日本在線教學為何舉步維艱

新冠肺炎疫情全球爆發(fā)后，學校教育因此大受影響。據(jù)聯(lián)合國教科文組織日前進行的調查顯示，全球超過200個國家采取停課措施，導致超過15億學生不能返校上課。在線教學，由此成為大多數(shù)國家的無奈之舉。

但是，當美國、德國等發(fā)達國家通過在線網(wǎng)站、App、學習平臺等方式實現(xiàn)在線教學時，日本的在線教學卻舉步維艱。日本政府曾就在線教學進行調查，結果顯示，日本只有5%的學校使用電腦、平板電腦、手機等工具進行在線教學。

日本學校在線教學的普及率為什么如此低？本文將從政策、制度、教育觀念等不同視角進行解讀。

沒有無線網(wǎng)絡，電腦數(shù)量不足教育信息化政策跟不上發(fā)展新趨勢

進入21世紀以來，日本教育信息化政策主要著力于以下三個方面。

一是針對學生開展信息技術教育，目的是培養(yǎng)學生信息傳輸、信息處理和信息技術應用等能力。

二是在學科教學中應用信息技術，目的是擺脫“黑板+粉筆”的傳統(tǒng)教學模式，利用信息技術實施多媒體教學，進而實現(xiàn)學生高質量學習。

三是教務管理信息化，目的是通過信息共享、“無紙化”的方式減輕教務負擔等。

從中可以看出，教育信息化在日本被視為提升教育質量的手段，重點并不是普及或改良信息技術設備，因此導致基礎設施建設不完備。換句話說，圍繞教育信息化，日本政府關注的是“用信息技術干什么”，忽略了“如何配備工具”這個關鍵問題。

對于如何配備信息技術設備，日本在2010年后才開始提出具體指標。2013年，日本文部科學省發(fā)布《第二期教育振興基本計劃》，提出今后5年教育發(fā)展的工作目標與基本戰(zhàn)略。作為學校信息技術設備相關的目標，提出了生機比3.6人/臺、無線網(wǎng)絡普及率100%等具體目標。2018年，日本文部科學省發(fā)布《第三期教育振興基本計劃》，又提出生機比與無線網(wǎng)絡普及率等類似目標，在基本方針上堅持達成既定目標。

然而，根據(jù)日本文部科學省的調查報告顯示，從2017年至2019年，日本全國平均生機比分別為5.9人/臺、5.6人/臺、5.4人/臺。至于無線網(wǎng)絡，全國平均普及率分別為29.6%、34.5%、41%。由此可見，目前日本學校信息技術設備建設遠遠達不到既定目標，反映出政策執(zhí)行力不高的現(xiàn)狀。

此外，日本還存在全國區(qū)域間差距。舉例來說，2019年日本全國平均無線網(wǎng)絡普及率為41%，比例最高的靜岡縣為73.4%，比例最低的新瀉縣僅為13.6%，存在接近5.4倍的區(qū)域間差距。

原因在于不同地方政府的財政體制要求不同。雖然日本文部科學省在2015年頒布《關于應對教育信息化，進一步完善教育環(huán)境的通知》，增加了國家一般性轉移支付比例，但地方政府的經(jīng)費負擔仍然十分沉重。日本在學校建設、教師工資方面已有關于中央政府與地方政府經(jīng)費負擔比例的明確規(guī)定，但日本中央政府目前尚未出臺有關教育信息化經(jīng)費的具體規(guī)定，導致區(qū)域間的教育信息化差距在缺少中央政府的宏觀調控下日趨增大。

基于日本的教育信息化政策，由此出現(xiàn)制約在線教學發(fā)展的兩大問題：

一是由于學校沒有無線網(wǎng)絡等原因，很難實施在線教學。如果沒有國家信息技術設備的支持，教師只有自己支付網(wǎng)絡費用才能開展在線教學，這對于教師來說是一筆高額的負擔。

二是學校的筆記本電腦數(shù)量相對不足，無法保證每個沒有電腦的家庭都能使用。

網(wǎng)絡環(huán)境的大力投資是推進在線教學發(fā)展的前提條件。但由于日本教育信息化政策的限制，造成日本目前網(wǎng)絡教學資源匱乏，從而導致日本學校無法大規(guī)模開展在線教學。

