牢牢把握新時代教育督導(dǎo)體制機制改革的四個基本問題

何元

自1995年《中華人民共和國教育法》把教育督導(dǎo)制度確立為國家的一項基本教育制度后，教育督導(dǎo)職能定位隨著教育工作重心轉(zhuǎn)變而不斷得到鞏固和擴展，教育督導(dǎo)的法律地位進一步增強，逐步形成了國家、省、市、縣四級教育督導(dǎo)組織體系和督政、督學(xué)與評估監(jiān)測三位一體的教育督導(dǎo)職能體系。中國特色社會主義進入新時代，黨中央、國務(wù)院對國家教育現(xiàn)代化作了系統(tǒng)性謀劃和前瞻性部署，深化新時代教育督導(dǎo)體制機制改革勢在必行。2020年2月，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于深化新時代教育督導(dǎo)體制機制改革的意見》（以下簡稱《意見》），對當(dāng)前和今后一段時期教育督導(dǎo)體制機制改革指明了方向。筆者認為，深刻理解和準(zhǔn)確把握文件精神，需明晰四個基本問題。

一、深刻理解“為什么督導(dǎo)”

教育督導(dǎo)是確保黨的教育方針和國家各項教育政策得到有效貫徹落實，確保教育決策和教育執(zhí)行不走樣、不變形并落實到位的重要手段，也是建立健全教育決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的教育治理現(xiàn)代化體系的重要內(nèi)容。2018年9月10日，習(xí)近平總書記在全國教育大會上提出了“九個堅持”和“六個下功夫”，強調(diào)要堅持中國特色社會主義教育發(fā)展道路，培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的社會主義建設(shè)者和接班人，加快推進教育現(xiàn)代化、建設(shè)教育強國、辦好人民滿意的教育。2018年12月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《中國教育現(xiàn)代化2035》，中辦、國辦印發(fā)《加快推進教育現(xiàn)代化實施方案（2018-2022年）》，提出了我國到2022年、到2035年實現(xiàn)教育現(xiàn)代化的目標(biāo)任務(wù)。隨后，以中共中央、國務(wù)院名義先后出臺了關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展、國家職業(yè)教育改革實施方案、全面提高義務(wù)教育質(zhì)量、新時代愛國主義教育實施綱要等文件，以中辦、國辦名義印發(fā)了開展城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園治理工作、新時代推進普通高中育人方式改革、深化新時代學(xué)校思想政治理論課改革創(chuàng)新、減輕中小學(xué)教師負擔(dān)進一步營造教育教學(xué)良好環(huán)境等文件。可以說，加快推進教育現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標(biāo)、總體思路、主要任務(wù)以及推進各級各類教育改革發(fā)展的“四梁八柱”政策框架已經(jīng)形成。

教育督導(dǎo)是抓落實的重要手段。當(dāng)前，制定的各項教育政策是否得到有效落實，哪些政策落實得好、推進得快，哪些政策落實不到位，哪些政策在落實的過程中搞變通、變形或走樣，哪些政策被選擇性執(zhí)行，政策在執(zhí)行中遇到哪些困難或問題，各級政府履行教育職責(zé)是否到位，學(xué)校是否始終堅持五育并舉的教育方針不動搖，素質(zhì)教育是否得到全面貫徹和落實，以及教育投入、教師隊伍建設(shè)、校舍改造、學(xué)前教育普及、義務(wù)教育均衡發(fā)展、高中階段教育普及、教育質(zhì)量提高等，都需要教育督導(dǎo)發(fā)揮監(jiān)督、檢查、評估和反饋的作用，從而督促各級政府履行教育職責(zé)、指導(dǎo)學(xué)校不斷提高教育質(zhì)量，為政策執(zhí)行或改進提供強有力的保障。習(xí)近平總書記指出：“改革推進到哪里、督察就跟進到哪里?！睆膰业降胤?，迫切需要建立全面覆蓋、運轉(zhuǎn)高效、結(jié)果權(quán)威、問責(zé)有力的中國特色社會主義教育督導(dǎo)體制機制，這既是教育督導(dǎo)制度進入新時代的必然趨勢，也是加快實現(xiàn)教育現(xiàn)代化的現(xiàn)實呼喚。

