全面依法治國(guó)背景下民間金融的發(fā)展路徑和風(fēng)險(xiǎn)研究

田原 賈月偉 郝曉雪

摘 要：針對(duì)落實(shí)全面依法治國(guó)總體要求和國(guó)內(nèi)民間金融風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大的現(xiàn)狀，本文選取民間金融這一主體進(jìn)行詳細(xì)分析。在總結(jié)民間金融概念界定、基本情況的基礎(chǔ)上，結(jié)合河北省實(shí)際情況，探索其發(fā)展路徑，并簡(jiǎn)單提出風(fēng)險(xiǎn)防范措施。

關(guān)鍵詞：民間金融;發(fā)展;風(fēng)險(xiǎn)

1 民間金融界定

總結(jié)現(xiàn)有文獻(xiàn)，大多數(shù)國(guó)內(nèi)外學(xué)者研究的方向在于民間金融的法律規(guī)制和民間金融的監(jiān)管。一般而言，民間金融也是一種金融活動(dòng)，它不同于正規(guī)金融，活躍于信貸市場(chǎng)，具有游離于正規(guī)法律監(jiān)管體系之外、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下自行發(fā)展形成、以私人企業(yè)和個(gè)人為主要參與者、利率彈性較大四個(gè)特征。

2 民間金融基本情況

2.1 民間金融發(fā)展現(xiàn)狀

自1978年我國(guó)進(jìn)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革以來(lái)，中國(guó)逐漸由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)轉(zhuǎn)為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)，整體經(jīng)濟(jì)加速發(fā)展，但是伴隨而來(lái)的是民間金融發(fā)展的種種問(wèn)題?；陲L(fēng)險(xiǎn)等各種因素考量，我國(guó)目前的國(guó)有控股銀行和股份制銀行通常把大部分貨幣資金投入到國(guó)有企業(yè)和國(guó)家重點(diǎn)開發(fā)項(xiàng)目中，中小企業(yè)及農(nóng)村企業(yè)融資規(guī)模很小。據(jù)調(diào)查，正規(guī)金融越發(fā)達(dá)的地區(qū)，民間借貸參與率越低。這說(shuō)明借款人對(duì)正規(guī)金融的信任度更大，在能滿足其資金需求的前提下，會(huì)傾向于正規(guī)的金融機(jī)構(gòu)。雖然近年來(lái)我國(guó)出臺(tái)各項(xiàng)政策措施加強(qiáng)對(duì)小微企業(yè)和“三農(nóng)”的金融支持，但是資金限額控制、利率管制和信任危機(jī)使得正規(guī)金融難以成為中小微民營(yíng)企業(yè)的主要融資來(lái)源，這就需要民間金融來(lái)進(jìn)行彌補(bǔ)。

隨著國(guó)家金融體制改革的不斷推進(jìn)，民間金融正處于高速發(fā)展的時(shí)期。民間金融活動(dòng)是涉及到許多經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的一個(gè)復(fù)雜現(xiàn)象，且由于民間金融的公開性太弱，掌握全部民間金融活動(dòng)真實(shí)數(shù)據(jù)的可能性幾近于零，因此也無(wú)法以數(shù)據(jù)為依托展開研究和制定對(duì)策。2013年，西南財(cái)經(jīng)大學(xué)推算出中國(guó)民間借貸總體規(guī)模為5萬(wàn)億元。實(shí)際上，由于民間金融的隱蔽性，其實(shí)際規(guī)模很難掌控。隨著民間金融規(guī)模不斷擴(kuò)大、形式不斷創(chuàng)新的同時(shí)，也暴露出更多的問(wèn)題。

2010年迄今，我國(guó)出現(xiàn)大范圍民間金融鏈條崩潰事件，僅媒體曝光的就有近千億元。2014年7月，爆發(fā)了邯鄲的大型房地產(chǎn)企業(yè)金世紀(jì)地產(chǎn)董事長(zhǎng)史虞豹“跑路”事件，民間地下融資情況也浮出水面，包括卓峰、金世紀(jì)等在內(nèi)的94家公司，初步涉及金額達(dá)93億元，并涉及政府官員。第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議上，最高人民法院院長(zhǎng)周強(qiáng)指出，各級(jí)法院審結(jié)民間借貸案件142萬(wàn)件，標(biāo)的額8207.5億元。根據(jù)西南財(cái)經(jīng)大學(xué)發(fā)布的《中國(guó)民間金融發(fā)展報(bào)告》，考慮到民間金融風(fēng)險(xiǎn)程度，民間債務(wù)的綜合風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)，河北省以33.2%位列全國(guó)第三，急需對(duì)此進(jìn)行規(guī)范。

