巴西里約熱內(nèi)盧城市韌性戰(zhàn)略研究與啟示

王江波，陳敏，茍愛(ài)萍

（1.南京工業(yè)大學(xué)建筑學(xué)院；2.上海應(yīng)用技術(shù)大學(xué)生態(tài)技術(shù)與工程學(xué)院）

1 引言

里約熱內(nèi)盧（Rio de Janeiro）被稱為巴西第二首都，位于巴西東南部沿海地區(qū)，東南瀕臨大西洋，是巴西乃至南美的重要門(mén)戶，同時(shí)也是巴西及南美經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的地區(qū)之一。人口規(guī)模近760萬(wàn)，主要屬于熱帶草原氣候，終年高溫。里約建市約460年，期間遭遇過(guò)各種壓力和挑戰(zhàn)，而在全球化的今天，這些壓力和挑戰(zhàn)無(wú)疑達(dá)到了高峰，為了擺脫發(fā)展的困境，城市轉(zhuǎn)型迫在眉睫。在此背景下，韌性城市的發(fā)展理念開(kāi)始廣泛傳播。城市韌性被定義為經(jīng)歷長(zhǎng)期壓力和急劇沖擊，城市中的個(gè)人、社區(qū)、機(jī)構(gòu)、企業(yè)和系統(tǒng)所展現(xiàn)出的生存、適應(yīng)和發(fā)展的能力[1]。2014年，里約獲得奧運(yùn)會(huì)舉辦資格，也是在這一年，里約決定抓住機(jī)遇制定城市韌性戰(zhàn)略。2016年，里約最終制定了里約500周年愿景（Vision Rio 500）的長(zhǎng)期計(jì)劃：計(jì)劃到2065年，里約建市500周年時(shí)，實(shí)現(xiàn)所有的韌性目標(biāo)和落實(shí)所有行動(dòng)計(jì)劃。此外，里約還制定了一個(gè)2017-2020韌性戰(zhàn)略短期計(jì)劃，該計(jì)劃與Vision Rio 500愿景完全一致，通過(guò)確定韌性目標(biāo)、制定項(xiàng)目進(jìn)度表，以及投資預(yù)算，成為實(shí)現(xiàn)未來(lái)Vision Rio 500戰(zhàn)略的第一步[2]。本文首先對(duì)里約城市發(fā)展中的災(zāi)害類(lèi)型進(jìn)行梳理，分析其建立韌性城市面臨的挑戰(zhàn)。其次，總結(jié)Vision Rio 500計(jì)劃確定的韌性目標(biāo)以及采取的行動(dòng)計(jì)劃。最后，總結(jié)里約城市韌性研究及實(shí)踐對(duì)我國(guó)韌性城市建設(shè)的啟發(fā)，為我國(guó)城市建設(shè)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)分析及韌性戰(zhàn)略制定提供借鑒與思考。

2 現(xiàn)狀災(zāi)害類(lèi)型與韌性挑戰(zhàn)

2013年，洛克菲勒基金會(huì)在全球發(fā)起了“100個(gè)韌性城市（100RC）”挑戰(zhàn)賽，致力于幫助全球城市以更強(qiáng)韌性應(yīng)對(duì)城市化、全球化以及氣候變化的挑戰(zhàn)[2]。在100RC計(jì)劃的支持下，里約韌性團(tuán)隊(duì)評(píng)估了社會(huì)經(jīng)濟(jì)、行為、管理和氣候問(wèn)題的抵御能力，對(duì)城市面臨的主要沖擊和壓力相關(guān)信息進(jìn)行了收集，主要包括自然災(zāi)害壓力和人為災(zāi)害壓力。其中，自然災(zāi)害主要由氣候異常引發(fā)，包括強(qiáng)降雨、強(qiáng)風(fēng)、干旱、高溫?zé)崂?、海平面上升[2]。人為災(zāi)害主要由城市過(guò)度密集的人口復(fù)雜活動(dòng)導(dǎo)致，主要包括流行感染病、基礎(chǔ)設(shè)施故障、道路交通擁擠、城市空間犯罪、環(huán)境衛(wèi)生問(wèn)題[2]。上述災(zāi)害類(lèi)型及影響見(jiàn)表1、表2。

與許多城市一樣，里約擁有復(fù)雜的社會(huì)-生態(tài)系統(tǒng)，需要采用綜合的韌性戰(zhàn)略。其最大的挑戰(zhàn)主要來(lái)自三個(gè)領(lǐng)域：水、基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)脆弱性。里約的水既是豐富的又是稀缺的，是生命的供給者，也是疾病傳播媒介，因此需要更好地管理。必須永久和可持續(xù)地改善基礎(chǔ)設(shè)施，才能滿足公民的需求和期望。必須減少社會(huì)脆弱性，因?yàn)闊o(wú)法獲得基本服務(wù)的公民暴露越多，從沖擊和長(zhǎng)期壓力中恢復(fù)過(guò)來(lái)的時(shí)間越長(zhǎng)。