二、準(zhǔn)確把握“誰來督導(dǎo)”

“誰來督導(dǎo)”是教育督導(dǎo)能否取得實效的關(guān)鍵，決定著教育督導(dǎo)的性質(zhì)、地位、范圍和效果。改革開放以來，我國教育改革發(fā)展取得了巨大進步，“誰來督導(dǎo)”也在教育發(fā)展的不同階段呈現(xiàn)出不同的特點，經(jīng)歷了從依附到相對獨立的變遷過程。1978年教育部在普教司內(nèi)設(shè)視導(dǎo)室；1983年，教育部召開全國普通教育工作會議，提出建立督學(xué)制度，設(shè)立督學(xué)機構(gòu)；1984年視導(dǎo)室成為國家教委的一個司局級機構(gòu)（由中學(xué)司代管）；1986年視導(dǎo)室更名為國家教委督導(dǎo)司；1993年國家教委撤銷督導(dǎo)司另設(shè)教育督導(dǎo)團辦公室并掛靠在基礎(chǔ)教育司，督導(dǎo)團成員由教育系統(tǒng)的專家、學(xué)者及相關(guān)人士兼任；1998年教育督導(dǎo)團辦公室列入教育部18個職能司（局、室）之一；2000年原國家教委教育督導(dǎo)團更名為國家教育督導(dǎo)團，教育督導(dǎo)組織的獨立性進一步加強；2012年，國務(wù)院成立教育督導(dǎo)委員會，委員會主任由國務(wù)院副總理或國務(wù)委員擔(dān)任，副主任由教育部部長、國務(wù)院副秘書長擔(dān)任，委員一開始由發(fā)展改革委、教育部、科技部等10個部委局的副職領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任（2018年調(diào)整為14個），辦公室設(shè)在教育部；2016年，教育部教育督導(dǎo)團辦公室更名為教育督導(dǎo)局，加掛國務(wù)院教育督導(dǎo)委員會辦公室牌子。各地根據(jù)國務(wù)院的設(shè)置，也相應(yīng)成立了省市縣三級政府教育督導(dǎo)委員會及其辦公室，獨立的教育督導(dǎo)組織體系基本形成。

教育改革發(fā)展進入新時代，“誰來督導(dǎo)”的體制機制改革問題顯得更為重要?！兑庖姟吩诘诙l進一步深化教育督導(dǎo)管理體制改革中，進一步明確了教育督導(dǎo)委員會是由國務(wù)院設(shè)立，委員新增中央組織部、中央宣傳部、體育總局、共青團中央4個部門有關(guān)負責(zé)同志，委員單位增加至18個部委局。同時，明確在教育部設(shè)立總督學(xué)、副總督學(xué)，負責(zé)具體工作落實。省、市、縣三級人民政府結(jié)合實際，比照上述做法成立委員會，確保負責(zé)教育督導(dǎo)機構(gòu)獨立行使職能。此外，在《意見》第五條中，還對督學(xué)的配備比例、聘用方式、提高專業(yè)化水平、隊伍的管理監(jiān)督等進行了規(guī)定。可以說，《意見》首次對“誰來督導(dǎo)”這一核心問題以及督導(dǎo)職能、發(fā)揮委員會成員單位作用等作出明確，進一步理順了新時代教育督導(dǎo)工作的管理體制，督導(dǎo)機構(gòu)進一步健全，力量得到充實，為推動新時代中國特色社會主義教育督導(dǎo)制度改革奠定了基礎(chǔ)。

三、全面掌握“督導(dǎo)什么”

