我國生態(tài)環(huán)境損害民事追償雙軌制之實踐困境與制度彌合

秦傳熙，王中義

根據(jù)《民事訴訟法》《環(huán)境保護(hù)法》《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（以下簡稱《方案》）的規(guī)定，我國的生態(tài)環(huán)境損害民事追償制度①生態(tài)環(huán)境損害民事追償制度在本文中系指因污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成生態(tài)環(huán)境公共利益損害，由法律政策規(guī)定的主體向損害者 主張賠償?shù)闹贫龋ōh(huán)境民事公益訴訟制度和生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。為便于和生態(tài)環(huán)境損害賠償制度相區(qū)分，本文創(chuàng)設(shè)生 態(tài)環(huán)境損害民事追償制度的概念。，實行的是環(huán)境民事公益訴訟（以下簡稱“環(huán)境公益訴訟”）和生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟（以下簡稱“損害賠償訴訟”）雙軌制，即法律規(guī)定的機(jī)關(guān)、社會組織（檢察院）和地市級以上人民政府及其指定部門，可對同一生態(tài)環(huán)境公共利益損害事實提出基本相同的民事訴訟請求。囿于對法理基礎(chǔ)的認(rèn)識誤區(qū)，實體權(quán)利的立法缺失，法律和政策的不盡協(xié)調(diào)，二類制度的效用重疊、職能趨同、適用沖突、程序脫節(jié)及環(huán)境公益訴訟之實體請求權(quán)被實際架空等問題因之而生。實際上，我國生態(tài)環(huán)境損害民事追償雙軌制的構(gòu)建，有其內(nèi)在動因和正當(dāng)性基礎(chǔ)。它彌合了行政處理邊界和司法有限性的矛盾，實現(xiàn)對行政權(quán)力和環(huán)境公益訴訟原告的自由處分權(quán)的雙向制約。通過明確實體權(quán)利、重構(gòu)訴訟規(guī)則，雙軌制可如“鳥之兩翼、車之兩輪”②見習(xí)近平總書記在慶祝中國共產(chǎn)黨成立95 周年大會上的講話，http://news.china.com.cn/2016-07/01/content_38789656.htm，下載日期：2019年8月21日。，共同維護(hù)和推動我國生態(tài)環(huán)境損害民事追償制度沐以理性光輝。

一、制度解構(gòu)——當(dāng)前雙軌制的尷尬與遺缺

現(xiàn)代生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律政策的主線，是推動實現(xiàn)污染環(huán)境、破壞生態(tài)的負(fù)外部性行為內(nèi)部化以及環(huán)境資源的生態(tài)功能價值的可視化、可量化，以解決“公地悲劇”問題。因生態(tài)環(huán)境公共利益損害的受害者不能具體確定，損害填補(bǔ)的量價和方式不可自由處分、私自和解，必須由法律政策合理設(shè)定追償主體和追償程序。對此，歐盟采取受損害的公民或社會組織監(jiān)督執(zhí)法機(jī)關(guān)對環(huán)境損害案件采取行動的模式①陳愛武、姚震宇：《環(huán)境公益訴訟若干問題研究——以生態(tài)環(huán)境損害賠償制度為對象的分析》，載《法律適用》2019年第1 期，第29 頁。；美國的公民訴訟制度在實踐中形成環(huán)保組織、公民個人按順位進(jìn)行的環(huán)境公益訴訟模式；南美的巴西則是采取檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)模式②顏運(yùn)秋：《生態(tài)環(huán)境公益訴訟的司法模式與司法組織探討》，載《法治研究》2019年第1 期，第153 頁。。我國的生態(tài)環(huán)境損害民事追償雙軌制模式實際上是國外相關(guān)制度的雜糅，政府部門、檢察機(jī)關(guān)、社會組織多頭并進(jìn)，無職能區(qū)分，致出現(xiàn)一定程度的混亂現(xiàn)象。

（一）追償主體制度缺乏系統(tǒng)性

表1③1.原告中華環(huán)保聯(lián)合會、朱正茂訴被告江蘇江陰港集裝箱有限公司環(huán)境污染侵權(quán)糾紛案，http://env.people.com.cn/ GB/9616734 .html，下載日期：2019年6月6日。2.《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，以下簡稱（《環(huán)境公益訴訟解釋》）。3.最高人民法院《關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》，以下簡稱（《生態(tài)環(huán)境損害賠償規(guī)定》）。4.省級、市地級政府，下文或稱“損害賠償權(quán)利人”。：我國生態(tài)環(huán)境損害民事追償司法實踐與法律政策制定路徑

1.法律規(guī)定的機(jī)關(guān)具體指向不明?，F(xiàn)行法律不但未對作為訴訟標(biāo)的的環(huán)境公益與“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”之間應(yīng)具的關(guān)系作出考量，①蔡守秋、張文松：《檢察機(jī)關(guān)在突破環(huán)境民事公益訴訟難局中的法律困境與規(guī)則建構(gòu)——基于公益訴訟改革試點方案的思考》，載《中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2016年第5 期，第27 頁。且《民事訴訟法》第55 條關(guān)于“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”的具體指向也不甚明了。2017年《民事訴訟法》將檢察機(jī)關(guān)排除在“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”之外。根據(jù)《方案》規(guī)定，之前司法實踐將環(huán)境資源保護(hù)行政主管部門等視為“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”的做法，今后亦應(yīng)歸為生態(tài)環(huán)境損害賠償范疇。即除《海洋環(huán)境保護(hù)法》外②《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》第89 條規(guī)定：對破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)，給國家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家對責(zé)任者提出損害賠償要求。，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)并無明確的指向。