2.2 民間金融法治現(xiàn)狀

自改革開放后，我國(guó)民間金融經(jīng)歷了短暫寬松、嚴(yán)格監(jiān)管等階段后，終于進(jìn)入了逐步開放時(shí)期。2004年至2006年，中央通過(guò)出臺(tái)文件、采取措施鼓勵(lì)小額貸款組織等多種所有制的金融組織發(fā)展，同時(shí)，2006至2007年間，銀監(jiān)會(huì)發(fā)布了一系列行政許可實(shí)施細(xì)則文件，支持農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展。2008年，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)和中國(guó)人民銀行聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》。隨后，央行起草《放貸人條例》草案，但截至目前仍然未見任何出臺(tái)動(dòng)靜。2010年國(guó)務(wù)院制定了《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》，并由中國(guó)銀監(jiān)會(huì)等七部委發(fā)布了《融資性擔(dān)保公司管理暫行辦法》，進(jìn)一步為其提供擔(dān)保制度上的支持。

在各項(xiàng)監(jiān)管政策出臺(tái)的同時(shí)，也在一些法律條文中涉及對(duì)民間金融監(jiān)管的法律規(guī)制。如《憲法》中提到要保護(hù)私人財(cái)產(chǎn)不受侵犯，這一條款也是民間融資合法化的根本依據(jù);《合同法》對(duì)民間借貸行為作了明確規(guī)定;行政法規(guī)和《刑法》確立了對(duì)非法民間融資活動(dòng)的處罰制度等。整體而言，我國(guó)目前對(duì)于民間金融的法律保障沒(méi)有完全到位，雖然在《憲法》《刑法》《民法通則》《合同法》等法律法規(guī)中對(duì)民間金融部分行為進(jìn)行了規(guī)范，但是卻沒(méi)有專門的法條把法律規(guī)制對(duì)象定為民間金融這一整體。目前，河北省2017年12月發(fā)布了《河北省地方金融監(jiān)督管理?xiàng)l例》，但是落地實(shí)施還存在諸多問(wèn)題。因此可以說(shuō)我國(guó)目前還沒(méi)有形成民間金融管理的完整的法律體系，對(duì)其實(shí)施監(jiān)管的主體尚不明確，對(duì)于民間金融的法律保護(hù)、監(jiān)管體制、政府支持、風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避制度、信用制度等存在很大缺陷。

黨的十九大召開后，習(xí)近平總書記提出要“健全金融監(jiān)管體系，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線”，周小川在《守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線》報(bào)告中提出“防控金融風(fēng)險(xiǎn)要立足于標(biāo)本兼治、主動(dòng)攻防和積極應(yīng)對(duì)兼?zhèn)洹?。因此，鑒于民間金融在我國(guó)目前市場(chǎng)結(jié)構(gòu)中的所占比重和影響力都相當(dāng)重要，就需要加強(qiáng)對(duì)其的監(jiān)督引導(dǎo)，加強(qiáng)依法治理的能力。

3 民間金融的發(fā)展路徑

如圖2所示，目前正規(guī)金融機(jī)構(gòu)基本能夠覆蓋不同需求范圍。對(duì)于低收入戶的生存性需求，運(yùn)營(yíng)性小額需求，建房、教育、醫(yī)療、婚喪嫁娶等需求以及所有的基礎(chǔ)設(shè)施需求，一般由政策性金融機(jī)構(gòu)提供金融服務(wù);對(duì)于中低收入戶到中高收入戶的生存性需求，運(yùn)營(yíng)性小額需求，建房、教育、醫(yī)療、婚喪嫁娶等需求，生產(chǎn)性較大額需求以及中小型企業(yè)投資、經(jīng)營(yíng)需求，一般由合作性金融機(jī)構(gòu)提供金融服務(wù);對(duì)于中高收入戶和高收入戶的以上需求，一般由小型商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)提供金融服務(wù);對(duì)于高收入戶的大中型企業(yè)投資、經(jīng)營(yíng)需求，一般由大中型商業(yè)銀行提供金融服務(wù)。但是以上金融機(jī)構(gòu)并不能滿足覆蓋范圍內(nèi)的所有需求，因此民間金融必不可少。鑒于民間金融的體量和特點(diǎn)，其一般用于滿足低收入戶和中低收入戶的基本需求，或者對(duì)中等收入戶以上的大量資金需求予以補(bǔ)充。民間金融的作用使得規(guī)范民間金融發(fā)展、防范金融風(fēng)險(xiǎn)顯得尤為重要。

4 民間金融風(fēng)險(xiǎn)防范措施

民間金融的發(fā)展路徑變化，其目標(biāo)客戶可能也會(huì)隨之變化，新的變化意味著新的風(fēng)險(xiǎn)，而民間金融的法律規(guī)制還未有效運(yùn)行。因此，可以從以下方面入手進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)防范：通過(guò)明確民間金融的法律地位、重新界定現(xiàn)有法律條文、建立合理的市場(chǎng)準(zhǔn)入退出制度來(lái)加強(qiáng)相關(guān)法律制度建設(shè);通過(guò)明確民間金融監(jiān)管主體、建立民間金融登記備案監(jiān)管制度、建立民間金融信息統(tǒng)計(jì)監(jiān)管體系來(lái)完善民間金融監(jiān)管體制;通過(guò)完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度、推進(jìn)利率市場(chǎng)化、完善存款保險(xiǎn)制度來(lái)建立相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避制度;通過(guò)構(gòu)建廣泛的征信體制、建立專門的民間金融信用中介機(jī)構(gòu)來(lái)制定民間金融信用體系;通過(guò)發(fā)揮地方政府聯(lián)動(dòng)作用、維護(hù)執(zhí)法司法公正高效、普及民間金融素質(zhì)教育來(lái)強(qiáng)化民間金融環(huán)境建設(shè)。

