杭州市防雷安全監(jiān)管現(xiàn)狀分析

劉敏 邊學(xué)文 方琴

(1.浙江省氣象安全技術(shù)中心，浙江 杭州 310008；2.杭州市氣象局，浙江 杭州310051；3.浙江東方防雷工程有限公司，浙江 杭州 310008)

0 引 言

雷電是發(fā)生于大氣中的一種瞬時(shí)高電壓、大電流、強(qiáng)電磁輻射災(zāi)害性天氣現(xiàn)象。雷電災(zāi)害由直擊雷或閃電感應(yīng)導(dǎo)致，兩種形式的雷擊盡管表現(xiàn)形式不同，但對(duì)生命財(cái)產(chǎn)均構(gòu)成嚴(yán)重威脅。杭州地處自古繁華的江南，位于富饒的長(zhǎng)江中下游地區(qū)，東臨東海杭州灣，地理優(yōu)勢(shì)明顯。四季氣候分明，景色宜人，是一個(gè)旅游城市。杭州如果發(fā)生雷擊事故的話，會(huì)造成難以估計(jì)的損失，因此積極履行氣象部門的雷電災(zāi)害防御組織管理職責(zé)，進(jìn)一步加強(qiáng)防雷安全監(jiān)管是工作的重中之重。

1 防雷監(jiān)督檢查的背景

政府有要求，杭州市政府印發(fā)了《杭州市人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)防雷減災(zāi)工作的通知》。上級(jí)部門有示范，浙江省氣象局印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)防雷安全管理工作的通知》，文件中明確要求每年要實(shí)施防雷安全主體責(zé)任檢查全覆蓋，對(duì)其他場(chǎng)所和單位要開(kāi)展“雙隨機(jī)”抽查。市場(chǎng)有需求，隨著防雷減災(zāi)體制改革的推進(jìn)，有些機(jī)構(gòu)在技術(shù)能力不具備檢測(cè)條件的情況下，違規(guī)開(kāi)展防雷檢測(cè)活動(dòng)，甚至出現(xiàn)違法行為，另外責(zé)任主體單位防雷安全意識(shí)淡薄，給公共安全和人民生命財(cái)產(chǎn)安全帶來(lái)了嚴(yán)重的隱患。

2 監(jiān)督檢查經(jīng)過(guò)

2.1 制定監(jiān)督檢查范圍及檢查計(jì)劃

地閃密度，是指各市每年每平方千米發(fā)生的地閃次數(shù)，它是反映雷暴活動(dòng)的重要指標(biāo)之一。筆者將杭州市各行政區(qū)內(nèi)近幾年(2010—2017年)地閃數(shù)據(jù)資料(表1)進(jìn)行技術(shù)處理，計(jì)算得出該地區(qū)單位面積的年平均地閃次數(shù)，通過(guò)Arcgis軟件處理繪制地閃密度圖(圖1)。

表1 杭州主城區(qū)密度統(tǒng)計(jì)

2.2 數(shù)據(jù)分析

由杭州主城區(qū)密度統(tǒng)計(jì)表及地閃密度圖分析得知地閃次數(shù)有非常強(qiáng)的地域性，上城區(qū)、下城區(qū)、西湖區(qū)分列前3位，遭受雷擊的概率最大，其他行政區(qū)域次之。反觀前面幾個(gè)區(qū)緊鄰錢塘江、西湖，地處杭州市中心，是杭州市的經(jīng)濟(jì)政治金融中心，因此在安排防雷檢查單位的時(shí)候以這幾個(gè)區(qū)為側(cè)重點(diǎn)，提高排查覆蓋率(表2)。

圖1 地閃密度圖

表2 2018年全覆蓋檢查表

區(qū)域易燃易爆場(chǎng)所/家氣象災(zāi)害防御重點(diǎn)單位/家3A級(jí)以上景區(qū)監(jiān)管比重檢查時(shí)間上城區(qū)191100%4月12—13日下城區(qū)440100%4月16日拱墅區(qū)1731100%5月2—4日江干區(qū)1961100%5月8—9日濱江區(qū)1040100%4月11日西湖區(qū)2997100%4月17—28日下沙經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)6000100%5月10—18日