2.追償主體缺乏實體法依據(jù)。司法權(quán)作用的核心在于確定是否有權(quán)利，并給予權(quán)利以適當(dāng)?shù)木葷?jì)。③[日]竹下守夫：《民事訴訟法的目的與司法的作用》，載《現(xiàn)代法學(xué)》1997年第3 期，第33 頁。現(xiàn)行《憲法》《環(huán)境保護(hù)法》均沒有規(guī)定相關(guān)主體對生態(tài)環(huán)境公共利益享有權(quán)利或者可以代表公眾對生態(tài)環(huán)境享有相關(guān)實體權(quán)利。根據(jù)《民法總則》《侵權(quán)責(zé)任法》的相關(guān)規(guī)定，單純的污染環(huán)境本身不構(gòu)成民事責(zé)任。④王旭光：《環(huán)境權(quán)益的民法表達(dá)——基于民法典編纂“綠色化”的思考》，載《人民法治》2016年第3 期，第26 頁?！睹袷略V訟法》《環(huán)境保護(hù)法》系對追償主體訴訟實施權(quán)的規(guī)定，對實體法依據(jù)均語焉不詳。

3.指定部門或機(jī)構(gòu)提起損害賠償訴訟時的當(dāng)事人適格問題存疑?！斗桨浮芬?guī)定國務(wù)院授權(quán)省級、市地級政府作為損害賠償權(quán)利人?！渡鷳B(tài)環(huán)境損害賠償規(guī)定》規(guī)定省級、市地級政府指定的部門或機(jī)構(gòu)可以直接作為原告提起損害賠償訴訟。根據(jù)原告適格直接利害關(guān)系說，指定部門或機(jī)構(gòu)并非賠償權(quán)利人，以原告身份提起損害賠償訴訟面臨當(dāng)事人適格難題。

（二）環(huán)境公益訴訟適用空間被擠壓

2013-2018年度，我國各級法院共受理環(huán)境民事公益訴訟案件1813 件，其中社會組織提起317 件，僅占17%，檢察機(jī)關(guān)提起1496 件，占83%。同期污染環(huán)境刑事案件共計90295 件，環(huán)境資源民事案件共計679008 件，環(huán)境民事公益訴訟案件分別僅占前述二類案件的2%、0.27%。⑤參見2018年3月20日第十三屆全國人大一次會議通過的《最高人民法院工作報告》，http://gongbao.court.gov.cn/Details/69d3772 d9e94aae3ea2af3165322a1.html，下載日期：2019年6月6日。最高人民法院《中國環(huán)境資源審判2017-2018》白皮書，http://fina nce.sina.com.cn/roll/2019-03-02/doc-ihsxncvf9224110.shtml，下載日期：2019年6月6日。我國環(huán)境公益訴訟尤其是社會組織提起的環(huán)境公益訴訟規(guī)模較小的狀況顯著。雙軌制實際施行后，環(huán)境公益訴訟單獨(dú)適用的空間范圍將進(jìn)一步被壓縮。表現(xiàn)在：

1.從《方案》適用的地域范圍看。目前，國家重點生態(tài)功能區(qū)占國土面積的53%，國家禁止開發(fā)區(qū)占全國陸地面積的12.5%。⑥《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，http://www.china.com.cn/policy/txt/2011-06/13/content_22768278_10.htm，下載日期：2019年6月6日。即在近70%的國土面積上發(fā)生的污染環(huán)境、破壞生態(tài)事件，均屬《方案》適用范圍。

2.從《方案》適用的事件范圍看。各省、市在制定《方案》的實施方案時，均在不同程度上擴(kuò)大《方案》的適用范圍，且在認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)上采取模糊態(tài)度，《方案》適用彈性將進(jìn)一步增加（見表2）。

3.從裁判順位規(guī)則看。從《方案》規(guī)定看，損害賠償權(quán)利人不能主動放棄訴訟請求，讓渡給社會組織。⑦根據(jù)《方案》第四點第（二）項：“違反法律法規(guī)，造成生態(tài)環(huán)境損害的單位或個人，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任，做到應(yīng)賠盡賠”的規(guī)定，生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人并不得放棄賠償請求。因同一損害事實同時提出損害賠償訴訟和環(huán)境公益訴訟的，按照《生態(tài)環(huán)境損害賠償規(guī)定》確立的裁判順位規(guī)則，應(yīng)先裁定環(huán)境公益訴訟中止審理，待損害賠償訴訟審理完畢后再恢復(fù)審理。由于環(huán)境公益訴訟原告提出的訴訟請求已在損害賠償訴訟中全部得以評判，應(yīng)系又以同一事實、理由起訴，應(yīng)裁定駁回起訴。

在社會組織（檢察機(jī)關(guān)）明知其訴訟請求得不到支持，且要遭受律師費(fèi)、差旅費(fèi)等物質(zhì)損失的情況下，環(huán)境公益訴訟制度將名存實亡。

表2：部分省市適用范圍增加情況表

表3：追償程序情況

（三）資源浪費(fèi)、程序拖延與追償范圍短板并存

以國內(nèi)三起有一定影響的案件為例，對比分析如下：

表4：管轄法院情況表

表5：賠償范圍情況表

1.浪費(fèi)資源，延宕程序。如在山東省生態(tài)環(huán)境廳等生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛案①參見中國裁判文書網(wǎng)，http://wenshu.court.gov.cn，下載日期：2019年6月6日。、福建泉州碳九泄漏事件引發(fā)的案件②https://baike.baidu.com/item/11·4 福建泉港碳九泄漏事故/23136075，下載日期：2019年6月6日。中，根據(jù)前述裁判順位規(guī)則，若提起環(huán)境公益訴訟必將是結(jié)果無效訴訟，實質(zhì)上在浪費(fèi)司法資源。再如公主嶺市環(huán)保局提起的環(huán)境污染責(zé)任糾紛案③參見中國裁判文書網(wǎng)，http://wenshu.court.gov.cn，下載日期：2019年6月6日。，如果存在生態(tài)服務(wù)功能損失費(fèi)等，社會組織等可提出環(huán)境公益訴訟。但按照《環(huán)境公益訴訟解釋》第10 條規(guī)定④《環(huán)境公益訴訟解釋》第10 條規(guī)定：“公民、法人和其他組織以人身、財產(chǎn)受到損害為由申請參加訴訟的，告知其另行起訴?！?，該局不能和社會組織等共同提起訴訟，但又可支持環(huán)境民事公益訴訟。在上述二個類型的案件中，被告均承擔(dān)二次應(yīng)訴義務(wù)，公主嶺市環(huán)保局還要分別以原告、公益訴訟支持人的身份二次參加訴訟，增加了被告和法院的負(fù)擔(dān)，違背了訴訟經(jīng)濟(jì)原則。

