從研發(fā)預(yù)算優(yōu)先事項看美國科技創(chuàng)新走向及對廣東的建議

文/李妍(廣東省科學(xué)技術(shù)情報研究所)

2019 年8 月31 日，美國白宮管理和預(yù)算辦公室與科技政策辦公室聯(lián)合發(fā)布了《2021 財年政府研究與開發(fā)預(yù)算優(yōu)先事項》備忘錄。至此，特朗普政府已發(fā)布了三個財年的政府研發(fā)預(yù)算備忘錄（以下簡稱備忘錄）。備忘錄是美國政府研發(fā)計劃的預(yù)案，基本反映了美國政府來年科技創(chuàng)新發(fā)展的方向和重點。本文通過對特朗普上臺以來發(fā)布的三份備忘錄的對比，探討特朗普政府對科技創(chuàng)新發(fā)展方向和重點政策取向的趨勢，以供科技管理部門決策參考。

一、特朗普政府研發(fā)預(yù)算優(yōu)先事項的基本情況

2017 年8 月17 日，特朗普政府發(fā)布2019 財年備忘錄，提出優(yōu)先支持軍事、安全、能源和健康這四大研發(fā)預(yù)算重點，但并未單獨提及優(yōu)先研發(fā)的新興技術(shù)領(lǐng)域。2018 年7 月31 日，特朗普政府發(fā)布2020 財年備忘錄，確定安全、新興技術(shù)、連通性和自主性、制造業(yè)、太空、能源、醫(yī)學(xué)、農(nóng)業(yè)這八大研發(fā)預(yù)算重點，不僅更加強調(diào)國家安全，而且布局了更多新興技術(shù)領(lǐng)域，如人工智能、量子信息科學(xué)和戰(zhàn)略計算，互連和自動系統(tǒng)等，且更加注重新興技術(shù)在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)（農(nóng)業(yè)、制造業(yè)）的新應(yīng)用。2019 年8 月31 日，特朗普政府發(fā)布2021 財年備忘錄，明確國家安全、未來產(chǎn)業(yè)技術(shù)、能源和環(huán)境技術(shù)、衛(wèi)生和生物經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新、太空探索和商業(yè)化這五大研發(fā)預(yù)算重點，旨在確保美國走在科學(xué)進(jìn)步、國家和經(jīng)濟(jì)安全以及個人福祉前沿的同時，繼續(xù)成為當(dāng)今新興技術(shù)和未來產(chǎn)業(yè)的旗手。（圖1）

從圖1 來看，國家安全、未來工業(yè)、能源以及醫(yī)藥健康是特朗普政府研發(fā)資助的重點領(lǐng)域。其中，作為特朗普2017 年競選時期的重要承諾，強化國家安全、能源、醫(yī)藥健康領(lǐng)域的競爭力已經(jīng)成為特朗普政府在研發(fā)方面的長期政策。特朗普政府從2018 年就開始大大增加對高技術(shù)產(chǎn)業(yè)和制造業(yè)領(lǐng)域的研發(fā)投入，這也正是其“讓美國再次偉大”的重要體現(xiàn)。

二、特朗普政府研發(fā)重點領(lǐng)域發(fā)展趨勢分析

為更精準(zhǔn)地研判美國研發(fā)政策的走向，我們對備忘錄中提及的國家安全、工業(yè)發(fā)展、能源、醫(yī)學(xué)健康、空間發(fā)展這五大優(yōu)先領(lǐng)域進(jìn)行了對比分析。

圖1 2019—2021 財年特朗普政府研發(fā)優(yōu)先事項演化

（一）國家安全領(lǐng)域

特朗普執(zhí)政以來，高度重視國家安全和國防研發(fā)，歷屆財年備忘錄都將國家安全擺在突出位置。在國家安全領(lǐng)域的研發(fā)投資呈現(xiàn)兩個主要趨勢：一是政策目標(biāo)上由被動防御轉(zhuǎn)向主動進(jìn)攻，特別是2021 年度確立“確保打贏未來戰(zhàn)爭”的目標(biāo)，充分體現(xiàn)了特朗普政府在科技領(lǐng)域“重競爭、輕合作”的特點。二是優(yōu)先領(lǐng)域從經(jīng)濟(jì)色彩較濃的技術(shù)領(lǐng)域轉(zhuǎn)向國防軍事技術(shù)領(lǐng)域，在先進(jìn)軍事能力、重要基礎(chǔ)設(shè)施恢復(fù)能力、半導(dǎo)體和重要礦物質(zhì)方面加大研發(fā)投入。（表1）

