鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施管理與績效評價存在的問題及成因分析

張錕 姚卓夫 張紅云

摘 要：針對鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)績效管理不足的情況，提出了公眾參與意識與程度的淺薄、管理機制的不科學、缺乏法律和政策的軟約束和績效評估體系的不完善這幾個問題，并且分析了其成因。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村;基礎(chǔ)設(shè)施;績效管理

進入21世紀以來，我國農(nóng)村在中央文件指導下取得了較為快速的發(fā)展，特別是“鄉(xiāng)村崛起”戰(zhàn)略與一系列扶貧措施提出并落實后，鄉(xiāng)村各項基礎(chǔ)設(shè)施得以完善，但城鄉(xiāng)差距的進一步拉大，導致我國在“三農(nóng)”方面出現(xiàn)了一系列問題，比如農(nóng)業(yè)發(fā)展緩慢、農(nóng)村發(fā)展不全面和農(nóng)民增收后勁不足等，這些問題迫在眉睫，亟待解決。雖然在2004到2019年這16年間，我國不斷推進和完善鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)工作，使之邁上了又一個新的發(fā)展階段，但農(nóng)村在環(huán)境、民生、科教文衛(wèi)各個方面的基礎(chǔ)設(shè)施都還未得到完善，與其相關(guān)的績效管理也還亟待提升。

1 鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施管理與績效評價存在的問題

1.1 公眾參與意識與程度的淺薄

公眾參與意識和程度的淺薄，主要是從供給效率和設(shè)施管護兩個方面影響了基礎(chǔ)設(shè)施的管理與績效評價。一方面，鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施大多是公共品，那就是絕大部分基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)該由政府來進行建設(shè)和管理。但目前在這方面，政府的建設(shè)無法有效滿足居民的生活生產(chǎn)需要，也就是說在供給和需求方面不對稱。如圖1所示，供給過剩部分在現(xiàn)實中反應(yīng)的是形象工程和政績工程的低質(zhì)供應(yīng)、反復(fù)建設(shè)，而農(nóng)民需要的各類基礎(chǔ)設(shè)施卻是供給不足，這種低效、無效供給、供需不平衡，導致農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的供給并不能滿足農(nóng)村居民的真實需求以及資金和各類資源的虛耗，難以發(fā)揮基礎(chǔ)設(shè)施的效益。在另一方面，由于大部分村民認為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施既然不是私有財產(chǎn)，而且又沒有任何的個人投入并且在使用過程中且無人管護監(jiān)督，因此導致了村民的管護意識越來越淡化薄弱，有不少基礎(chǔ)設(shè)施遭到人為故意的破壞，比如大型車輛的超高超重對公共道路、線路的損壞等。從上述內(nèi)容可以看出，由于公眾參與意識和程度的匱乏，在很大程度上限制了基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)效益的發(fā)揮，績效低下。

1.2 管理機制的不科學

一個完整的管理與績效評價過程，是從項目的立項開始，包括事前的預(yù)算，各部門工作的劃分，資金的籌集與撥付等，也包括事中的建設(shè)、監(jiān)管、管理標準和制度的約束，另外很重要的一方面是建設(shè)完成交付使用后的監(jiān)督管理、績效評價和責任的落實。但現(xiàn)在來看，現(xiàn)存的整個機制并不科學，在各個環(huán)節(jié)都存在著大量的問題。首先，一些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理部門的職能不明確，缺乏統(tǒng)一有效的協(xié)調(diào)機制，導致管理效果不盡如人意，責任追究難以落實。此外，在整個資金的籌集與劃撥渠道過程中，投資主體比較單一，而委托代理關(guān)系的層級又太多，這導致我們的監(jiān)督管理難以落實到位，資金使用效率低下和使用不合理。而在投資、建設(shè)和管理的整個過程中，政府占據(jù)著主體地位，項目的規(guī)劃決策到項目的建設(shè)執(zhí)行、資金的籌集劃撥，再到工程的檢驗、監(jiān)督管理等全部過程基本上都是通過同一個政府部門來執(zhí)行，在這個進程中缺少提高效率的激勵機制和約束機制，權(quán)力過大、權(quán)責不清，這就使得未能形成透明、公開、公平的管理環(huán)境。另外，在建設(shè)竣工交付完成后未能及時將基礎(chǔ)設(shè)施登記入賬，致使基礎(chǔ)設(shè)施成了賬外資產(chǎn)，資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定不清晰，導致整個基礎(chǔ)設(shè)施后續(xù)的管養(yǎng)、維修、移交都比較困難。

1.3 法律和政策的軟約束

目前我國在鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施管理與績效評價方面缺乏相關(guān)法律政策的強制約束。根據(jù)前面提到的自上而下的基礎(chǔ)上設(shè)施供給制度，上下級政府和部門之間存在著信息的不對稱，跟上一級部門相比，下級部門存在信息上的劣勢，而且由于有效監(jiān)督制度的缺位，導致政府的政策下達與下級部門的落實實施之間存在著一定的偏差。另外關(guān)于項目的建設(shè)、管理和評估等沒有統(tǒng)一的標準與依據(jù)，各個村縣在績效評價時選擇的內(nèi)容和角度等方面截然不同，既無法體現(xiàn)客觀性，也不具備可操作性的政策指導，反倒是使得大量的財力、物力資源被虛耗，降低了基礎(chǔ)設(shè)施的效益。