2.追償范圍仍存短板。最高人民法院江必新副院長指出：“環(huán)境污染責(zé)任則受到《侵權(quán)責(zé)任法》第二條的規(guī)制，僅適用于污染環(huán)境、破壞生態(tài)導(dǎo)致人身、財產(chǎn)損害的情形，不涉及環(huán)境公共利益的保護(hù)，難以為環(huán)境公益訴訟建構(gòu)扎實的實體制度安排。司法實踐中，環(huán)境公益訴訟普遍援引《侵權(quán)責(zé)任法》作為實體法依據(jù)，實為不得已而為之”①江必新：《中國環(huán)境公益訴訟的實踐發(fā)展及制度完善》，載《法律適用》2019年第1 期，第10 頁。。如公主嶺市環(huán)境保護(hù)局案，該局為采取搶險除污措施損失的處理費(fèi)91 萬余元，不屬于《方案》適用范圍。法院雖將公主嶺市環(huán)保局視為環(huán)境污染被侵權(quán)人，但政府職能部門依職權(quán)采取緊急處置行為，與其遭受的損失之間不存在《侵權(quán)責(zé)任法》上的因果關(guān)系，不屬于一般侵權(quán)行為。對追償此類損失的合理路徑，目前的法律和政策仍有空白。

（四）程序的協(xié)調(diào)性尚需完善

1.與刑事訴訟程序不協(xié)調(diào)。如浙江省實施方案規(guī)定“涉嫌環(huán)境污染犯罪，造成生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重?fù)p害的”應(yīng)啟動損害賠償程序，但司法解釋并未明確損害賠償權(quán)利人可否提起刑事附帶民事訴訟。另一方面，損害賠償訴訟應(yīng)由中級法院管轄，環(huán)境污染犯罪一般由基層法院受理，審級沖突問題亟待解決。

2.與海事訴訟程序無法銜接。再如泉州碳九泄漏事件，該案可由行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門根據(jù)《海洋環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定向海事法院提起賠償訴訟，社會組織（檢察機(jī)關(guān)）等向地方基層法院提起刑事附帶民事公益訴訟，地市級政府又可提出損害賠償訴訟。因同一生態(tài)環(huán)境公益損害行為，三類主體可以在三個法院分別提起三種類型的賠償訴訟，勢必造成程序拖沓、裁判不一等。

3.訴前程序互相脫節(jié)?！斗桨浮贰董h(huán)境公益訴訟解釋》《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》分別規(guī)定了訴前磋商程序、訴前督促程序等，但并未設(shè)計訴前程序協(xié)調(diào)共參共享機(jī)制，實踐中會產(chǎn)生諸多問題，如：已達(dá)成磋商結(jié)果的，社會組織不知情又提起環(huán)境公益訴訟；沒有賠償權(quán)利人的參與，人民法院無法甄別是否屬于《方案》適用范圍；社會組織不認(rèn)同損害賠償磋商結(jié)果等。從而造成組織隔膜與對立，徒增生態(tài)損害事件發(fā)生后本就風(fēng)聲鶴唳的社會風(fēng)險。

二、撥云見日——當(dāng)前雙軌制的法理邏輯需重新檢視

上述問題其實是雙軌制“成長中的煩惱”，究其根本在于對其法理基礎(chǔ)及制度架構(gòu)之整體性、系統(tǒng)性辨析不夠。表現(xiàn)在：

（一）基礎(chǔ)權(quán)利的系統(tǒng)解析不足

1.雙軌制的基礎(chǔ)權(quán)利存在爭議。關(guān)于環(huán)境公益訴訟制度的基礎(chǔ)權(quán)利，實體法依據(jù)方面，有公共利益說②段厚省：《環(huán)境民事公益訴訟基本理論思考》，載《中外法學(xué)》2016年第4 期，第893 頁。、環(huán)境權(quán)說③梁平：《環(huán)境公益訴訟的理論分析、司法運(yùn)行與具體完善——基于<民事訴訟法>第55 條而展開》，載《山東社會科學(xué)》2019年第1 期，第109 頁。等；程序法依據(jù)方面，有直接利害關(guān)系說④直接利害關(guān)系說認(rèn)為，環(huán)境公共利益受損，抽象來說，全體國民皆受其害；具體來說，與該環(huán)境公共利益直接相關(guān)之國民均為直接受害者。因此，若與該公共利益直接相關(guān)的國民愿意為維護(hù)遭受損害的公共利益而提起訴訟，國家沒有任何理由來禁止；而與該公共利益有抽象關(guān)聯(lián)者愿意為維護(hù)遭受損害的公共利益而提起訴訟，國家亦無任何法理上依據(jù)來禁止。、法定訴訟擔(dān)當(dāng)說⑤依據(jù)法定訴訟擔(dān)當(dāng)理論，環(huán)境民事公益訴訟擔(dān)當(dāng)人獲得實體管理權(quán)并行使訴訟實施權(quán)是基于法律的明確授權(quán)而當(dāng)然發(fā)生。參見郭海藍(lán)、陳德敏：《省級政府提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的制度困境與規(guī)范路徑》，載《中國人口·資源與環(huán)境》2018年第 3 期，第90 頁。等。關(guān)于損害賠償制度的基礎(chǔ)權(quán)利，環(huán)境保護(hù)部有關(guān)負(fù)責(zé)人在《方案》出臺后的答記者問中明確“政府側(cè)重于對國有自然資源的損害提起索賠?！奔撮g接認(rèn)可了損害賠償制度的法理基礎(chǔ)是國務(wù)院自然資源國家所有權(quán)，并依《侵權(quán)責(zé)任法》取得賠償請求權(quán)。⑥郭海藍(lán)、陳德敏：《省級政府提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的制度困境與規(guī)范路徑》，載《中國人口·資源與環(huán)境》2018年第3 期，第87 頁。此觀點也有理論研究者的認(rèn)同，如王樹義、王燦發(fā)教授均認(rèn)為國家提出損害賠償訴訟的權(quán)利源于自然資源國家所有權(quán)。①參見程多威、王燦發(fā)：《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的體系定位與完善路徑》，載《國家行政學(xué)院學(xué)報》2016年第5 期，第83 頁。王樹義、李華琪：《論我國生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟》，載《學(xué)習(xí)與實踐》2018年第11 期，第71 頁。但并非沒有爭議，如有觀點認(rèn)為，國家實際上無法感知和享有生態(tài)服務(wù)功能，特定主體并不能獨(dú)自占有和享用生態(tài)服務(wù)功能。從財產(chǎn)權(quán)視角和生態(tài)服務(wù)功能自身屬性方面，都不能將生態(tài)服務(wù)功能列入國有范疇。②參見吳惟予：《生態(tài)環(huán)境損害賠償中的利益代表機(jī)制研究——以社會公共利益與國家利益為分析工具》，載《河北法學(xué)》2019年第3 期，第133 頁。

