區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

袁驚柱

日本北海道的冰雪旅游。

美國(guó)：總統(tǒng)直接領(lǐng)導(dǎo)貧困地區(qū)的綜合開發(fā)

美國(guó)典型的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展案例是西進(jìn)運(yùn)動(dòng)，西部地區(qū)經(jīng)歷了以農(nóng)業(yè)為主的初步開發(fā)、以工業(yè)為主的高速發(fā)展和以高新技術(shù)為主的深度開發(fā)階段后，實(shí)現(xiàn)了均衡發(fā)展。

概言之，美國(guó)在開發(fā)不發(fā)達(dá)地區(qū)時(shí)，采取的是包括有7個(gè)主要措施的均衡戰(zhàn)略：實(shí)行優(yōu)惠稅制，政府組建開發(fā)區(qū)，以交通運(yùn)輸為重點(diǎn)扶持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，利用財(cái)政金融手段引導(dǎo)私人企業(yè)投資，政策支持和法律支持，引導(dǎo)人力資源流向，保護(hù)生態(tài)環(huán)境。例如：美國(guó)政府的扶持重點(diǎn)是阿拉巴契亞地區(qū)、田納西河流域等問題最嚴(yán)重的連片貧困地區(qū)。主要方式為選擇一些發(fā)展水平較高且具有較大發(fā)展?jié)摿Φ牡貐^(qū)作為增長(zhǎng)中心，進(jìn)行政策扶持，通過增長(zhǎng)中心的發(fā)展帶動(dòng)周圍腹地的增長(zhǎng)，增加貧困人口的就業(yè)機(jī)會(huì)。在法律法規(guī)方面，1933年，美國(guó)通過了《田納西河流域管理局法》，成立了田納西河流域管理局，由羅斯?？偨y(tǒng)直接領(lǐng)導(dǎo)，負(fù)責(zé)田納西河流域的綜合開發(fā)，使得田納西河流域成功擺脫貧困。20世紀(jì)60年代，又成立了地區(qū)再開發(fā)署、經(jīng)濟(jì)開發(fā)署等區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展管理機(jī)構(gòu)。1965年，通過了《阿巴拉契亞區(qū)域開發(fā)法》，幫助阿巴拉契亞區(qū)域脫貧。1993年，克林頓總統(tǒng)簽署了《聯(lián)邦受援區(qū)和受援社區(qū)法案》，成為美國(guó)第一個(gè)系統(tǒng)解決欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展問題的法案。

歐盟：超國(guó)家、國(guó)家、地方等多個(gè)層次的區(qū)域協(xié)調(diào)體系

歐盟在促進(jìn)成員國(guó)之間協(xié)調(diào)發(fā)展方面采取了一系列的均衡戰(zhàn)略措施，主要有：

制定明確的政策目標(biāo)和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，如1994—1999年的“六年規(guī)劃”、2000—2006年的“七年規(guī)劃”和2007—2013年的“七年支出計(jì)劃”。

形成了超國(guó)家、國(guó)家、地方等多個(gè)層次的區(qū)域協(xié)調(diào)體系，形成了分層治理的區(qū)域政策治理結(jié)構(gòu)。如在超國(guó)家層面，有歐盟委員會(huì)、歐洲理事會(huì)和歐洲議會(huì)等重要機(jī)構(gòu)，針對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展設(shè)立權(quán)威的區(qū)域管理機(jī)構(gòu);歐盟下設(shè)了24個(gè)部，其中的第16部為區(qū)域政策事務(wù)部，主管區(qū)域協(xié)調(diào)。在歐盟的預(yù)算中，有2/3都用在區(qū)域政策里。

建立健全協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的法律法規(guī)體系。1958年，歐盟簽訂了《歐洲經(jīng)濟(jì)共同體條約》，強(qiáng)調(diào)“縮小存在于各區(qū)域間的差距和降低較貧困區(qū)域的落后程度，加強(qiáng)各國(guó)經(jīng)濟(jì)的一致性和保證它們的協(xié)調(diào)發(fā)展”。

區(qū)域政策金融工具助力區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。歐盟設(shè)有基金工具和貸款工具兩方面的金融工具，其中，基金工具包括結(jié)構(gòu)基金、聚合基金、歐盟團(tuán)結(jié)基金和預(yù)備接納基金，貸款工具主要以歐洲投資銀行為主。借助以上金融工具，歐盟能夠更好地實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)政策，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。問題區(qū)域模式、跨境合作模式、創(chuàng)新區(qū)域模式和流域治理模式等多樣化的區(qū)域協(xié)調(diào)模式共同促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

區(qū)域政策的客體明確，將目標(biāo)區(qū)域問題劃分了普遍性和特殊性相結(jié)合進(jìn)行治理，使得區(qū)域政策目標(biāo)明確，針對(duì)性強(qiáng)，能夠產(chǎn)生更好的政策效果。作為歐盟典型成員國(guó)的德國(guó)，在其區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展過程中，也采取了大量的措施，主要包括：制定促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的法律法規(guī);明確劃分“促進(jìn)地區(qū)”;應(yīng)用財(cái)政、補(bǔ)貼手段;扶持中小企業(yè)等。如德國(guó)出臺(tái)了《聯(lián)邦空間布局法》《聯(lián)邦改善區(qū)域結(jié)構(gòu)共同任務(wù)法》《聯(lián)邦財(cái)政平衡法》等一系列法規(guī)，協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展的不平衡。

