中國計劃生育政策的評價

張辰宇

摘 要：中國作為世界上人口最多的發(fā)展中國家，人口的問題一直是我國經(jīng)濟社會發(fā)展中的重要問題，而生育政策則是關(guān)系我國長遠(yuǎn)發(fā)展和民族前途的大事。生育政策的制定和落實是以實現(xiàn)人口與經(jīng)濟協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展為落點的，生育政策的制定主要目的是為人民群眾謀求福祉。本文將從計劃生育政策提出的背景、實施過程以及獲得成果、計劃生育政策施行的意義及評價和我國生育政策未來的展望與建議等方面，重新評估和認(rèn)識計劃生育政策實施以來的成果及歷史地位。

一、計劃生育政策提出的歷史背景

建國初期，“人口”與“人手”的爭論引起了全國的關(guān)注。美國國務(wù)卿艾奇遜依據(jù)過去兩個世紀(jì)中國人口的增加使土地不堪重負(fù)的情況，從馬爾薩斯人口論出發(fā)，斷言共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的新中國也會因為解決不了人口吃飯問題，不斷引發(fā)革命。針對艾奇遜的論調(diào)，毛澤東在《唯心歷史觀的破產(chǎn)》一文中進行了反駁：“人口眾多是一件極大的好事”，“世間一切事物中，人是第一個可寶貴的。在共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，只要有了人，什么人間奇跡也可以造出來”。在新中國成立初期，社會主義改造期間安排了141萬城市失業(yè)人口重新就業(yè)，這似乎論證了當(dāng)時人多力量大的人口觀念。這一時期，中國對前蘇聯(lián)學(xué)術(shù)界的人口理論、政府的人口政策導(dǎo)向全盤移植，鼓勵人口增長、獎勵多子女英雄母親的政策做法，得到中國政務(wù)院衛(wèi)生部的認(rèn)可并廣為宣傳。國家制定了嚴(yán)苛的限制打胎、節(jié)育及人工流產(chǎn)暫行，違犯規(guī)定者依法處理。

人口的快速增長在這一時期已經(jīng)得到了領(lǐng)導(dǎo)層的重視，周恩來、鄧小平、劉少奇等國家領(lǐng)導(dǎo)人先后作出指示，提出要實行有計劃的生育。1954—1957年，國家的節(jié)育政策出現(xiàn)放松趨勢，為群眾提供避孕節(jié)育及相關(guān)服務(wù)。我國的人口觀逐漸平穩(wěn)。但在隨后到來的1958——1959年，大躍進和人民公社化運動中的一個個過于激進的任務(wù)和目標(biāo)，“三年趕英五年超美”的標(biāo)語在全國之下刮起一陣冒進之風(fēng)，使已經(jīng)孕育起來的上層控制人口思想受到嚴(yán)重干擾。毛澤東在公開文章中又強調(diào)了：“除了黨的領(lǐng)導(dǎo)之外，六億人口是一個決定的因素?！敝链?，有松緩跡象的人口政策再次收緊。

二、計劃生育政策的發(fā)展過程及成果

改革開放之初的幾年是計劃生育政策形成和完善的重要時期。1978年3月，第五屆全國人民代表大會第一次會議通過的《中華人民共和國憲法》規(guī)定：國家提倡和推行計劃生育。計劃生育第一次以法律形式載入憲法。10月，提出“一對夫婦生育子女最好一個，最多兩個和生育間隔三年以上”的要求。1979年6月，全國人大五屆二次會議第一次提出：要制訂出切實可行的辦法，獎勵只生育一個孩子的夫婦。1980年9月，中共中央發(fā)表《關(guān)于控制我國人口增長問題致全體共產(chǎn)黨員、共青團員的公開信》提倡一對夫婦只生育一個孩子，至此人口政策定位于“提倡一對夫婦只生育一個孩子”。1981年3月，第五屆全國人大第十七次常委會決定設(shè)立國家計劃生育委員會。當(dāng)年年末，中國人口總量突破10億。1982 年2 月，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進一步做好計劃生育工作的指示》第一次明確規(guī)定了中國的人口政策，即“控制人口數(shù)量，提高人口素質(zhì)”，1982年12 月，第五屆人大五次會議通過的《中華人民共和國憲法》第二十五條規(guī)定，“國家推行計劃生育，使人口的增長同經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃相適應(yīng)”。第四十九條又規(guī)定，“夫妻雙方有實行計劃生育的義務(wù)”。2002年12月，《人口與計劃生育法》頒布后，各地對計劃生育條例中生育政策的規(guī)定進行了微調(diào)，并逐步形成現(xiàn)行的生育政策。