2.雙軌制的基礎(chǔ)權(quán)利應(yīng)當(dāng)具有同一性。實際上無論是損害賠償訴訟還是環(huán)境公益訴訟的實體權(quán)利基礎(chǔ)，均是演繹而來，我國現(xiàn)行法律并未直接規(guī)定。以訴訟追償目的和利益歸屬的不同，如果依據(jù)自然資源國家所有權(quán)理論，損害賠償訴訟應(yīng)劃入“私益”范疇，環(huán)境公益訴訟則屬于公益范疇。③參見黃錫生、謝玲：《環(huán)境公益訴訟制度的類型界分與功能定位——以對環(huán)境公益訴訟“二分法”否定觀點的反思為進(jìn)路》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2015年第6 期，第110 頁。但正如呂忠梅教授所言，生態(tài)環(huán)境損害所涉權(quán)益是私益與公益兩種不同性質(zhì)權(quán)益的“復(fù)合”。④參見呂忠梅：《論環(huán)境侵權(quán)糾紛的復(fù)合性》，載《人民法院報》2014年11月12日，第8 版。依據(jù)自然資源國家所有權(quán)理論提出的主張，必然包含保護(hù)公共利益的成分；環(huán)境公益訴訟提出的主張，必定要依附于國家所有的自然資源，二者是統(tǒng)一辯證關(guān)系。試圖將二者的基礎(chǔ)權(quán)利予以獨(dú)立建構(gòu)的主張，勢必導(dǎo)致實踐操作陷入不周延的困境。

3.公民環(huán)境權(quán)是雙軌制的基礎(chǔ)權(quán)利?！碍h(huán)境問題”被構(gòu)建成為社會共識后，解決環(huán)境問題的法律路徑同樣需要得到“構(gòu)建”，在這個意義上環(huán)境權(quán)才是環(huán)境法的基石。⑤轉(zhuǎn)引自呂忠梅：《環(huán)境權(quán)入憲的理路與設(shè)想》，載《法學(xué)雜志》2018年第1 期，第24 頁。公民環(huán)境權(quán)亦應(yīng)成為雙軌制的基礎(chǔ)權(quán)利和邏輯起點。我國《憲法》《物權(quán)法》對自然資源國家所有權(quán)的規(guī)定，是基于我國基本經(jīng)濟(jì)制度而言的，是我國社會主義生產(chǎn)資料分配關(guān)系的政治宣告和法律保障。雙軌制保護(hù)的權(quán)利客體的生態(tài)功能，是公民最基本的生命安全保障，國家沒有必要、客觀上也不可能排他性地享有權(quán)利。如果承認(rèn)國家對生態(tài)功能享有民事實體權(quán)利，那么基于民事權(quán)利義務(wù)對等關(guān)系，其也應(yīng)當(dāng)負(fù)有民事義務(wù)。因生態(tài)環(huán)境質(zhì)量下降，公民應(yīng)可直接向國家主張民事賠償。綜上，國家自然資源所有權(quán)理論并無堅實的法理基礎(chǔ)，是將自然資源所有權(quán)和依附于自然資源的生態(tài)功能為內(nèi)容的民事權(quán)利混為一談表現(xiàn)。二者的權(quán)利基礎(chǔ)應(yīng)當(dāng)同為全體公民共同享有的環(huán)境權(quán)益。

（二）追償權(quán)的邏輯自洽不暢

1.性質(zhì)的自我沖突?；谧匀毁Y源國家所有權(quán)理論，損害賠償追償權(quán)應(yīng)屬權(quán)利人對所有權(quán)的自由處分。但從《方案》看，實屬國家行政權(quán)的范疇，是國家環(huán)境保護(hù)行政管理職責(zé)的延伸，并不可自由處分。損害賠償制度的實質(zhì)是現(xiàn)代國家借用私法方式完成公法目標(biāo)的新型行政模式，并以平等協(xié)商等私法精神對現(xiàn)代社會廣泛存在的管制“萎靡”現(xiàn)象進(jìn)行糾偏的行政協(xié)商制度，⑥參見黃錫生、韓英夫：《生態(tài)損害賠償磋商制度的解釋論分析》，載《政法論叢》2017年第1 期，第17 頁。本質(zhì)上是國家生態(tài)環(huán)境行政管理權(quán)私法化的表現(xiàn)。