表1 主要自然災(zāi)害信息

表2 主要人為災(zāi)害信息

3 韌性目標(biāo)與行動(dòng)計(jì)劃

研究發(fā)現(xiàn)，里約韌性戰(zhàn)略實(shí)踐通過(guò)里約500年愿景戰(zhàn)略實(shí)施，包含6個(gè)子韌性愿景或目標(biāo)，32個(gè)項(xiàng)目計(jì)劃。具體內(nèi)容如下。

1）更好地了解和減輕惡劣天氣和氣候變化的影響

子韌性愿景包括：

①城市將做好準(zhǔn)備并適應(yīng)氣候變化及其影響，并為其主要威脅制定規(guī)劃；

②城市中沒(méi)有一個(gè)家庭會(huì)生活在風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域；

③所有公民都將被告知，準(zhǔn)備和參與應(yīng)對(duì)氣候變化影響；

④里約將擁有足夠的水供應(yīng)，繪制了所有風(fēng)險(xiǎn)并確定了戰(zhàn)略；

⑤所有貧困社區(qū)都將獲得安全，合法和適當(dāng)?shù)淖》?。具體計(jì)劃見(jiàn)表3：

2）動(dòng)員里約準(zhǔn)備對(duì)極端天氣事件和其他沖擊作出反應(yīng)

子韌性愿景包括：

①城市將做好準(zhǔn)備并適應(yīng)氣候變化及其影響，并為其主要威脅制定計(jì)劃；

②該城市在規(guī)劃，執(zhí)行，維護(hù)，審計(jì)和部門(mén)間協(xié)調(diào)方面的質(zhì)量將得到認(rèn)可。具體計(jì)劃見(jiàn)表4：

3）培育綠色、涼爽、安全、靈活的城市空間

子韌性愿景包括：

①紐約市將確保低碳能源矩陣；

②城市的所有地區(qū)都將擁有高質(zhì)量的公共基礎(chǔ)設(shè)施；

③所有公共空間都將進(jìn)行規(guī)劃，其街道和海拔將是活躍和安全的；

④城市將完全無(wú)障礙和愉快的對(duì)于騎自行車(chē)者，行人，殘疾人，老年人和兒童；

⑤公共資源將得到合理使用，公立和私營(yíng)伙伴關(guān)系以及社會(huì)民間組織的適當(dāng)管理將確保為所有公民提供高質(zhì)量的服務(wù)。具體計(jì)劃見(jiàn)表5：

4）通過(guò)資源的持續(xù)和彈性使用為所有公民提供優(yōu)質(zhì)的基礎(chǔ)服務(wù)

子韌性愿景包括：

①里約將通過(guò)其戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃將所有風(fēng)險(xiǎn)映射到水上；

②里約將在城市網(wǎng)絡(luò)中開(kāi)展工作，以促進(jìn)整個(gè)地鐵區(qū)域的基本衛(wèi)生設(shè)施；

③人口不會(huì)浪費(fèi)可用的水，其重復(fù)使用將成為人們?nèi)粘Ｉ畹囊徊糠?。具體計(jì)劃見(jiàn)表6：

5）促進(jìn)包容、多樣化，循環(huán)低碳經(jīng)濟(jì)

子韌性愿景包括：

①將促進(jìn)地方和州的糧食生產(chǎn)，增加人們獲得健康飲食的機(jī)會(huì)；

②該市將成為一個(gè)重要的知識(shí)中心，研究和創(chuàng)新將吸引高附加值的合作伙伴；

表3 目標(biāo)1的行動(dòng)計(jì)劃

表4 目標(biāo)2的行動(dòng)計(jì)劃

表5 目標(biāo)3的行動(dòng)計(jì)劃

表6 目標(biāo)4的行動(dòng)計(jì)劃

③力拓將成為創(chuàng)意經(jīng)濟(jì)的國(guó)際中心；

④力拓將成為拉丁美洲的主要旅游，商業(yè)和社會(huì)中心；

⑤減少無(wú)管制的勞動(dòng)力將大大減少，保障工人的權(quán)利和提高生產(chǎn)力；

⑥力拓將擁有拉丁美洲最好的創(chuàng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)；

⑦該城市在規(guī)劃，執(zhí)行，維護(hù)和控制系統(tǒng)協(xié)調(diào)方面的質(zhì)量將得到認(rèn)可。具體行動(dòng)見(jiàn)表7：