生育政策的執(zhí)行困難之處在于，要把國家政策融入社會生活的私人領(lǐng)域去干預(yù)家庭意愿與個人身體，執(zhí)行計生政策在幾十年來已經(jīng)形成了一整套的執(zhí)行體系，從控制超生的效果來看，最有效的永遠(yuǎn)不是獎勵而是懲罰，尤其是帶有強制性的執(zhí)行措施：1、行政處罰。2、經(jīng)濟處罰。3、綜合管控。4、宣傳教育。

經(jīng)過了“中央治官、地方治民”的一竿子插到底的大整治，計劃生育出現(xiàn)了明顯的成果：上世紀(jì)八十年代，中央是通過運動型的治理，以黨領(lǐng)政、從上到下狠抓。當(dāng)中央意識到的人口危機逐漸減弱的時候，地方的計生工作變成了一種日常管理，主要在維護成果，監(jiān)督實施。在計生政策上，中央與地方?jīng)]有什么互利互惠的關(guān)系可言，地方更多的是貫徹和執(zhí)行中央的命令。因此，在計生政策實施過程中，地方與中央的討價還價也時發(fā)生：不管是各省選擇城鄉(xiāng)嚴(yán)格一胎化，還是農(nóng)村女兒戶的大口徑，在這些政策制定上各省都存在與中央討價還價的情形。基于不同地方的歷史背景和現(xiàn)實特性，各個地方對于計生政策的傾向不同。礙于人口資源環(huán)境壓力以及城市管理壓力，諸如江蘇、四川、京、津、滬等地區(qū)的廣大農(nóng)民未能充分享受女兒戶、一胎化的政策。相反，有些地方希望控制得松一些，進行了全面二胎的政策創(chuàng)新，并積極爭取中央對政策創(chuàng)新的認(rèn)可。經(jīng)過這些斗爭，女兒戶的政策大口徑基本被認(rèn)可，全面二胎的政策宣告流產(chǎn)。

經(jīng)過上述手段的調(diào)節(jié)和中央到地方的層層把控，計劃生育政策很快看到了預(yù)期中的效果。20世紀(jì)70年代，將人口控制寫入五年計劃：使人口自然增長率逐年降低，力爭到1975年，一般城市降到10‰左右，農(nóng)村降到15‰以下。同年，國家在修改的新憲法上把計劃生育納入法制的軌道。在這一時期，中國的出生率和生育率開始大幅下降，人口自然增長率由1970年的25.83‰降至1980年的11.87‰（城市8.69‰，農(nóng)村12.35‰）。1980年—2000年，自從黨的十一屆三中全會確立了以經(jīng)濟建設(shè)為中心的路線，提出了到2000年實現(xiàn)人均國民生產(chǎn)總值翻兩番的經(jīng)濟目標(biāo)之后，限制人口數(shù)量，提高人口素質(zhì)，成為人口政策的重心。這一時期，人口政策作為配套工程，發(fā)揮著為實現(xiàn)經(jīng)濟目標(biāo)保駕護航的作用。

基于中國人口紅利逐漸下降，社會老齡化現(xiàn)象日益加劇，生育政策逐漸放寬。2002年開始，湖北、甘肅、內(nèi)蒙古、山東、四川等省陸續(xù)實行夫妻雙方為獨生子女，經(jīng)批準(zhǔn)可以按計劃生育第二個子女的政策，直至2011年，全國所有省份實現(xiàn)“雙獨二孩”政策的轉(zhuǎn)換。12 月27 日，十二屆全國人大常委會第十八次會議表決通過了關(guān)于修改《人口與計劃生育法》的決定。修改后的《人口與計劃生育法》明確，國家提倡一對夫妻生育兩個子女，于2016 年1 月1 日起施行。生育政策從：獨生子女，單獨二孩，平穩(wěn)過渡至全面二胎。獨生子女政策從此退出歷史舞臺，計劃生育政策逐漸放寬放緩。全面二胎開放以后，預(yù)期的生育高峰并沒有出現(xiàn)：生育率仍持續(xù)下降、群眾生育意愿不高、社會人口老齡化持續(xù)嚴(yán)重。政策在變，人們的觀念和想法也在不斷更新。主要體現(xiàn)在：生育觀念的轉(zhuǎn)變，群眾生育意愿不高，社會人口老齡化嚴(yán)重。