“督導(dǎo)什么”是教育督導(dǎo)工作的核心問題，反映著一個國家教育督導(dǎo)制度的基本特征，決定著教育督導(dǎo)的任務(wù)、對象和內(nèi)容。從歷史上看，我國教育“督導(dǎo)什么”，是隨著教育改革發(fā)展而不斷探索豐富形成的。1949年11月1日，教育部成立并設(shè)一廳五司，其中五司之一的視導(dǎo)司履行教育督導(dǎo)的職責(zé)，承擔(dān)教育視導(dǎo)、編審、研究事項。1955年，教育部印發(fā)《關(guān)于加強視察工作的通知》，強調(diào)教育視導(dǎo)任務(wù)是對所屬學(xué)校實行國家監(jiān)督和指導(dǎo)。改革開放后，1984年教育部設(shè)視導(dǎo)室負責(zé)巡視、檢查和指導(dǎo)全國各地的普通教育工作。1986年，為確?！读x務(wù)教育法》得到貫徹，視導(dǎo)室被賦予了協(xié)助全國人大對義務(wù)教育進行檢查的職能。1989年，國家教育委員會“三定”方案規(guī)定了督導(dǎo)司的職責(zé)，首次提出督導(dǎo)對象是政府和學(xué)校。1991年，國家教委頒布《教育督導(dǎo)暫行規(guī)定》，明確提出教育督導(dǎo)的任務(wù)是對下級人民政府的教育工作、下級教育行政部門和學(xué)校工作進行監(jiān)督、檢查、評估、指導(dǎo)。1998年，教育督導(dǎo)團辦公室主要負責(zé)組織國家督學(xué)對各地中等及中等以下教育的督導(dǎo)評估和檢查驗收，宏觀指導(dǎo)各地的督導(dǎo)工作。1999年，《面向21世紀(jì)教育振興行動計劃》提出，教育督導(dǎo)要保證“兩基”的質(zhì)量和素質(zhì)教育的順利實施。之后很長一段時期，對“兩基”進行督導(dǎo)檢查成為我國教育督導(dǎo)的重要任務(wù)。2001年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》提出，堅持督政與督學(xué)相結(jié)合……積極開展對基礎(chǔ)教育熱點、難點問題的專項督導(dǎo)檢查。2004年3月，教育部教育督導(dǎo)團辦公室在北京召開2004年度全國義務(wù)教育監(jiān)測項目工作會議，教育監(jiān)測首次進入教育督導(dǎo)視野。2006年，新修訂的《中華人民共和國義務(wù)教育法》第八條規(guī)定：人民政府教育督導(dǎo)機構(gòu)對義務(wù)教育工作執(zhí)行法律法規(guī)情況、教育教學(xué)質(zhì)量以及義務(wù)教育均衡發(fā)展?fàn)顩r等進行督導(dǎo)。2007年，教育部成立基礎(chǔ)教育質(zhì)量監(jiān)測中心，質(zhì)量監(jiān)測職能開始成為督導(dǎo)部門的工作任務(wù)之一。2012年國務(wù)院發(fā)布《教育督導(dǎo)條例》，第一章第二條督導(dǎo)內(nèi)容明確為縣級以上人民政府對下級人民政府的教育督導(dǎo)和督學(xué)。直到2014年，國務(wù)院教育督導(dǎo)委員會第一次會議審議同意的《深化教育督導(dǎo)改革轉(zhuǎn)變教育管理方式的意見》中，才首次將督政、督學(xué)、評估監(jiān)測作為教育督導(dǎo)的主要任務(wù)，“督導(dǎo)什么”的問題也得到了明確。2018年，國務(wù)院教育督導(dǎo)委員會首次對省級政府履行教育職責(zé)情況進行評價。

《意見》對教育督導(dǎo)的督政、督學(xué)、評估監(jiān)測職能進行了再次強調(diào)，明確提出加強對地方政府履行教育職責(zé)的督導(dǎo)、加強對學(xué)校的督導(dǎo)、加強和改進教育評估監(jiān)測“三個加強”，并細化了督政、督學(xué)、教育評估監(jiān)測的具體內(nèi)容。督政的重點包括辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行、教育投入落實和經(jīng)費管理、教師編制待遇、教育扶貧和重大教育工程項目實施等情況；督學(xué)的重點包括：學(xué)校黨建及黨建帶團建隊建、教育教學(xué)、科學(xué)研究、師德師風(fēng)、資源配置、教育收費、安全穩(wěn)定等情況；教育評估監(jiān)測包括對學(xué)校教師隊伍建設(shè)、辦學(xué)條件和教育教學(xué)質(zhì)量的評估監(jiān)測以及博士碩士學(xué)位論文抽檢等。至此，“督導(dǎo)什么”有了強有力的政策和制度保障，為順利開展教育督導(dǎo)體制機制改革和開展教育督導(dǎo)工作奠定了堅實基礎(chǔ)。

