排污許可證與污染源監(jiān)測(cè)管理銜接問(wèn)題探討

徐標(biāo)

摘 ? 要：當(dāng)前我國(guó)污染源環(huán)境管理制度建立了以排污許可證為核心的“一證式”管理模式，污染源監(jiān)測(cè)是環(huán)境監(jiān)測(cè)工作的重要組成部分，是實(shí)現(xiàn)“一證式”管理的基礎(chǔ)。排污許可與污染源監(jiān)測(cè)管理銜接之間尚存在法規(guī)制度不足、污染源監(jiān)測(cè)不足以支撐排污許可證后監(jiān)管、企業(yè)自行監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)質(zhì)量達(dá)不到排污許可管理要求等問(wèn)題。本文通過(guò)研究，探討了如何實(shí)現(xiàn)排污許可證與污染源監(jiān)測(cè)管理制度的有效銜接問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：排污許可證 ?污染源 ?監(jiān)測(cè)管理

中圖分類號(hào)：X321 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號(hào)：1674-098X（2020）05（a）-0137-02

近年來(lái)，國(guó)家進(jìn)一步大力推動(dòng)污染源環(huán)境管理制度改革，建立了以排污許可證為核心的“一證式”固定污染源環(huán)境管理模式。污染源監(jiān)測(cè)是環(huán)境監(jiān)測(cè)工作的重要組成部分，是污染防治監(jiān)管、環(huán)境執(zhí)法的重要技術(shù)支撐，是實(shí)現(xiàn)“一證式”管理的基礎(chǔ)。如何實(shí)現(xiàn)排污許可“一證式”管理的關(guān)鍵依然是構(gòu)建、完善固定污染源監(jiān)測(cè)管理制度。研究排污許可制度與污染源監(jiān)測(cè)制度銜接的關(guān)鍵對(duì)策，于支撐排污許可制度的有效實(shí)施具有重要意義。

1 ?排污許可與固定污染源監(jiān)測(cè)管理銜接存在問(wèn)題

1.1 排污許可與固定污染源監(jiān)測(cè)管理銜接的法規(guī)制度不足

企業(yè)作為污染源監(jiān)測(cè)最重要的責(zé)任主體，應(yīng)通過(guò)監(jiān)測(cè)說(shuō)明自身履行環(huán)境保護(hù)責(zé)任和開(kāi)展污染治理的情況。然而，污染源監(jiān)測(cè)一直被認(rèn)為是政府的責(zé)任，企業(yè)責(zé)任出現(xiàn)缺位。新的《環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》等環(huán)保法律法規(guī)中明確排污單位應(yīng)開(kāi)展自行監(jiān)測(cè)，并進(jìn)行信息公開(kāi)，但缺少具體的法規(guī)制度支撐落實(shí)?！杜盼墼S可管理辦法（試行）》對(duì)自行監(jiān)測(cè)方案、自行監(jiān)測(cè)設(shè)施、自行監(jiān)測(cè)結(jié)果做出總體要求，但對(duì)自行監(jiān)測(cè)規(guī)范開(kāi)展的相關(guān)管理辦法配套還不完善。原有的《污染源監(jiān)測(cè)管理辦法》已廢止，污染源監(jiān)測(cè)沒(méi)有專門的管理制度?，F(xiàn)行的《全國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)管理?xiàng)l例》、《環(huán)境監(jiān)測(cè)管理辦法》和《污染源監(jiān)測(cè)管理辦法》中對(duì)污染源監(jiān)測(cè)的要求，均主要針對(duì)行政管理部門的監(jiān)督性監(jiān)測(cè)，對(duì)排污單位自行監(jiān)測(cè)的要求嚴(yán)重不足。

1.2 現(xiàn)有的污染源監(jiān)督性監(jiān)測(cè)不足以支撐污染源監(jiān)管執(zhí)法

污染源監(jiān)督性監(jiān)測(cè)與監(jiān)管執(zhí)法協(xié)同機(jī)制未建立，監(jiān)測(cè)與執(zhí)法“各自為戰(zhàn)”，一方面監(jiān)測(cè)部門監(jiān)測(cè)了大量數(shù)據(jù)，另一方面監(jiān)管部門需要的數(shù)據(jù)又顯得不足。污染源監(jiān)管部門更為重視對(duì)污染源污染治理的落實(shí)檢查，而對(duì)污染源監(jiān)測(cè)的要求不夠重視，一般只提出籠統(tǒng)性的、原則性的要求，兩者缺乏協(xié)同機(jī)制。同時(shí)缺少開(kāi)展以問(wèn)題導(dǎo)向性的污染源監(jiān)督性監(jiān)測(cè)，不能有效反映企業(yè)的污染態(tài)勢(shì)，為排污許可執(zhí)法監(jiān)管提供有力數(shù)據(jù)支撐。