2.內(nèi)部應(yīng)屬補(bǔ)苴關(guān)系。當(dāng)前法律將環(huán)境公益訴訟原告設(shè)定為“可以型”而非“應(yīng)當(dāng)型”法定訴訟擔(dān)當(dāng)人。單靠社會組織等的自由行為，生態(tài)環(huán)境公益權(quán)利主體虛化現(xiàn)象仍不可避免。如在司法實踐中，以存在重大環(huán)境污染、生態(tài)破壞風(fēng)險為由提起環(huán)境公益訴訟的案例極少，⑦前述筆者隨機(jī)從中國裁判文書網(wǎng)下載的33 份檢察機(jī)關(guān)、社會組織提起的環(huán)境民事公益訴訟中，只有1 件系社會組織以有重大環(huán)境污染、生態(tài)破壞風(fēng)險為由提起。與相關(guān)強(qiáng)制制度的缺位不無關(guān)系。只有將損害賠償追償權(quán)設(shè)定為準(zhǔn)行政權(quán)，強(qiáng)制其在特定范圍內(nèi)代表全體公民行使追償權(quán)，從而與環(huán)境公益訴訟形成互補(bǔ)關(guān)系，才能常態(tài)激活生態(tài)環(huán)境公益權(quán)利主體的休眠狀態(tài)。

3.訴訟地位應(yīng)同等化。基于雙軌制的法理基礎(chǔ)統(tǒng)一為全體公民環(huán)境權(quán)的分析判斷，損害賠償權(quán)利人和環(huán)境公益訴訟原告的訴訟實施權(quán)均系基于公共信托，由法律政策明確授予，職能均在于代表公眾向加害人主張賠償，二者具有同等的訴訟地位。前述裁判順位規(guī)則割裂了這一認(rèn)識，實質(zhì)上架空了環(huán)境公益訴訟原告的法定求償權(quán)。

（三）民事權(quán)益二元化會“困擾”司法實踐

1.當(dāng)前雙軌制所保護(hù)的民事權(quán)益具有二元性。關(guān)于雙軌制保護(hù)救濟(jì)的民事權(quán)益，一般認(rèn)為環(huán)境公益訴訟保護(hù)的是生態(tài)環(huán)境公共利益。損害賠償制度保護(hù)的民事權(quán)益，法律政策雖未明確解讀，但可以得出是自然資源國家所有權(quán)的結(jié)論。理由如下：首先，符合《生態(tài)環(huán)境損害賠償規(guī)定》確立的裁判順位規(guī)則的邏輯結(jié)構(gòu)。損害賠償訴訟是國家在處分自然資源所有權(quán)，符合傳統(tǒng)民事訴訟直接利害關(guān)系原理，而環(huán)境公益訴訟的原告與訴訟客體無直接利害關(guān)系。因此，損害賠償訴訟應(yīng)享有優(yōu)先順位。①牛穎秀：《生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟辨析——以訴訟標(biāo)的為切入的分析》，載《新疆大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)·人文社會科學(xué)版）》2019年第1 期，第44～45 頁。社會組織等提起環(huán)境公益訴訟系法律明確授權(quán)，又基于“一事不再理”規(guī)則，《生態(tài)環(huán)境損害賠償規(guī)定》不得不在允許同時提起環(huán)境公益訴訟后，又規(guī)定中止審理和裁判順位規(guī)則。其次，有理論觀點支撐。如有學(xué)者認(rèn)為，相較環(huán)境公益訴訟而言，政府對于生態(tài)環(huán)境損害案件應(yīng)當(dāng)有優(yōu)先提起賠償之訴的權(quán)利。②黃虞、張梓太：《生態(tài)環(huán)境損害賠償之訴與環(huán)境公益訴訟》，載《中華環(huán)境》2018年6月期，第34 頁。

2.基于二元化路徑的裁判順位規(guī)則之適當(dāng)性存疑?；趯Ξ?dāng)前雙軌制所保護(hù)民事權(quán)益的二元性認(rèn)識，《生態(tài)環(huán)境損害賠償規(guī)定》設(shè)定了裁判順位規(guī)則。但在二類主體同時提出追償請求的情況下，法院合并審理并一同判決，既符合法律政策表面意思，也不會造成操作難題?！氨?”可以體現(xiàn)，二類主體就同一損害事實，提出的賠償請求范圍基本一致。追償所得的生態(tài)功能損失費(fèi)、修復(fù)資金等也均由國庫統(tǒng)一收取或作為鑒定評估資金等，即追償所得的歸屬對象是同一的。在此情形下，完全可參照財產(chǎn)共同共有權(quán)人處理模式，設(shè)計裁判規(guī)則。

3.作同一性理解，便于司法判斷。在我國當(dāng)前雙軌制的實體法依據(jù)缺位的情況下，對于因同一侵權(quán)行為所致的同一生態(tài)環(huán)境公益損害后果，司法應(yīng)將其作為同一民事權(quán)益予以保護(hù)，否則必然遇到左顧右盼，不得周全的尷尬。如果將損害賠償訴訟歸屬于國家利益，環(huán)境公益訴訟歸屬于公共利益，從而建構(gòu)獨(dú)立運(yùn)行的訴訟程序和裁判規(guī)則，只能始于理論探討，終于實踐不能。因為國家利益、公共利益概念作為不確定概念在適用時本身就需要法官進(jìn)行價值判斷③王利明：《論征收制度中的公共利益》，載《政法論壇》2009年第2 期，第22 頁。，在國家利益與公共利益互相交織重疊的情況下，要求法官做出恰如其分的判斷是不切實際的。將雙軌制保護(hù)的民事權(quán)益統(tǒng)一設(shè)定為公民環(huán)境權(quán)益，既滿足邏輯自洽，又便于實踐操作。