2.3 監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的一些問(wèn)題

1)委托的檢測(cè)機(jī)構(gòu)存在超資質(zhì)檢測(cè)行為；

2)防雷檢測(cè)報(bào)告未在有效期內(nèi)；

3)防雷檢測(cè)報(bào)告中提出的問(wèn)題未及時(shí)有效整改；

4)責(zé)任主體單位未對(duì)廠區(qū)內(nèi)所有防雷建筑物進(jìn)行檢測(cè)；

5)責(zé)任主體單位未建立防雷安全責(zé)任制度及應(yīng)急處置預(yù)案。圖2為2018年排查問(wèn)題占比。

圖2 2018年排查問(wèn)題占比

3 防雷監(jiān)管困境及原因分析

3.1 職責(zé)界限不清晰

建設(shè)工程防雷許可優(yōu)化整合后，防雷安全監(jiān)管職責(zé)由原來(lái)氣象部門調(diào)整為氣象、建設(shè)和其他8個(gè)專業(yè)部門共同管理，從實(shí)施情況看，部門之間對(duì)防雷“誰(shuí)審批誰(shuí)監(jiān)管”的理解有所不同，實(shí)施范圍和執(zhí)行不一致。氣象部門對(duì)“6大類”，即油庫(kù)、氣庫(kù)、彈藥庫(kù)、化學(xué)品倉(cāng)庫(kù)、煙花爆竹、石化等易燃易爆建設(shè)工程和場(chǎng)所是要?dú)庀蟛块T審批，因此理所當(dāng)然是氣象部門監(jiān)管，但住建對(duì)防雷是作為備案事項(xiàng)的，因此對(duì)這一類監(jiān)管就模糊不清。

3.2 防雷安全監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)體系不健全，體制存在缺陷

3.2.1 防雷執(zhí)法隊(duì)伍執(zhí)法能力建設(shè)急需解決。氣象行政執(zhí)法監(jiān)察中心隸屬于杭州市氣象安全技術(shù)中心的事業(yè)單位并未設(shè)置“決策權(quán)”,執(zhí)法監(jiān)管機(jī)構(gòu)尚不健全，專職執(zhí)法人員數(shù)量偏少、業(yè)務(wù)素質(zhì)與管理要求相比有差距，造成怕執(zhí)法，不敢執(zhí)法的現(xiàn)象。

3.2.2 主管單位職責(zé)不清，缺少部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制。杭州市防雷行政執(zhí)法主要以地市防雷執(zhí)法為主體，市局配合指導(dǎo)的模式。分管部門的職權(quán)界定不明確，導(dǎo)致執(zhí)法盲區(qū)的出現(xiàn)。

3.2.3 考核體系不完善。到目前為止，落實(shí)國(guó)發(fā)〔2016〕39號(hào)精神不到位，仍需繼續(xù)推動(dòng)地方政府發(fā)文落實(shí)。防雷安全管理急需納入地方目標(biāo)管理考核或安全生產(chǎn)考核體系，“三定”方案的工作進(jìn)展不平衡。

3.3 防雷安全主體責(zé)任落實(shí)不徹底

3.3.1 主體責(zé)任單位的主動(dòng)防范意識(shí)淡薄。由于防雷安全責(zé)任落實(shí)地方政府發(fā)文少，導(dǎo)致責(zé)任主體單位對(duì)防雷意識(shí)淡薄，防雷預(yù)警體系不完善。

3.3.2 防雷安全經(jīng)費(fèi)保障不徹底。未建立健全且與杭州社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的防雷安全監(jiān)管公共財(cái)政保障機(jī)制。

3.3.3 防雷安全監(jiān)督檢查機(jī)制有待完善。目前防雷重點(diǎn)單位全覆蓋、零容忍的要求與“雙隨機(jī)”管理之間的關(guān)系還沒(méi)有理順，還需要探索和研究更科學(xué)管理方式。

3.3.4 防雷安全培訓(xùn)體系不健全。未建立與防雷減災(zāi)體制改革要求相適應(yīng)的行業(yè)監(jiān)管職責(zé)培訓(xùn)與企業(yè)責(zé)任主體責(zé)任培訓(xùn)。