日本：“據(jù)點(diǎn)”開發(fā)戰(zhàn)略、建設(shè)“定居圈”“技術(shù)集成城市”

為了縮小區(qū)域發(fā)展差距，日本政府根據(jù)《國(guó)土綜合開發(fā)法》先后制定了五次全面綜合開發(fā)計(jì)劃，采取“據(jù)點(diǎn)”開發(fā)戰(zhàn)略和建設(shè)“定居圈”“技術(shù)集成城市”等措施來促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展?？傮w看來，采取的具體措施主要包括：法律措施、行政管理措施、財(cái)政金融措施、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)措施、科教事業(yè)措施、特色經(jīng)濟(jì)措施等。具體表現(xiàn)為：

法律措施。日本通過立法和設(shè)立開發(fā)計(jì)劃，為開發(fā)落后地區(qū)提供了法律保障和方向指導(dǎo)。如在法律方面，出臺(tái)了《國(guó)土綜合開發(fā)法》《國(guó)土利用計(jì)劃法》《北海道開發(fā)法》《東北開發(fā)促進(jìn)法》等。在開發(fā)計(jì)劃方面，制訂了全國(guó)綜合開發(fā)計(jì)劃、都道府縣綜合開發(fā)計(jì)劃、地方綜合開發(fā)計(jì)劃和特定地域綜合開發(fā)計(jì)劃等不同層次、針對(duì)性強(qiáng)的規(guī)劃。

行政管理措施。為落后地區(qū)設(shè)立專門的行政管理機(jī)構(gòu)，指導(dǎo)開發(fā)工作。如北海道地區(qū)是日本發(fā)展較落后的地區(qū)，為了促進(jìn)北海道地區(qū)開發(fā)，日本在中央政府中設(shè)立北海道開發(fā)廳，下設(shè)北海道開發(fā)局。除此之外，還有沖繩開發(fā)廳等。

財(cái)政金融措施。為落后地區(qū)設(shè)立專門金融機(jī)構(gòu)，實(shí)施稅收優(yōu)惠和貸款優(yōu)惠政策。

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。中央和地方政府加大對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資，為人力資本和資金流入創(chuàng)造條件。

科教事業(yè)措施。在落后地區(qū)加大教育投資，提高教育津貼，設(shè)立國(guó)立科研機(jī)構(gòu)。

特色經(jīng)濟(jì)措施。根據(jù)落后地區(qū)的資源稟賦情況，制定適合各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的振興計(jì)劃。

山東省區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略演進(jìn)

第一階段：1984年起至1991年，實(shí)施“東部開放，西部開發(fā)，東西結(jié)合，共同發(fā)展”戰(zhàn)略。改革由農(nóng)村向城市以及整個(gè)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域全面推進(jìn)并逐步整頓深化、對(duì)外開放步伐不斷加快。

第二階段：1992年起至2002年，實(shí)施“全面開放，重點(diǎn)突破，梯次推進(jìn)，東西結(jié)合，加快發(fā)展”戰(zhàn)略。

第三階段：2003年起至2007年4月，實(shí)施“一群一圈一帶”戰(zhàn)略。立足于有效解決我省東中西部發(fā)展中存在的較大不平衡性問題，加強(qiáng)東部對(duì)中西部的支援，引導(dǎo)東部繼續(xù)領(lǐng)跑，促進(jìn)中部快速崛起和西部跨越式趕超。

第四階段：2007年8月起至2013年8月，實(shí)施“一體兩翼”戰(zhàn)略。區(qū)域發(fā)展思路從過去主要側(cè)重于以“東中西”為橫向坐標(biāo)考慮區(qū)域發(fā)展，轉(zhuǎn)變?yōu)閭?cè)重于以“北中南”為縱向坐標(biāo)觀察和思考問題。

第五階段：2013年8月起至2018年2月，實(shí)施“兩區(qū)一帶”戰(zhàn)略。以板塊促進(jìn)整體發(fā)展，以整體帶動(dòng)板塊騰飛，推動(dòng)區(qū)域內(nèi)部?jī)?yōu)勢(shì)互補(bǔ)、相互融合，為全國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展趟出了一條特色鮮明的路徑。

第六階段：2018年2月至2020年6月，形成了山東省“三核引領(lǐng)、區(qū)域融合互動(dòng)”的動(dòng)能轉(zhuǎn)換總體格局?！叭耍?jì)南、青島、煙臺(tái)）引領(lǐng)、多點(diǎn)突破、融合互動(dòng)”的橫跨東西、統(tǒng)籌陸海、縱貫?zāi)媳薄⒏采w全省的新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換重大戰(zhàn)略布局。

第七階段： ?2020年6月，山東公布關(guān)于建立區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的有關(guān)指導(dǎo)意見，提出構(gòu)建“一群兩心三圈”的區(qū)域發(fā)展格局。