其中建立合理的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，對(duì)于私人借貸這種比較簡(jiǎn)單的民間金融形態(tài)，可以根據(jù)其契約化、合同化的特點(diǎn)以相應(yīng)法律進(jìn)行規(guī)范，同時(shí)對(duì)企業(yè)間借貸的準(zhǔn)入進(jìn)行區(qū)分，將合法的、有益的行為方式納入法律管制范圍，如企業(yè)連結(jié)貸款;對(duì)于互助會(huì)、民間集資等具有非營(yíng)利的互助性質(zhì)、人數(shù)規(guī)?；?、組織結(jié)構(gòu)化等特點(diǎn)的民間金融形式，鑒于金融市場(chǎng)營(yíng)利為目的的本質(zhì)，可以保留其非正式的特點(diǎn)，不轉(zhuǎn)化為正規(guī)金融，使其按照各地區(qū)組織內(nèi)在形成特點(diǎn)規(guī)范化運(yùn)行;對(duì)于錢莊、典當(dāng)行等運(yùn)作方式接近于正規(guī)金融機(jī)構(gòu)、并以營(yíng)利性為目的的民間金融形式，建議將其轉(zhuǎn)化為民營(yíng)中小銀行機(jī)構(gòu)，賦予其一定的區(qū)域特色，以期更好為地方金融市場(chǎng)服務(wù)，優(yōu)化資金配置。而完善退出制度中，對(duì)于具有組織結(jié)構(gòu)的民間金融，獨(dú)資或合伙制形式的退出可以依靠地方監(jiān)管當(dāng)局聯(lián)系組織的經(jīng)營(yíng)者及其財(cái)產(chǎn)的第一繼承人，對(duì)組織進(jìn)行清產(chǎn)核資，同時(shí)為防止惡意逃避債務(wù)，可建立有連帶責(zé)任的社會(huì)還款機(jī)制予以約束;股份制或有限公司式的退出，可以通過(guò)市場(chǎng)化的運(yùn)作，以股份轉(zhuǎn)讓、清算并購(gòu)等措施退出;對(duì)于自然人破產(chǎn)的制度設(shè)計(jì)，可參考國(guó)外的個(gè)人破產(chǎn)方式和程序經(jīng)驗(yàn)，規(guī)定納入個(gè)人破產(chǎn)清算的財(cái)產(chǎn)范圍，對(duì)破產(chǎn)的個(gè)人的消費(fèi)額進(jìn)行限制，同時(shí)對(duì)于破產(chǎn)的自然人提供救濟(jì)措施，按照法律要求履行相應(yīng)義務(wù)的破產(chǎn)自然人可在完成財(cái)產(chǎn)內(nèi)的債務(wù)償還之后，對(duì)于剩下的債務(wù)有條件的予以免除，并幫助破產(chǎn)的個(gè)人申請(qǐng)社會(huì)救濟(jì)。

其中明確民間金融監(jiān)管主體，其他國(guó)家和地區(qū)的民間金融監(jiān)管通常有三種模式：政府主導(dǎo)型、自律型監(jiān)管和中間型監(jiān)管。實(shí)際上，政府監(jiān)管是有限的，政府履行干預(yù)職責(zé)也會(huì)發(fā)生目標(biāo)偏差。而在政府力量之外，行業(yè)協(xié)會(huì)等各種非營(yíng)利性組織以及道德傳統(tǒng)等社會(huì)力量在應(yīng)對(duì)部分市場(chǎng)失靈問(wèn)題時(shí)也可以起到非常重要的作用。建立完整的監(jiān)管體制需要較長(zhǎng)時(shí)間，以河北省現(xiàn)有的組織機(jī)構(gòu)，可以在先期采取行業(yè)自律監(jiān)管和政府監(jiān)管相結(jié)合的措施，即以金融辦代替行業(yè)自律監(jiān)管的職責(zé)。河北省目前沒(méi)有完善的民間金融行業(yè)協(xié)會(huì)組織，但是存在金融辦的組織架構(gòu)。可以完善省、市、縣三級(jí)金融辦組織建設(shè)，招聘具有專業(yè)知識(shí)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的人員作為各級(jí)金融辦的主要負(fù)責(zé)人和管理人員，并且吸收民間金融組織代表作為金融辦民間金融的編外管理人員，在減輕人員壓力的同時(shí)能夠及時(shí)接收民間金融實(shí)際變動(dòng)情況。此外，依托金融辦的政府職權(quán)，以廣泛的金融機(jī)構(gòu)分支作為支撐，建立民間金融的監(jiān)測(cè)點(diǎn)，可以很大程度上節(jié)省資金和人力。但是這只是短期內(nèi)的折中方案，以金融市場(chǎng)自由化為目標(biāo)的發(fā)展必然要求行業(yè)自律監(jiān)管為中心的監(jiān)管體制建立，必須把民間金融行業(yè)協(xié)會(huì)的發(fā)展提上議程。

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