1.3 基層污染源監(jiān)測(cè)能力與支撐污染源管理需求不匹配

2016年來(lái)隨著環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度的推行，污染源執(zhí)法監(jiān)測(cè)職能主要由市級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)（現(xiàn)有的縣（區(qū)）級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)）承擔(dān)。但污染源監(jiān)測(cè)面對(duì)的監(jiān)測(cè)狀況復(fù)雜、監(jiān)測(cè)技術(shù)要求高，縣級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)部門原來(lái)的基礎(chǔ)能力較為薄弱，存在技術(shù)人員專業(yè)知識(shí)不足、監(jiān)測(cè)設(shè)備與實(shí)驗(yàn)室條件等方面不足，導(dǎo)致基層污染源監(jiān)測(cè)能力與支撐污染源管理的需求不匹配，與管理要求差距大。

1.4 企業(yè)自行監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)質(zhì)量達(dá)不到排污許可管理要求

2013年以來(lái)，我國(guó)開(kāi)始推行重點(diǎn)企業(yè)自行監(jiān)測(cè)，要求企業(yè)承擔(dān)應(yīng)有的監(jiān)測(cè)和信息公開(kāi)責(zé)任，接受公眾監(jiān)督。但是污染源監(jiān)測(cè)技術(shù)體系和質(zhì)控體系不完善，部分監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)過(guò)程不規(guī)范、存在檢測(cè)數(shù)據(jù)失真、企業(yè)花錢買合格監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)等問(wèn)題，導(dǎo)致治理效果和監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)質(zhì)量不符合管理要求問(wèn)題。

1.5 排污許可證執(zhí)行情況監(jiān)管體系并不健全

排污許可證制度實(shí)施以來(lái)，部分持證企業(yè)并不能穩(wěn)定達(dá)標(biāo)和達(dá)總量排放，企業(yè)自行監(jiān)測(cè)未按排污許可證要求執(zhí)行，環(huán)境管理臺(tái)賬不完善，執(zhí)行報(bào)告未及時(shí)提交，企業(yè)環(huán)保主體責(zé)任沒(méi)有完全落實(shí)，目前缺乏對(duì)排污許可證執(zhí)行情況的監(jiān)管技術(shù)體系。排污許可制度的初衷是力求將污染源監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)有效運(yùn)用于環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法，但目前還沒(méi)有有效開(kāi)展證后管理，排污許可證后管理如何開(kāi)展還未出臺(tái)，證后監(jiān)管還未進(jìn)入實(shí)質(zhì)性工作階段。

2 ?排污許可與固定污染源監(jiān)測(cè)管理有效銜接對(duì)策

2.1 完善排污許可對(duì)自行監(jiān)測(cè)要求相關(guān)的法規(guī)制度，強(qiáng)化排污單位的監(jiān)測(cè)主體責(zé)任

保證排污單位自行監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)質(zhì)量是落實(shí)《環(huán)保法》等法律法規(guī)的要求，也是保障環(huán)境保護(hù)稅、排污許可制度實(shí)施效果的要求。排污單位是自行監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的責(zé)任主體，應(yīng)對(duì)數(shù)據(jù)質(zhì)量負(fù)主體責(zé)任。為落實(shí)新《環(huán)保法》的要求，進(jìn)一步明確排污單位在污染源監(jiān)測(cè)中的主體地位，推進(jìn)自行監(jiān)測(cè)的健康發(fā)展，應(yīng)在專項(xiàng)法律、管理辦法等相關(guān)法律法規(guī)中進(jìn)行配套規(guī)定。