三、正本清源——雙軌制的正當(dāng)性探析

以生態(tài)功能為內(nèi)容的實體權(quán)利具有國家利益、公共利益和公民生存權(quán)三重要素，僅由損害賠償權(quán)利人單獨(dú)行使，無法保證權(quán)利分配的整體公正和權(quán)利行使的充分有效。為貫徹生態(tài)環(huán)境法治公眾參與原則，社會組織（檢察機(jī)關(guān)）提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利已由法律明確授予。給予每個人以其應(yīng)得的東西的意愿乃是正義概念的一個重要的和普遍有效的組成部分。④[美]E·博登海默著：《法理學(xué)——法律哲學(xué)與法律方法》，鄧正來譯，中國政法大學(xué)出版社1998年版，第277 頁。當(dāng)前法律政策搭建的雙軌制框架，有其正當(dāng)性基礎(chǔ)。

（一）行政處理邊界之所補(bǔ)

“行政強(qiáng)制等傳統(tǒng)秩序法意義上的行政手段隱含著行為與后果之間的確定性因果關(guān)系，并通過行政合法性與合理性原則對行政權(quán)力加以控制。這就表現(xiàn)為立法中對行政處罰量化標(biāo)準(zhǔn)的明確規(guī)定。在生態(tài)環(huán)境損害中，行為與后果之間并不存在明確的因果關(guān)系，具體的受損數(shù)額及生態(tài)修復(fù)費(fèi)用難以得到確定標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)確計算，要通過技術(shù)方法予以評估?！雹訇惡ａ裕骸渡鷳B(tài)環(huán)境損害賠償制度的反思與重構(gòu)——憲法解釋的視角》，載《東方法學(xué)》2018年第6 期，第26 頁。所以，對于生態(tài)環(huán)境損害的有效追償和合法追償，不能通過行政手段直接處理，需要通過民事訴訟程序解決。

但基于司法的有限性，對于可以通過行政處罰、行政強(qiáng)制、行政命令等行政手段解決的，不應(yīng)通過生態(tài)環(huán)境損害民事追償制度解決。如在國家重點生態(tài)功能區(qū)內(nèi)發(fā)生的輕微生態(tài)破壞，如零星的違法砍伐、違法取土等對生態(tài)功能影響甚微，生態(tài)系統(tǒng)可以在較短時間內(nèi)自我修復(fù)的，應(yīng)通過罰款、勸誡等行政處罰手段來處理。再如前述公主嶺市環(huán)境保護(hù)局案，如未造成生態(tài)功能損害，則系確定性關(guān)系，將該局的處置行為定性為系與相對人之間的行政法律關(guān)系更為妥當(dāng)?？稍凇董h(huán)境保護(hù)法》中增設(shè)應(yīng)對條款，規(guī)定行政機(jī)關(guān)可以責(zé)令相對人支付污染處置費(fèi)用，以提高處理效率，節(jié)約司法資源。

（二）行政權(quán)力制約之所需

基于生態(tài)功能的整體性、非排他性、享有主體不特定性等性狀特征，②呂忠梅：《“生態(tài)環(huán)境損害賠償”的法律辨析》，載《法學(xué)論壇》2017年第3 期，第10 頁。損害賠償權(quán)利人和環(huán)境公益訴訟原告均不享有生態(tài)環(huán)境實體權(quán)益，而是依據(jù)公共信托理論，通過法律政策的授權(quán)取得訴訟實施權(quán)。國務(wù)院及地方政府因具有生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政管理職責(zé)，需要承擔(dān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的主體責(zé)任，其更直接也更便于代表全體公民提出生態(tài)環(huán)境損害賠償。為促使其更好地實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政管理目標(biāo)，故法律應(yīng)選擇特定的范圍強(qiáng)制賦予其訴訟實施權(quán)。該特定范圍應(yīng)由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)予以明確，以便于社會公眾監(jiān)督和依法進(jìn)行績效考核，同時也應(yīng)納入環(huán)保督察范圍。

另一方面，考慮到行政權(quán)力在執(zhí)行過程中可能存在的擴(kuò)張、濫用、私用等問題，單獨(dú)依靠政府部門的自覺行動和司法部門的中立裁決，無法有效防止。應(yīng)建立符合生態(tài)環(huán)境損害民事追償特點的監(jiān)督制約機(jī)制。為貫徹環(huán)境法治公眾參與原則，突出檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督職能，法律可賦予社會組織（檢察機(jī)關(guān)）主張賠償請求權(quán)，從而建立公眾參與權(quán)和檢察監(jiān)督權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督制約機(jī)制，以保障生態(tài)環(huán)境損害賠償制度良性發(fā)展。但社會組織（檢察機(jī)關(guān)）的追償權(quán)是自由的，而賠償權(quán)利人的追償權(quán)應(yīng)是其法定職責(zé)。

（三）“濫訟”風(fēng)險防范之所宜

環(huán)境公益訴訟司法實踐中經(jīng)常出現(xiàn)的“濫訟”傾向亟需一種適當(dāng)?shù)牧α考m偏。如在常州毒地案中，二審法院生效判決駁回原告要求企業(yè)承擔(dān)環(huán)境治理費(fèi)用的請求③李鐵柱：《常州毒地案宣判：污染并不能全歸為歷史原因 需向公眾道歉》，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1621068822600546816&wfr =spider&for=pc，下載日期：2019年6月6日。；在福建省環(huán)保志愿者協(xié)會與葉清露環(huán)境污染責(zé)任糾紛公益訴訟案中④中國裁判文書網(wǎng)，http://wenshu.court.gov.cn，下載日期：2019年6月6日。，針對原告一審提出的150 萬元的訴訟請求，二審法院生效判決僅支持34 萬余元。環(huán)境公益訴訟原告的訴訟請求與生效判決支持的賠償金額之間存在巨大差距，成為司法實踐經(jīng)常樣態(tài)。究其原因，與環(huán)境公益訴訟案件的訴訟費(fèi)用減免、鑒定評估費(fèi)用減緩，以及社會組織對環(huán)境損害事實的信息相對于行政主管部門掌握的不夠全面、充分等不無關(guān)系。