四、準(zhǔn)確定位“怎么督導(dǎo)”

“怎么督導(dǎo)”是教育督導(dǎo)的過程、方式和結(jié)果運用，是督導(dǎo)主體依據(jù)黨的教育方針和國家各項教育政策，按照督導(dǎo)內(nèi)容對督導(dǎo)對象實施的一系列有目的、有計劃、有組織的監(jiān)督、檢查、教育監(jiān)測評估活動，體現(xiàn)政策性、權(quán)威性、專業(yè)性和技術(shù)性。從我國教育督導(dǎo)的實踐層面來看，在督導(dǎo)形式上，分為綜合督導(dǎo)、專項督導(dǎo)和經(jīng)常性檢查；從督導(dǎo)方法上看，采用列席會議、聽取匯報、查閱文件、現(xiàn)場調(diào)查或召開政府見面會、查驗檔案資料、抽查有關(guān)部門或?qū)W校、隨機訪談等；從督導(dǎo)環(huán)節(jié)上看，可分為自查自評、組織專家評估、開展第三方監(jiān)測、滿意度調(diào)查、結(jié)果反饋、問題整改、復(fù)查等；從督導(dǎo)技術(shù)上看，分為指標(biāo)性督導(dǎo)、任務(wù)型督導(dǎo)等；從督導(dǎo)對象上看，可分為對政府的教育督導(dǎo)（如省級政府履行教育職責(zé)評價、義務(wù)教育均衡發(fā)展評估等）、對學(xué)校的教育督導(dǎo)（如督學(xué)責(zé)任區(qū)、幼兒園辦園行為督導(dǎo)評估等）、對教育質(zhì)量的督導(dǎo)（如義務(wù)教育質(zhì)量監(jiān)測、本科教學(xué)工作合格評估等）。經(jīng)過長期的教育督導(dǎo)實踐，我國形成了形式多樣、內(nèi)容豐富、技術(shù)支撐、程序合理、覆蓋地方各級政府及有關(guān)部門和各級各類學(xué)校的大教育督導(dǎo)格局，為新時代教育督導(dǎo)改革提供了條件、奠定了基礎(chǔ)。

由于多種原因，我國教育督導(dǎo)的權(quán)威性、嚴(yán)肅性不足，還沒有真正形成威懾。“怎么督導(dǎo)”才有效？強化問責(zé)是關(guān)鍵?！兑庖姟穱@問責(zé)即教育督導(dǎo)“長牙齒”，明確提出了完善報告制度、規(guī)范反饋制度、強化整改制度、健全復(fù)查制度、落實激勵制度、嚴(yán)肅約談制度、建立通報制度、壓實問責(zé)制度8個方面的要求，對督導(dǎo)報告的運用、問題反饋及整改、督導(dǎo)“回頭看”以防止問題反彈，教育督導(dǎo)結(jié)果優(yōu)秀的激勵以及對什么情況下運用約談、通報、問責(zé)等進行了細化，既對督導(dǎo)實施進行了規(guī)范，也對督導(dǎo)對象提出了要求，具有很強的操作性，為扎實高效開展教育督導(dǎo)提供了政策依據(jù)，進一步提升了教育督導(dǎo)的權(quán)威性、嚴(yán)肅性。

“為什么督導(dǎo)”“誰來督導(dǎo)”“督導(dǎo)什么”“怎么督導(dǎo)”這四個基本問題，伴隨著教育改革發(fā)展的不同階段，具有不同的特點。只有從歷史變遷中把握時代變化，理解和掌握這種變化的局限性和現(xiàn)實基礎(chǔ)，才能更加深刻和準(zhǔn)確地理解新時代教育督導(dǎo)的特征，保證教育督導(dǎo)體制機制改革的順利推進。

（作者系云南教育報刊社副社長）