決策專斷化，學校無自主權教育委員會制度缺陷帶來新困境

在疫情暴發(fā)、學校停課的背景下，如何解決學生的學習問題，需要教育行政部門采取緊急應對措施，滿足學生的學習需求。但在日本，由于教育系統(tǒng)存在壓抑學校與教師話語權的因素，進而對解決“停課不停學”問題產(chǎn)生了嚴重阻礙，這個因素就是日本教育委員會制度。

日本教育委員會制度設立于1948年，目的是為了推進學校教育民主化改革。當時，日本政府通過建立教育委員會，在地方分權、政治獨立以及教育自主的原則下，試圖保障教育行政與地方行政機構相對獨立的地位。教育委員會采用公選制，所有教育委員都由當?shù)刈∶裰苯舆x舉選出。

然而在1956年，日本政府制定了《關于地方教育行政組織及運營相關的法律》，在選任教育委員的方式上將原來的公選制改為地方首長任命制，并建立了文部大臣對教育長的任命制。1999年，日本政府頒布了《地方分權一攬子法》，廢除了教育長任命制的同時，規(guī)定由教育委員會推選非專職崗位的教育委員長與專職崗位的教育長。這樣，日本教育委員會制度逐步形成了教育委員長與教育長共同治理的二元結構，此項制度延續(xù)至2014年。

1956年至2014年的階段，教育委員會制度的主要特點與問題體現(xiàn)在以下三個方面：

第一，教育長不是地方首長直接任命，首長等一般行政人員對決策執(zhí)行的影響力不太大，在一定程度上保證了組織的政治中立性。也就是說，首長與教育委員會、事務局的關系是相對獨立的，能夠盡量減少一般行政對教育行政的管控。

第二，決策負責人與執(zhí)行負責人的二元負責制使教育委員長與教育長的職責不清晰，導致問題發(fā)生時的責權界定模糊化。

第三，除教育長之外的教育委員都是非專職崗位，意味著對舉行會議負責的教育委員長也是非專職，進而導致決策過程相對緩慢。

此外，日本全國教育委員會每月大概舉行一至兩次會議，因此在重大事件發(fā)生時無法迅速作出應對，相對缺乏機動性。

由于上述問題日益凸顯，日本政府又開始推動新的教育委員會制度改革。2014年，日本政府修訂《關于地方教育行政組織及運營相關的法律》，并從2015年起正式實施。其改革舉措主要有兩個：

首先，將原來分別獨立存在的教育委員長與教育長兩個崗位合并為“新教育長”一個職位，規(guī)定地方首長直接任命新教育長。通過推進負責人一元化，明確地方首長的任命責任，確定決策與執(zhí)行都由新教育長負責。

其次，設立地方首長與教育委員共同參與的“綜合教育會議”，在地方首長主導下二者進行協(xié)商，建立良好的溝通渠道。因此，地方首長通過加強對教育委員會的干預，可以加快決策速度，隨時舉行公開透明的開放性會議。

雖然日本近年來的教育委員會制度改革在一定程度上解決了權責關系模糊、缺乏機動性等問題，但是在因疫情停課的背景下，現(xiàn)行教育委員會制度缺陷還是顯露了出來。

一是地方首長加強對教育行政的權限管理，在一定程度上會導致教育行政權力實施的專斷化，容易產(chǎn)生“拍腦袋”決策。在疫情暴發(fā)的背景下，如果地方首長與新教育長都能充分了解學校需求，就容易達成一致意見，迅速采取在線教學等應對措施。以廣島縣為例，教育委員會于5月1日迅速作出決定，編制補充預算，增加了購買電腦、無線路由器等設備經(jīng)費，迅速采取應對在線教學的措施。然而，并不是每個地方都能像廣島縣一樣，地方首長與新教育長能夠就教育措施達成一致意見。

二是目前的教育委員會制度不太尊重基層學校辦學自主權，無法充分反映學校真實需求。在“外行人員管理”的原則下，教育委員會主要由行政人員、公司職員、住民等非教育行業(yè)成員構成，而教師與家長等教育系統(tǒng)內部人員則沒有得到充分的話語權。并且，學校很少有機會與教育委員會進行共同協(xié)商，普遍傾向于服從教育委員會的決定，發(fā)揮辦學自主權的空間非常有限。因此，學校即便決定自主設置無線網(wǎng)絡或采購電腦，可能也得不到教育委員會的批準。