基于現(xiàn)行法律規(guī)定的生態(tài)環(huán)境行政主管部門、檢察機(jī)關(guān)支持環(huán)境公益訴訟制度在司法實踐中效果甚微，行政主管部門參與積極性不高等現(xiàn)狀，對發(fā)生在法律（目前為《方案》）規(guī)定范圍內(nèi)的生態(tài)環(huán)境損害，如社會組織、檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的，地市級以上人民政府及其指定部門應(yīng)同時啟動損害賠償程序，以支持、制約環(huán)境公益訴訟，不失為矯正環(huán)境公益訴訟原告“訴訟沖動”的守全之策。

四、規(guī)則揚(yáng)棄——平衡有序的雙軌制之規(guī)范路徑

創(chuàng)設(shè)一種適當(dāng)?shù)钠胶?，乃是有關(guān)正義的主要考慮之一。①參見[美]E·博登海默著：《法理學(xué)——法律哲學(xué)與法律方法》，鄧正來譯，中國政法大學(xué)出版社1998 版，第324 頁。基于生態(tài)環(huán)境利益主體的多元性、權(quán)利內(nèi)容的復(fù)雜性和我國基本經(jīng)濟(jì)和行政管理制度特色，雙軌制的修正完善路徑，應(yīng)當(dāng)堅持“保障公眾參與、實現(xiàn)監(jiān)督制約、程序協(xié)調(diào)有力”的原則進(jìn)行設(shè)計。

（一）權(quán)利入法

1.公民環(huán)境權(quán)入法。對侵害環(huán)境權(quán)益的行為進(jìn)行責(zé)任追究，是公眾環(huán)境權(quán)益實體正義的重要方面②秦天寶：《程序正義：公眾環(huán)境權(quán)益保障新理念——<環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法>解讀》，載《環(huán)境保護(hù)》2015年第20 期，第12 頁。，是設(shè)置雙軌制的前提和基礎(chǔ)。公民環(huán)境權(quán)不是健康權(quán)，也不是每個公民個體權(quán)利的總和，屬于現(xiàn)行法律尚未設(shè)定的權(quán)利類型。遮陽傘是在其下乘涼的人們的共同利益，但這個共同利益并不是每人從遮陽傘上扯一塊傘布，完整的遮陽傘才是大家的利益。③徐祥民：《環(huán)境權(quán)論——人權(quán)發(fā)展歷史分期的視角》，載《中國社會科學(xué)》2004年第4 期，第136 頁。隨著我國環(huán)境權(quán)理論研究的不斷臻備，生態(tài)文明建設(shè)的不斷推進(jìn)，環(huán)境權(quán)入法已經(jīng)有了堅實的理論支撐和實踐基礎(chǔ)。法律應(yīng)適時升華十八大以來的生態(tài)文明建設(shè)實踐，明確規(guī)定全體公民（包括下一代人）享有在優(yōu)美生態(tài)環(huán)境中生存和發(fā)展的權(quán)利。關(guān)于環(huán)境權(quán)的立法模式，鑒于憲法司法化的爭議，從務(wù)實的角度，可以在環(huán)境保護(hù)基本法中予以規(guī)定。

2.訴訟實施權(quán)入法。目前，社會組織（檢察機(jī)關(guān)）代表全體公民要求侵害人承擔(dān)賠償責(zé)任的訴訟實施權(quán)，已由法律明確規(guī)定。國務(wù)院及其授權(quán)的省級、市地級政府及其指定部門的訴訟實施權(quán)是由《方案》授予的?！斗桨浮纷鳛辄h和國家的政策屬于我國的法律淵源，但司法判決一般不直接援引，前述山東省生態(tài)環(huán)境廳案的民事判決書即可見一斑。此外，《方案》系對生態(tài)環(huán)境損害賠償制度和追償程序的規(guī)定，應(yīng)屬法律保留事項，在條件成熟時應(yīng)當(dāng)制定為法律。未來的“生態(tài)環(huán)境損害賠償法”，應(yīng)明確規(guī)定國務(wù)院及其授權(quán)的省級、市地級政府應(yīng)對特定范圍內(nèi)的生態(tài)環(huán)境公益損害履行追償職責(zé)，而非享有追償權(quán)利，指定的部門或機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)以省級、市地級政府為原告提起民事訴訟。修訂《民事訴訟法》第55 條，將法律規(guī)定的機(jī)關(guān)明確為國務(wù)院及其授權(quán)的省級、市地級政府。為區(qū)別二種訴訟制度，可以將社會組織（檢察機(jī)關(guān)）提起的追償訴訟稱之為“環(huán)境民事公益訴訟”，將法律規(guī)定的機(jī)關(guān)（即省級、市地級政府）提起的追償訴訟稱之為“生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟”。

3.地方實施方案的法律化。生態(tài)環(huán)境損害賠償法應(yīng)規(guī)定，省級政府及有地方立法權(quán)的市地級政府，可以結(jié)合本地區(qū)對大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等環(huán)境因素的特殊保護(hù)需要，確定應(yīng)當(dāng)由省級、市地級政府啟動生態(tài)環(huán)境損害賠償程序的適用范圍，經(jīng)地方立法程序表決通過后向社會公布。

（二）協(xié)調(diào)共參的訴前程序

1.訴前甄別。社會組織（檢察機(jī)關(guān)）向法院提起環(huán)境公益訴訟，人民法院受理后，應(yīng)當(dāng)及時告知賠償權(quán)利人。賠償權(quán)利人對涉及的環(huán)境污染、生態(tài)破壞以及存在此類重大風(fēng)險的行為，就是否能夠通過行政手段解決、是否屬于損害賠償適用范圍等進(jìn)行書面答復(fù)。