2.2 優(yōu)化監(jiān)督性監(jiān)測(cè)方案，為執(zhí)法監(jiān)測(cè)管理提供有效支撐

優(yōu)化監(jiān)督性監(jiān)測(cè)方案，不僅包括現(xiàn)場(chǎng)采樣監(jiān)測(cè)，還應(yīng)對(duì)排污單位自行監(jiān)測(cè)臺(tái)賬、原始數(shù)據(jù)、質(zhì)量保證和控制等進(jìn)行檢查，一方面將監(jiān)督性監(jiān)測(cè)作為檢查和評(píng)價(jià)排污單位取得排污許可證后自行監(jiān)測(cè)開(kāi)展情況的重要依據(jù)，另一方面對(duì)排污單位自行監(jiān)測(cè)的完善提出明確要求和具體指導(dǎo)，對(duì)排污單位自行監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)有效性提出意見(jiàn)。充分發(fā)揮監(jiān)督性監(jiān)測(cè)技術(shù)執(zhí)法作用，開(kāi)展監(jiān)督性監(jiān)測(cè)的同時(shí)，結(jié)合執(zhí)法現(xiàn)場(chǎng)取證的要求，完成對(duì)排污單位生產(chǎn)工況、治污設(shè)施運(yùn)行情況等的記錄檢查，作為環(huán)境監(jiān)察部門執(zhí)法的直接證據(jù)，避免重復(fù)取證監(jiān)測(cè)。

2.3 完善污染源執(zhí)法監(jiān)測(cè)能力，建立長(zhǎng)效管理機(jī)制

要著力解決污染源監(jiān)督性監(jiān)測(cè)（執(zhí)法監(jiān)測(cè)）技術(shù)能力不足的問(wèn)題，并提高國(guó)家本級(jí)能力建設(shè)，各級(jí)監(jiān)測(cè)站基于技術(shù)指導(dǎo)、質(zhì)控的紐帶不能斷，基層站標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，應(yīng)加強(qiáng)人才、設(shè)備建設(shè)，加強(qiáng)污染源監(jiān)測(cè)培訓(xùn)，提高污染源執(zhí)法監(jiān)測(cè)的能力。

2.4 加強(qiáng)對(duì)企業(yè)自行監(jiān)測(cè)質(zhì)量管理，提高自行監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)在排污許可中制度中的作用

排污單位按照排污許可要求開(kāi)展自行監(jiān)測(cè)時(shí)，應(yīng)嚴(yán)格按照監(jiān)測(cè)規(guī)范開(kāi)展監(jiān)測(cè)活動(dòng)，并如實(shí)記錄監(jiān)測(cè)結(jié)果;保證監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)全面性，應(yīng)在設(shè)計(jì)監(jiān)測(cè)方案時(shí)，全面考慮排放狀況，確保監(jiān)測(cè)結(jié)果能夠全面反映污染排放狀況;保證監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)代表性，應(yīng)在設(shè)計(jì)監(jiān)測(cè)方案和開(kāi)展監(jiān)測(cè)活動(dòng)時(shí)，充分考慮監(jiān)測(cè)頻次和監(jiān)測(cè)時(shí)點(diǎn)能否反映實(shí)際排放狀況，同時(shí)應(yīng)保存完整的原始記錄、監(jiān)測(cè)報(bào)告，并按規(guī)定公開(kāi)相關(guān)監(jiān)測(cè)信息。同時(shí)生態(tài)環(huán)境、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門應(yīng)對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)開(kāi)展“雙隨機(jī)”檢查，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，建立入廠監(jiān)測(cè)的備案制度。環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)和人員弄虛作假或參與弄虛作假的，環(huán)境保護(hù)、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門及公安機(jī)關(guān)依法給予處罰;涉嫌犯罪的，移交司法機(jī)關(guān)依法追究相關(guān)責(zé)任人的刑事責(zé)任。

2.5 建立排污許可證后評(píng)估制度，支撐排污許可證后監(jiān)管

盡快出臺(tái)排污許可證后管理制度，建立排污許可證后管理工作機(jī)制，明確責(zé)任主體，省級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門負(fù)責(zé)組織實(shí)施本行政區(qū)域內(nèi)排污許可后管理工作，地市級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門負(fù)責(zé)具體實(shí)施排污許可證后管理工作。強(qiáng)化依證監(jiān)管，強(qiáng)化排污許可證執(zhí)行落地。加強(qiáng)排污許可證質(zhì)量專項(xiàng)檢查工作，加強(qiáng)排污許可證實(shí)施管理力度，推動(dòng)建立固定污染源信息化監(jiān)管模式。

3 ?結(jié)語(yǔ)

污染源監(jiān)測(cè)是許可證管理中的重要環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)排污許可證制度與污染源監(jiān)測(cè)制度的有效銜接，才能更好地為提高環(huán)境管理能力，改善環(huán)境質(zhì)量提供有效的技術(shù)支撐。

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