6）提高民眾的復(fù)原力，促進(jìn)社會(huì)凝聚力

子韌性愿景包括：

①城市學(xué)校將成為國(guó)家參考，增加價(jià)值，協(xié)作并與學(xué)生的現(xiàn)實(shí)聯(lián)系起來(lái)；

②城市將做好準(zhǔn)備并適應(yīng)氣候變化及其影響，制定并計(jì)劃其主要威脅；

③所有公民都將被告知，準(zhǔn)備和參與應(yīng)對(duì)氣候變化的影響。具體計(jì)劃見(jiàn)表8：

4 啟示

1）關(guān)注水安全問(wèn)題

我國(guó)城市中許多災(zāi)害類(lèi)型與水關(guān)系密切。其中，與水直接相關(guān)的災(zāi)害問(wèn)題包括飲用水短缺、城市內(nèi)澇等；與水間接相關(guān)的災(zāi)害類(lèi)型包括暴雨導(dǎo)致的山體滑坡、河流泛濫等[3]。近年來(lái)，由于城市建設(shè)過(guò)程中的管理不善、浪費(fèi)、過(guò)度依賴單一飲用水源和無(wú)組織的城市化等行為，導(dǎo)致我國(guó)水生態(tài)系統(tǒng)的韌性面臨極大的挑戰(zhàn)?！癛io de Janeiro”在葡萄牙語(yǔ)中指的是“河流”，由于管理開(kāi)發(fā)不當(dāng)出現(xiàn)嚴(yán)重的水安全問(wèn)題，為了解決與水相關(guān)的災(zāi)害韌性挑戰(zhàn)，里約提出“擁抱我們的水”這一韌性愿景。首先，通過(guò)偵察評(píng)估，確定不同水問(wèn)題的嚴(yán)重性及風(fēng)險(xiǎn)分布，進(jìn)行韌性優(yōu)先事項(xiàng)排序；其次，從河流、湖泊水體的生態(tài)修復(fù)、工程建設(shè)與水之間的關(guān)系，城市供水渠道的多樣性，城市雨洪設(shè)施的技術(shù)性4個(gè)層面綜合制定水系統(tǒng)韌性提升戰(zhàn)略。

表7 目標(biāo)5的行動(dòng)計(jì)劃

表8 目標(biāo)6的行動(dòng)計(jì)劃

2）重視基礎(chǔ)設(shè)施的韌性

城市基礎(chǔ)設(shè)施是一個(gè)城市各項(xiàng)功能運(yùn)轉(zhuǎn)的前提，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，各類(lèi)災(zāi)害事件頻發(fā)，城市基礎(chǔ)設(shè)施面對(duì)的未知風(fēng)險(xiǎn)逐步加大[4]。一直以來(lái)，我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基于防災(zāi)減災(zāi)的韌性研究相對(duì)匱乏，如對(duì)其韌性特征、評(píng)價(jià)指標(biāo)體系以及計(jì)算模型等；在政策層面，缺乏專項(xiàng)的基礎(chǔ)設(shè)施韌性規(guī)劃和法律規(guī)范。里約與基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)的災(zāi)害同樣很多，為了擺脫困境，里約根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施韌性特征將其融入到不同的韌性子目標(biāo)中，然后通過(guò)對(duì)應(yīng)的行動(dòng)計(jì)劃去實(shí)現(xiàn)，如通過(guò)實(shí)施太陽(yáng)能戰(zhàn)略和實(shí)現(xiàn)公共建筑的節(jié)能節(jié)水戰(zhàn)略，使公共建筑擁有雨水收集和太陽(yáng)能儲(chǔ)存的能力。如此，當(dāng)面對(duì)極端氣候?yàn)?zāi)害導(dǎo)致水、電等能源設(shè)施中斷時(shí)，依然有備用選擇，以此增強(qiáng)公共建筑的災(zāi)害韌性。

3）關(guān)注弱勢(shì)群體

我國(guó)是典型的發(fā)展中大國(guó)，縮小城鄉(xiāng)差距，打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)是政府的主要任務(wù)之一[5]。在我國(guó)的韌性城市建設(shè)過(guò)程中，外來(lái)務(wù)工者及其子女是遭受自然災(zāi)害和經(jīng)濟(jì)衰退影響最大的人群，他們需要更長(zhǎng)時(shí)間才能從沖擊中恢復(fù)和反彈[5]?，F(xiàn)階段，我國(guó)的韌性城市建設(shè)針對(duì)弱勢(shì)群體的行動(dòng)計(jì)劃多是以實(shí)踐為主。而在思想教育上的嘗試幾乎沒(méi)有，城市中的弱勢(shì)群體并沒(méi)有城市主人的意識(shí)，也不知曉他們的行為對(duì)城市社會(huì)的影響。提高弱勢(shì)群體建設(shè)韌性城市的積極性是里約韌性愿景之一。里約開(kāi)展了韌性青年項(xiàng)目，通過(guò)為市政學(xué)校的學(xué)生制定和實(shí)施城市韌性課程，有效地傳播了韌性理念的價(jià)值意義。通過(guò)告知他們，在社區(qū)和日常生活中可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)，以便在災(zāi)難中采取行動(dòng)；告知他們認(rèn)真使用水和能源不僅可以節(jié)約自然資源，還可以降低賬單和稅收，并保證更安全，獲得更穩(wěn)定的供應(yīng)等。到2020年，該課程的受眾已經(jīng)達(dá)到了10萬(wàn)人，成效顯著。