4 完善杭州市防雷監(jiān)管的辦法與途徑

4.1 建立健全防雷執(zhí)法監(jiān)管體制

4.1.1 組建高素質(zhì)的執(zhí)法隊(duì)伍。氣象主管部門在現(xiàn)實(shí)執(zhí)法工作中是比較弱勢(shì)的部門，因此在執(zhí)法過(guò)程中就會(huì)存在執(zhí)法少、執(zhí)法難的情況，與當(dāng)前嚴(yán)峻的防雷安全形勢(shì)不對(duì)等。防雷安全監(jiān)管又是一個(gè)涉及面廣、牽扯利益主體較多的問(wèn)題，因此在防雷安全執(zhí)法過(guò)程中必須建立一支有能力的行政執(zhí)法隊(duì)伍。

4.1.2 提高執(zhí)法權(quán)限，增強(qiáng)執(zhí)法能力。積極主動(dòng)推進(jìn)“放管服”改革，按照“省局監(jiān)督、市局為主、市縣聯(lián)動(dòng)”的要求，開(kāi)展防雷安全執(zhí)法。主動(dòng)融入政府，積極主動(dòng)加強(qiáng)與政府相關(guān)部門聯(lián)動(dòng)，借鑒和發(fā)揮各部門的管理和制度優(yōu)勢(shì)，全面提升執(zhí)法能力。

4.1.3 出臺(tái)相應(yīng)的考核制度。積極與政府職能部門對(duì)接，建立包括防雷安全監(jiān)管、防雷安全檢測(cè)在內(nèi)的考核體系以及獎(jiǎng)懲措施，從根本上消除執(zhí)法人員的畏難情緒，將氣象部門職能在地方政府管理職能中進(jìn)行明確，使得防雷監(jiān)管更加有序規(guī)范。

4.2 培養(yǎng)主動(dòng)防范意識(shí)

4.2.1 強(qiáng)化監(jiān)管單位的監(jiān)管責(zé)任意識(shí)，按照黨中央國(guó)務(wù)院“放管服”的要求，氣象部門在簡(jiǎn)政放權(quán)的同時(shí)，必須強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，建立公平開(kāi)放透明的防雷減災(zāi)服務(wù)市場(chǎng)規(guī)則，優(yōu)化防雷減災(zāi)服務(wù)市場(chǎng)的政策環(huán)境，依法履行防雷減災(zāi)安全監(jiān)管職能。

4.2.2 提高責(zé)任主體單位主動(dòng)防范意識(shí)，為防雷市場(chǎng)營(yíng)造寬松政策環(huán)境，通過(guò)多宣傳、多培訓(xùn)的方式讓責(zé)任主體單位參與防雷自我監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)自律管理，鼓勵(lì)和支持具備相應(yīng)能力、與防雷相關(guān)社會(huì)組織與氣象主管部門共同制定滿足防雷服務(wù)市場(chǎng)需要的標(biāo)準(zhǔn)，增加防雷管理標(biāo)準(zhǔn)的有效性、適用性。

4.2.3 搭建信息化監(jiān)管平臺(tái)，提高社會(huì)檢測(cè)機(jī)構(gòu)配合監(jiān)管意識(shí)。建立有效、管用的防雷安全監(jiān)管系統(tǒng)平臺(tái)。實(shí)現(xiàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)用戶名分配和權(quán)限管理、信息資料的錄入上傳；重點(diǎn)單位信息導(dǎo)入、定期檢測(cè)分時(shí)段自動(dòng)短信提醒和顏色警示；并與信用等級(jí)評(píng)價(jià)、雙隨機(jī)檢查、專項(xiàng)檢查等有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)留痕管理。

5 結(jié) 語(yǔ)

通過(guò)對(duì)地閃次數(shù)及地閃密度的科學(xué)分析，制定行之有效、因地制宜的防雷專項(xiàng)檢查方案、雙隨機(jī)檢查方案是氣象主管部門有效履職的必要手段。在執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，解決問(wèn)題。理論與實(shí)際相結(jié)合，鍛煉執(zhí)法隊(duì)伍，提升執(zhí)法能力，摸索出一套適合氣象部門的工作方法。