追求機會均等，忽略結果平等日本傳統(tǒng)教育平等觀衍生新問題

除了網(wǎng)絡設備、教育決策、學校自主權等問題制約日本在線教學的開展，還有一個重要因素不容忽視，即日本獨特的教育平等觀。

“二戰(zhàn)”后，日本長期以來的教育平等理念支持著日本教育的良性發(fā)展，通過出臺《義務教育標準法》《義務教育費國庫負擔法》等一系列相關法律，日本希望在教育資源、教育質量、教師待遇等方面實現(xiàn)全國教育均衡發(fā)展，核心理念是“不管在哪里，孩子都能接受高質量教育”，要為所有的孩子提供“均等”的教育機會。但這也導致日本社會逐步形成過分強調形式平等與機會平等的氛圍，也就是說，平等是指只要給予均等機會或一律采取同樣的措施，就能實現(xiàn)平等狀態(tài)。因此，日本社會逐漸忽略實質平等與結果平等的觀念，導致學生個人背景因素的模糊化。

新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，過分的形式平等主義給日本教育帶來了新問題。日本大部分人認為，除非學校能夠保證機會平等，否則不應該進行在線教學。具體來說，部分家庭沒有無線網(wǎng)絡、電腦等設備，在此條件下采用統(tǒng)一的在線教學，意味著無法保證機會平等。即使在保證身體健康與生命安全的前提下，允許沒有網(wǎng)絡設備的孩子到校上課，具備網(wǎng)絡設備的孩子在家在線學習，也會產(chǎn)生教學方式上的差異，違背機會平等。而針對特定家庭提供優(yōu)惠措施，也會違背形式平等理念，因此也不能向貧困家庭提供電腦等設備，也不能提供網(wǎng)絡費用補助。

最令人驚訝的一個極端例子發(fā)生在神奈川縣橫濱市，當?shù)啬承W教師在接受媒體采訪時說：“幾天前，橫濱市教育委員會決定，鑒于每個家庭不同的情況，暫時開放學校允許部分特殊情況家庭的學生到校自習。但是，就算學生問我學習方面的問題，我還是不能進行授課，要避免來學校的孩子與其他不能來學校的孩子之間產(chǎn)生教育差異。”

因此，日本獨特的教育平等觀在因疫情停課的背景下必須得到有效改善，并進行范式轉變，否則將面臨嚴重后果。主要原因在于：

一是學校停課期間帶來的教育問題關系到學生的受教育權利。日本憲法第26條明確規(guī)定所有國民均有受教育權利。手段并不是重點，問題在于能否保障孩子的學習權利。為了保障日本憲法規(guī)定的受教育權利，不管用任何手段，即對不同學生采用在線教學與線下教學等不同教學方式，也要堅持“不停學”的原則并采取應對措施。

二是如果停課停學繼續(xù)延續(xù)下去，而且沒有采取在線教學等有效措施，家庭間的差距會逐漸拉大。目前，日本學校的情況可以說是優(yōu)先形式平等的狀態(tài)，就是一律不進行在線教學，一律通過布置作業(yè)等方式應對疫情。然而，即使堅持機會平等的取向而同等對待每個家庭，帶來的結果也并不是平等的。有些家庭的孩子可以在停課期間利用補習班的網(wǎng)課服務，而有些家庭沒有網(wǎng)絡設備，也不具備條件去學校請教教師。長此以往，在學習方面不同家庭的孩子之間的差距會越拉越大，日本學校教育將面臨教育不平等的嚴重挑戰(zhàn)。

為此，不少日本有識之士認為，日本必須盡快普及在線教學。他們建議，全國統(tǒng)一增加教育經(jīng)費預算，并向財政支付困難的地方傾斜性投入，盡快完善學校網(wǎng)絡設備基礎建設；教育委員會要及時掌握學校需求，尊重學校辦學自主權與靈活性；學?；诿總€家庭及孩子的實際情況，采取不同的應對措施，保障教育結果公平；借鑒他國停課期間的應對措施，解決家庭間教育差距、區(qū)域差距等教育公平問題。

（來源：《中國教師報》 三好大樹/文）