綜合看來，我國目前不管是理論還是實踐方面，都還缺乏相關(guān)法律法規(guī)和政策來保障基礎(chǔ)設(shè)施管理與績效評價的高效進行。只有通過專門的立法，才能為鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施管理提供制度性保障，才能使我國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理與績效評價更有效的展開和執(zhí)行。

1.4 績效評估體系的不完善

目前，我國的鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施績效評估體系存在著績效目標不明確、績效主體不齊全、績效評估指標體系不全面不科學等低管理與績效評價問題。我國現(xiàn)存的績效評估以定性分析為主，定量分析為輔，這一點使得很多評價指標無法通過數(shù)據(jù)來進行呈現(xiàn)，只能依靠經(jīng)驗主義和主觀意識。另外，我國鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理的機制中，整個評價基本都由項目有關(guān)的政府部分來完成，而村民和公眾并不能進行有效的監(jiān)督和評議，這樣的評估結(jié)果是不客觀的，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)績效評價應(yīng)當包反映人民的心聲。因此綜上，完善績效評估體系應(yīng)當從以下幾個部分考慮。

（1）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)績效評估方式的不科學。前面提到，目前我國的績效評估以定性分析為主，定量分析為輔。這樣使得在評價過程中主要依托大家的主觀意識和以往片面的經(jīng)驗主義，反映出來的結(jié)果比較抽象。必須在定性的基礎(chǔ)上，將某些評價指標通過數(shù)字等定量的反映出來，才能達到客觀真實有效的評估效果。

（2）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)績效評估主體不齊全。我國一般所說的評估是看下級部門對于上級部門政策指示的執(zhí)行效果，涉及的主體大多只包括上下級政府，但實際上這種評價結(jié)果缺乏一定的客觀性和透明性，一般都是上下級主觀“商議”之后的結(jié)果。而作為使用主體和被服務(wù)對象的村民卻很少有機會可以表達自己的意見，評價政府提供基礎(chǔ)設(shè)施的績效。

（3）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)績效評估指標體系的不全面。目前我國在進行政府基礎(chǔ)設(shè)施績效評估時，過度片面的追求生產(chǎn)總值并將其等同于績效，這種評估指標體系既不夠全面也不夠科學，生產(chǎn)總值只是經(jīng)濟效益的一方面，除此之外，我們應(yīng)該關(guān)注政治效益、社會效益、環(huán)境生態(tài)效益和經(jīng)濟效益的其他方面。

2 管理與績效評價問題的成因分析

隨著國家對于“三農(nóng)”問題的重視，我國在鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施的各方面已經(jīng)取得一定的成效，但從總體上來說，我國的鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施管理與績效評價依舊是在摸索的過程當中，在體系、制度等方面還存在著許多問題，通過對這些問題進行分析，得出具體原因如下：

（1）從法律制度上來看，目前我國管理與績效評價缺乏法律、法規(guī)等相關(guān)政策的制約，主要是因為以前政府對于這方面的關(guān)注不夠，未能進行深入研究。

（2）從評估體系上來看，我國目前在評價主體、評價方式、評價指標等方面還存在著較大的問題，理論的融會與創(chuàng)新尚未有新的進展，一方面是因為以前政府對于這方面的忽視，另外一方面是由我國國情所決定的，因此雖然研究了國外的相關(guān)理論，但我國國情復(fù)雜，暫時還未能將之與我國的具體情況結(jié)合起來，融會貫通加以應(yīng)用。

（3）從責任意識上來看，一方面是由于基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度的不明晰，導致管護責任落實不到位，形成建設(shè)方不負責管理的局面，進而導致政府部門的管護意識越來越薄弱，出現(xiàn)“重建設(shè)，輕管理”的現(xiàn)象。另外一方面主要是因為我國公眾參與的意識和程度比較薄弱，作為主要使用對象和被服務(wù)的受益方，缺乏進行管理的意識。同時對各相關(guān)主體缺少剛性約束，主要靠的還是當?shù)卣⒋逦恼冃枰途用衽紶柕淖杂X意識。

（4）從管理機制上來看，由于管理與績效評價理念的落后和不科學，使得整個管理機制都存在著許多的問題和缺陷。政府部門職能的不明確、政府壟斷局面的出現(xiàn)、管理標準的模糊等都使得整個管理體系無法高效的發(fā)揮效能。

參考文獻

[1]董新利.加強縣級國有資產(chǎn)績效管理的思考[J].國有資產(chǎn)管理，2020，（04）：53-55.

[2]查筠.關(guān)于加強行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)管理的思考[J].現(xiàn)代業(yè)，2019，（33）：146-147.

[3]范昕墨.鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)——基于公共經(jīng)濟學的視角[J].改革與戰(zhàn)略，2018，（9）：70-73.

[4]劉爽.新興城鎮(zhèn)化視域下農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理的創(chuàng)新模式[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，2016.