2.磋商共參。經(jīng)環(huán)境保護(hù)行政主管部門甄別，認(rèn)為屬于損害賠償適用范圍的，損害賠償權(quán)利人應(yīng)啟動損害賠償程序。在損害賠償磋商階段，法院應(yīng)先裁定環(huán)境公益訴訟中止審理，并引導(dǎo)提起訴訟的社會組織（檢察機(jī)關(guān)）參與磋商程序。賠償權(quán)利人自主啟動的損害賠償磋商程序，也應(yīng)當(dāng)邀請社會組織（檢察機(jī)關(guān)）參與。賠償權(quán)利人提起損害賠償訴訟的，應(yīng)當(dāng)說明其已窮盡行政手段，包括其和賠償義務(wù)人磋商的情況、在磋商階段已向社會公告的情況，社會組織（檢察機(jī)關(guān)）參與損害賠償磋商情況。

3.訴前公告。賠償權(quán)利人提起損害賠償訴訟的，參與磋商的社會組織（檢察機(jī)關(guān)）一般應(yīng)共同提起環(huán)境公益訴訟。參與磋商的社會組織（檢察機(jī)關(guān)）不愿意共同提起環(huán)境公益訴訟的，賠償權(quán)利人應(yīng)當(dāng)另行公告。經(jīng)公告，沒有社會組織共同提起環(huán)境公益訴訟的，檢察機(jī)關(guān)一般應(yīng)共同提起環(huán)境公益訴訟。

4.行政建議。賠償權(quán)利人在履行行政管理職責(zé)過程中發(fā)現(xiàn)可能有造成環(huán)境污染、生態(tài)破壞重大風(fēng)險或已經(jīng)造成生態(tài)環(huán)境損害，但不屬于生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍的，可向社會公告，建議社會組織（檢察機(jī)關(guān)）提起環(huán)境公益訴訟。

（三）互持互制的訴訟程序

1.同訴同判。人民法院審理損害賠償訴訟案件，社會組織（檢察機(jī)關(guān)）同時提起環(huán)境公益訴訟的，應(yīng)當(dāng)將損害賠償權(quán)利人和社會組織（檢察機(jī)關(guān)）列為共同原告，并由同一審判組織經(jīng)同一審判程序依法進(jìn)行審理。

2.支持起訴。社會組織或者檢察機(jī)關(guān)單獨(dú)提起環(huán)境公益訴訟的，人民法院可以通知賠償權(quán)利人或檢察機(jī)關(guān)出庭支持起訴。賠償權(quán)利人或檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)派員出庭。賠償權(quán)利人也可以指派相關(guān)行政管理部門派員出庭。

3.程序協(xié)調(diào)。污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為構(gòu)成犯罪的，損害賠償權(quán)利人、社會組織（檢察機(jī)關(guān)）可以向?qū)徖碓撔淌掳讣娜嗣穹ㄔ禾崞鸶綆袷略V訟。對于既造成海洋生態(tài)損害，又造成陸域生態(tài)損害的，應(yīng)當(dāng)由高級法院或最高人民法院指定海事法院統(tǒng)一管轄，并適時建立規(guī)范有序的指定管轄制度。

（四）平衡有節(jié)的裁判規(guī)則

1.同等處理。對于損害賠償權(quán)利人和環(huán)境公益訴訟原告就同一賠償事項提出的訴訟請求，應(yīng)作出同等的處理，如同等的支持訴訟請求或同等的駁回訴訟請求。對于判決支持損害賠償權(quán)利人和環(huán)境公益訴訟原告訴訟請求的，裁判文書應(yīng)載明接受被告支付相關(guān)賠償金、修復(fù)金等的專用資金賬戶及律師代理費(fèi)、評估鑒定費(fèi)、差旅費(fèi)等的支付對象。

2.防止“濫訟”。對于環(huán)境公益訴訟原告提出的訴訟請求，支持起訴的賠償權(quán)利人及其指定部門、檢察機(jī)關(guān)提出不同意見的，或者與共同提起損害賠償訴訟的權(quán)利人的訴訟請求差異較大的，或者生態(tài)環(huán)境行政主管部門明確該生態(tài)環(huán)境損害可以通過行政手段處理或正在處理的，人民法院可以建議環(huán)境公益訴訟原告變更訴訟請求或撤回起訴。環(huán)境公益訴訟原告拒絕接受的，人民法院可責(zé)令其繳納訴訟費(fèi)、鑒定評估費(fèi)、保全費(fèi)等。

3.制約權(quán)力。環(huán)境公益訴訟原告認(rèn)為賠償權(quán)利人與義務(wù)人達(dá)成的磋商結(jié)果或提出的訴訟請求，不能填補(bǔ)全部生態(tài)環(huán)境損失，或者修復(fù)措施不能達(dá)到修復(fù)效果，或者行政處理不能、不當(dāng)，而獨(dú)立提出的訴訟主張，有事實和法律根據(jù)的，人民法院應(yīng)予支持。

結(jié)語

我國的生態(tài)文明建設(shè)正處于壓力疊加、負(fù)重前行的關(guān)鍵期。①習(xí)近平：《推動我國生態(tài)文明建設(shè)邁上新臺階》，載《求是》2019年3 期，第3 頁。建立合理有序的生態(tài)環(huán)境損害民事追償制度，充分發(fā)揮制度的損害填補(bǔ)和懲罰教育作用，是加快生態(tài)文明制度創(chuàng)新，增加生態(tài)文明制度供給的需要，是推動綠色發(fā)展，有效防范生態(tài)環(huán)境風(fēng)險的有力途徑，是用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境的根本要求。當(dāng)前獨(dú)立建構(gòu)的雙軌制模式，在公民環(huán)境權(quán)益之外另辟國家自然資源所有權(quán)理論，與現(xiàn)代國家權(quán)利本位的法律制度特征不符，與《方案》的根本精神不符。生態(tài)環(huán)境損害民事追償制度應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一以公民環(huán)境權(quán)益為基礎(chǔ)權(quán)利和邏輯起點進(jìn)行建構(gòu)，以權(quán)利和權(quán)力的相互制約為主線設(shè)立權(quán)利、制定規(guī)則。