（二）工業(yè)發(fā)展領(lǐng)域

特朗普政府在工業(yè)發(fā)展領(lǐng)域的研發(fā)投資呈現(xiàn)兩個主要趨勢：一是政策目標(biāo)上，從確?！皞€別技術(shù)領(lǐng)域領(lǐng)導(dǎo)力”到確?！拔磥砉I(yè)領(lǐng)導(dǎo)力”的變化，進(jìn)一步印證了2019 年初特朗普政府在白宮網(wǎng)站上公布的必須主導(dǎo)未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展的聲明，體現(xiàn)了特朗普政府力圖發(fā)起全球科技主導(dǎo)爭奪戰(zhàn)的野心。二是優(yōu)先領(lǐng)域上，從“若干新興技術(shù)領(lǐng)域”到“未來產(chǎn)業(yè)”的變化，2020 財年強調(diào)優(yōu)先發(fā)展人工智能、量子信息科學(xué)和戰(zhàn)略計算、互連和自動系統(tǒng)、先進(jìn)制造業(yè)技術(shù)。2021 財年延續(xù)上一財年的優(yōu)先領(lǐng)域，加緊布局人工智能、量子計算、5G、自動駕駛、機器人等多個新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。（表2）

表1 2019—2021 財年美國國家安全領(lǐng)域研發(fā)優(yōu)先事項對比

（三）能源領(lǐng)域

特朗普政府在能源領(lǐng)域的研發(fā)投資呈現(xiàn)三個主要趨勢：一是政策目標(biāo)上從“優(yōu)勢—主導(dǎo)地位—領(lǐng)導(dǎo)力”的變化，體現(xiàn)了特朗普政府力圖主導(dǎo)全球能源發(fā)展的政治意圖以及能源在特朗普政府研發(fā)政策中地位的上升。如2021 財年，提出優(yōu)先發(fā)展先進(jìn)技術(shù)的核威懾力量，致力于通過部署新的反應(yīng)堆來恢復(fù)美國的核研發(fā)能力，進(jìn)而強化“霸主地位”。二是優(yōu)先領(lǐng)域上，扶持重點從確保優(yōu)勢領(lǐng)域的技術(shù)研發(fā)轉(zhuǎn)向搶占能源領(lǐng)域前沿新興技術(shù)的研發(fā)，以搶占未來能源技術(shù)發(fā)展的制高點。如2021 財年，首次提出擴大和開發(fā)海洋數(shù)據(jù)使用和提高地球系統(tǒng)預(yù)測能力。三是資助形式上，從政府投資前期技術(shù)研究，鼓勵私營部門投資后期開發(fā)與產(chǎn)業(yè)化，到政府與私營部門共同投資后期開發(fā)與產(chǎn)業(yè)化環(huán)節(jié)。（表3）

（四）醫(yī)學(xué)健康領(lǐng)域

特朗普政府在醫(yī)學(xué)健康領(lǐng)域的研發(fā)政策是比較穩(wěn)定的，一直以提高美國人民生活質(zhì)量為目標(biāo)，且繼續(xù)保持美國在世界醫(yī)學(xué)領(lǐng)域的領(lǐng)先地位，因此其都注重基礎(chǔ)醫(yī)學(xué)研究和健康數(shù)據(jù)的投入。在研究內(nèi)容上，呈現(xiàn)“兩個擴大”的趨勢：一是對健康技術(shù)開發(fā)重點的覆蓋面持續(xù)擴大，從2019 財年的關(guān)注老年人健康擴展到2021財年的涵蓋老年人、殘疾人、退伍軍人等特定人群的醫(yī)學(xué)創(chuàng)新。二是注重醫(yī)學(xué)健康技術(shù)的開發(fā)和商業(yè)化，從2019財年的“美國健康”發(fā)展到2020 財年的“醫(yī)學(xué)創(chuàng)新”，再擴展到2021 財年的“健康和生物經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新”，經(jīng)濟(jì)色彩日益增強。（表4）