三、計劃生育政策的意義和評析

中國的計劃生育政策建立和實施的過程可以細(xì)分為幾個階段，具體的實施效果可以通過劃分階段來進行有效評估：

建國初期，政府盲目促進生育相信人多力量大，在人口與人手的爭論中片面強調(diào)了人口眾多的好處與作用，潛在影響了中央政府對于人口問題的認(rèn)識而帶來了一些消極影響。由于限制節(jié)育政策的嚴(yán)格實施，我國1949年至1952年的出生率一路增高，據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒1986》的數(shù)據(jù)顯示我國人口出生率達(dá)到了37.8%，而由于我國經(jīng)濟建設(shè)的不斷發(fā)展，人口的死亡率不斷降低，從1949年的20%到1952年的17%，下降了3%，由出生率的大幅上漲以及死亡率的下降，自然增長率不斷上升。這種人口激增的現(xiàn)象嚴(yán)重制約了社會物質(zhì)生產(chǎn)的發(fā)展。

1955年至1957年間，政府確實做出了許多行之有效的措施，比如退出節(jié)制生育的政策，宣傳并指導(dǎo)避孕工具的好處及用法，但全國仍處于放任生育的狀態(tài)。按照政府原本的計劃和政策可以合理解決中國人口增長過快以及人口過多的問題，大躍進期間出現(xiàn)人口低谷，但這只是當(dāng)時自然災(zāi)害所導(dǎo)致的，它僅僅是一個表面現(xiàn)象，在當(dāng)時嬰兒死亡率最高甚至達(dá)到了60%，但在1962 年我國再次進入了第二次生育高峰，因此僅看表面現(xiàn)象是會被假象所蒙蔽的，事實證明生育低谷是暫時的，對于計劃生育工作的遏止助長了我國人口的盲目增長。1960年國家開始著手處理大躍進以及自然災(zāi)害所帶來的嚴(yán)重困難，經(jīng)過不斷努力國民經(jīng)濟逐漸好轉(zhuǎn)，人民的物質(zhì)生活也有了提高，人口出生的高峰期再次到來。根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒1986》的統(tǒng)計我國人口出生率由1961 年的18.2%上漲到了1963 年的43.6%，人口基數(shù)已經(jīng)達(dá)到了7 億左右。隨著人口洪峰的到來，人與糧食之間的矛盾變得更加尖銳。社會與經(jīng)濟在人口的壓力下，變得不堪重負(fù)。緩解人口壓力，控制人口增長，變得迫在眉睫。政府不得不再次開始重視計劃生育工作。1964年1月成立了計劃生育委員會，國家也加大了對技術(shù)指導(dǎo)的重視，并將城市作為計劃生育的突破口。在此期間，計劃生育的效果顯著，人口出生率下降明顯，城市比農(nóng)村的效果更突出。

在計劃生育工作剛剛回到正軌時，文化大革命又給計劃生育造成了消極影響。計劃生育工作處于停滯狀態(tài)，革命委員會取消了很多地方的計劃生育機構(gòu)，許多工作無法展開，領(lǐng)導(dǎo)人提出的許多建議也付諸東流。中國人口又開始無限制的增長，人口總數(shù)猛增至8億。我國的計劃生育政策再這樣一波三折的政策轉(zhuǎn)變實施下，總體效果不盡人意。獨生子女政策確立以后，促進了我國人口基數(shù)的下降，也導(dǎo)致了我國生育率的下降。在2010 年之前，我國的快速發(fā)展是要歸功于“獨生子女”政策為我國帶來的巨大的“人口紅利”。我國近幾年的“人口紅利”在不斷消失，其原因在于我國勞動人口的不斷下降。計劃生育帶來的人口紅利在2016年開始逐漸消失，其重要原因是人口老齡化已經(jīng)達(dá)到了一定水平，勞動人口在慢慢減少。老齡化與勞動力供給不足逐漸引起了國家的重視。

四、展望與建議

作為世界上人口最多的發(fā)展中國家，各種人口問題相互交織、盤根錯節(jié)的形勢決定了在中國面對的是世界上最復(fù)雜的人口問題。在這樣的形勢下，沒有一個明確的計劃生育政策對于我國的人口發(fā)展和社會經(jīng)濟發(fā)展來說是不可想象的，經(jīng)過三十多年的努力，我國進入了低生育水平國家的行列。與此同時，計劃生育政策也不是一成不變的。需要根據(jù)不同的社會狀況和歷史背景來進行相應(yīng)的及時的調(diào)整，為此必須加強務(wù)實高效的科學(xué)研究，準(zhǔn)確判斷人口形勢，明確人口和計劃生育工作在國家統(tǒng)籌干工作中的地位和作用，以人為本，科學(xué)發(fā)展，因地制宜，因時制宜的解決和調(diào)整人口問題及相應(yīng)的生育政策。

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