協(xié)議案件中起訴期限規(guī)則的運用

“法律不保護躺在權(quán)利上睡覺的人”，不管是民事訴訟時效，還是行政訴訟起訴期限，都是法律對權(quán)利行使的時間限制。民法總則中規(guī)定的訴訟時效，更傾向于追求法律的自由和公正價值，其目的在于經(jīng)過法定期間使原權(quán)利人喪失權(quán)利，使不特定第三人產(chǎn)生一種信賴利益，而此種信賴利益成為民事交往的基礎(chǔ)和前提，又是社會公共利益的重要體現(xiàn)。①王軼著：《民事原理與民法學(xué)方法》，法律出版社2009年版，第71 頁。《行政訴訟法》規(guī)定的起訴期限，目的是為維持已經(jīng)存在的法律關(guān)系，督促相對人盡快行使權(quán)利，提高行政機關(guān)執(zhí)法效率，更傾向于追求法律的秩序和效率價值。因此，行政訴訟起訴期限要比訴訟時效短很多，而且除不可抗力或者其他不屬于行政相對人自身的原因外，不存在中斷、中止的情形，就是為了督促行政相對人盡快行使救濟權(quán)利。否則，行政行為長期處于不確定狀態(tài)，不符合行政行為追求行政效率的目的。

行政協(xié)議具有合同屬性，是區(qū)別于一般行政行為顯著特征之一，因此，行政協(xié)議糾紛不能簡單的適用民事訴訟時效或行政起訴期限。因為行政協(xié)議的行政性，行政主體一方才享有法定的行政優(yōu)益權(quán)，該行為與一般的行政行為無異，因其涉及行政權(quán)的運作，必須追求法律的秩序和效率價值。因此，為督促相對人盡快行使權(quán)利，對行政機關(guān)單方變更、解除行政協(xié)議不服的，應(yīng)適用起訴期限規(guī)定，行政相對人逾期提起訴訟的，即發(fā)生法律效力，雙方必須按照變更后的行政協(xié)議履行。行政相對人認為行政機關(guān)不依法履行或未按照約定履行行政協(xié)議的，與一般的民事合同違約行為無異，行政相對人主張行政機關(guān)承擔(dān)違約責(zé)任是一種請求權(quán)，應(yīng)適用民事訴訟時效有關(guān)規(guī)定。

同理，對行政機關(guān)而言，其作為行政協(xié)議的一方當事人，也應(yīng)當受權(quán)利行使的時間限制，在行政協(xié)議履行過程中依法享有單方變更、解除行政協(xié)議的優(yōu)益權(quán)及行政相對人違約時請求權(quán)，行政優(yōu)益權(quán)的性質(zhì)為行政性，為督促行政機關(guān)盡快行使權(quán)利，行政機關(guān)也應(yīng)當在規(guī)定的期限內(nèi)行使。

（四）反向行政訴訟的舉證規(guī)則

行政機關(guān)對作出的具體行政行為負有舉證責(zé)任，是行政訴訟的基本證據(jù)規(guī)則，該規(guī)定的行政行為是指行政機關(guān)單方作出的行政行為。但在履行行政協(xié)議過程中行政機關(guān)的行為既可能是單方行政行為，也可能是單純履行合同的行為，那么在確定舉證責(zé)任時，就應(yīng)當根據(jù)其行為的性質(zhì)分配舉證責(zé)任。如果不對行政機關(guān)的行為性質(zhì)進行區(qū)分，而簡單的將舉證責(zé)任分配給行政機關(guān)承擔(dān)，不僅加重了行政機關(guān)的負擔(dān)，也與上述規(guī)則相悖。

從行政行為性質(zhì)看，一類是與行政機關(guān)行使行政權(quán)有關(guān)行政行為，如行政機關(guān)簽訂行政協(xié)議的主體資格、職責(zé)范圍及行政機關(guān)對行政協(xié)議單方作出變更、解除等行為，其性質(zhì)與一般行政行為無異，其舉證責(zé)任應(yīng)按《行政訴訟法》第34 條規(guī)定，由行政機關(guān)對其行政行為的合法性承擔(dān)舉證責(zé)任。另一類是與行政權(quán)無關(guān)履約行為，如行政機關(guān)不依法履行或未按照約定履行合同及因違約造成相對人財產(chǎn)損失等問題，其與行政機關(guān)行使行政權(quán)無關(guān)，應(yīng)按《民事訴訟法》規(guī)定的舉證規(guī)則確定舉證責(zé)任。

結(jié)語

在行政協(xié)議糾紛中，行政機關(guān)雖然作為原告提起訴訟，但仍屬于行政訴訟范疇，也要接受司法權(quán)的監(jiān)督，是司法最終解決原則理論在行政協(xié)議糾紛解決機制中的運用。構(gòu)建并完善反向行政訴訟制度，對推進法治政府、誠信政府建設(shè)，保障行政相對人在行政協(xié)議中的合法權(quán)益，提高行政效率都產(chǎn)生積極的、深遠的影響。