表2 2019—2021 財年美國工業(yè)發(fā)展領(lǐng)域研發(fā)優(yōu)先事項對比

表3 2019—2021 財年美國能源領(lǐng)域研發(fā)優(yōu)先事項對比

（五）空間發(fā)展領(lǐng)域

特朗普政府強調(diào)美國空間的領(lǐng)導(dǎo)地位，持續(xù)重視空間探索與商業(yè)化，在空間技術(shù)研究和空間探索領(lǐng)域的研發(fā)政策相對穩(wěn)定，并計劃2024 年前再次將宇航員送上月球以及國際空間站。備忘錄強調(diào)要優(yōu)先研發(fā)包括長期持續(xù)宇宙飛行、空間制造、現(xiàn)場資源利用、長期低溫燃料儲存和管理以及與空間有關(guān)的先進(jìn)動力和推進(jìn)能力，要重視開展示范和飛行試驗，以確保在太空和天體上進(jìn)行商業(yè)活動的工業(yè)基礎(chǔ)。特別強調(diào)了與微重力相關(guān)的研究，認(rèn)為該領(lǐng)域具有潛在科學(xué)和商業(yè)價值，有望推動近期在生物制藥和材料科學(xué)方面取得突破。備忘錄還強調(diào)要促進(jìn)先進(jìn)材料、增材制造、光通信和機器學(xué)習(xí)等在空間和地球的廣泛應(yīng)用。

三、相關(guān)建議

縱觀三個財年的備忘錄，美國在部分事關(guān)未來國家競爭力和國家安全的關(guān)鍵領(lǐng)域已經(jīng)開始了布局，更需引起我們的高度重視。為此，有如下建議：

一是持續(xù)加強動態(tài)跟蹤與趨勢研判研究。密切跟蹤對經(jīng)濟(jì)增長和國家安全至關(guān)重要的新興技術(shù)領(lǐng)域發(fā)展動態(tài)，如自主技術(shù)、基因編輯、納米技術(shù)、高級計算、人工智能等，特別是與廣東省現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)密切相關(guān)領(lǐng)域的研發(fā)布局情況。加強科技情報的搜集分析和趨勢研判，為指導(dǎo)廣東省相關(guān)產(chǎn)業(yè)技術(shù)發(fā)展主攻方向提供借鑒。同時不斷完善防范科技風(fēng)險體制機制，加大強鏈補鏈穩(wěn)鏈力度，切實增強科技領(lǐng)域防風(fēng)險能力。

表4 2019—2021 財年美國醫(yī)學(xué)健康領(lǐng)域研發(fā)優(yōu)先事項對比

二是在人工智能、量子信息科學(xué)和戰(zhàn)略計算領(lǐng)域加強前瞻布局研究。特朗普政府重視基礎(chǔ)和應(yīng)用研究，強調(diào)全力突破關(guān)鍵核心技術(shù)，如優(yōu)先研發(fā)機器學(xué)習(xí)、自主系統(tǒng)和人-機技術(shù)前沿應(yīng)用、量子信息科學(xué)研發(fā)以及高性能計算等。于廣東省而言，為確保在未來產(chǎn)業(yè)競爭格局中享有一定的話語權(quán)，亟需提前進(jìn)行前瞻性、探索性研究，對相關(guān)領(lǐng)域的基礎(chǔ)研究和前沿技術(shù)發(fā)展加強投入和布局。

三是注重研發(fā)優(yōu)先領(lǐng)域技術(shù)的商業(yè)價值和產(chǎn)業(yè)化。對特朗普政府研發(fā)優(yōu)先領(lǐng)域的分析表明，除了國家安全領(lǐng)域外，其他領(lǐng)域優(yōu)先發(fā)展技術(shù)選擇的經(jīng)濟(jì)色彩日益濃厚的重點比較鮮明。如能源領(lǐng)域，強調(diào)了政府與私營部門共同投資后期開發(fā)與產(chǎn)業(yè)化環(huán)節(jié)；在空間發(fā)展領(lǐng)域，特朗普政府強調(diào)重視空間探索與商業(yè)化。當(dāng)前廣東省正在大力實施的重點領(lǐng)域研發(fā)計劃、基礎(chǔ)研究與應(yīng)用基礎(chǔ)研究等重大研發(fā)計劃，應(yīng)把潛在科學(xué)和商業(yè)價值作為技術(shù)領(lǐng)域選擇的關(guān)鍵依據(jù)。