歐洲各國(guó)議會(huì)是如何開(kāi)展技術(shù)評(píng)估的

文/張九慶（中國(guó)科學(xué)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院）

2020 年1 月，英 國(guó) 正 式 脫歐，但脫歐并沒(méi)有影響英國(guó)與歐洲議會(huì)技術(shù)評(píng)估網(wǎng)絡(luò)（European Parliamentary Technology Assessment network，EPTA）的合作關(guān)系。2020 年1 月，英國(guó)議會(huì)科學(xué)技術(shù)辦公室（Parliamentary O f f i c e o f S c i e n c e a n d Technology，POST）自2002 年和2009 年之后再次成為這一組織的年度輪值主席。在2019 年10 月，韓國(guó)議會(huì)未來(lái)研究所加入EPTA，成為第23 個(gè)會(huì)員。

一、歐洲國(guó)家議會(huì)開(kāi)展技術(shù)評(píng)估已有30 年歷史

自1972 年美國(guó)國(guó)會(huì)成立技術(shù)評(píng)估辦公室（Office of Technology Assessment，OTA）大約10 年之后，歐洲一些國(guó)家的議會(huì)也陸續(xù)成立了技術(shù)評(píng)估機(jī)構(gòu)。例如，1983 年法國(guó)議會(huì)成立了科技優(yōu)先評(píng)價(jià)辦公室，1986 年丹麥成立了技術(shù)基金理事會(huì)，1987 年歐洲議會(huì)成立了科學(xué)技術(shù)優(yōu)先評(píng)估辦公室，1988 年英國(guó)成立議會(huì)科學(xué)技術(shù)辦公室，1990 年德國(guó)成立了技術(shù)評(píng)估辦公室。1990 年，在時(shí)任歐洲議會(huì)主席的倡議下，歐洲議會(huì)技術(shù)評(píng)估網(wǎng)絡(luò)（European Parliamentary Technology Assessment network，EPTA） 正式成立。美國(guó)國(guó)會(huì)技術(shù)評(píng)估辦公室在1995 年被關(guān)門，歐洲議會(huì)的技術(shù)評(píng)估不但沒(méi)有受到影響，反而呈現(xiàn)良好的發(fā)展態(tài)勢(shì)。

EPTA 是這樣定義技術(shù)評(píng)估的：技術(shù)評(píng)估是科學(xué)的、互動(dòng)的、交流的過(guò)程，主要目的是針對(duì)科技在社會(huì)層面達(dá)成公眾和政治共識(shí)做出貢獻(xiàn)。這既涵蓋面向未來(lái)的技術(shù)預(yù)測(cè)，也涵蓋回溯過(guò)往的技術(shù)監(jiān)測(cè)，還涵蓋立足現(xiàn)實(shí)的技術(shù)洞察。

EPTA 是個(gè)松散型組織，各會(huì)員單位接受EPTA 委員會(huì)和成員機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人會(huì)議的指導(dǎo)。EPTA 有兩種會(huì)員，一是完全會(huì)員，二是附屬會(huì)員。完全會(huì)員必須滿足6 個(gè)條件：（1）在歐洲本土運(yùn)行；（2）從事技術(shù)評(píng)估及其相關(guān)工作；（3）服務(wù)議會(huì)；（4）有經(jīng)費(fèi)預(yù)算和秘書工作處；（5）在涉及某個(gè)科技議題時(shí)有研究實(shí)力；（6）提出入網(wǎng)申請(qǐng)。不滿足上述（1）（4）（5）條件的機(jī)構(gòu)可申請(qǐng)成為附屬會(huì)員。附屬成員可以參加EPTA 的所有活動(dòng)，但沒(méi)有委員會(huì)的選舉權(quán)。截至2019 年底，EPTA 共有23 個(gè)會(huì)員單位，其中12 個(gè)完全會(huì)員，包括英國(guó)、奧地利、瑞士、瑞典、德國(guó)、法國(guó)、希臘、荷蘭、歐洲議會(huì)、芬蘭、挪威、西班牙；11 個(gè)附屬會(huì)員，包括歐洲委員會(huì)、美國(guó)、日本、俄羅斯、丹麥、比利時(shí)、葡萄牙、波蘭、智利、墨西哥、韓國(guó)。

二、歐洲議會(huì)開(kāi)展技術(shù)評(píng)估各有特色

2016 年EPTA 發(fā)布年度研究報(bào)告，對(duì)當(dāng)時(shí)擁有的15 家會(huì)員單位的機(jī)制體制和運(yùn)行實(shí)踐，從多方面進(jìn)行了比較分析，包括議會(huì)在技術(shù)評(píng)估中扮演的角色、會(huì)員機(jī)構(gòu)設(shè)置、資金或者項(xiàng)目來(lái)源、會(huì)員的任務(wù)和使命、研究議題的選擇及其評(píng)估方法、評(píng)估報(bào)告的應(yīng)用等。報(bào)告顯示，各會(huì)員采取了不盡完全相同的體制機(jī)制和實(shí)踐來(lái)開(kāi)展技術(shù)評(píng)估工作，為各國(guó)議會(huì)的決策提供特定的服務(wù)。（表1）

就選題選擇而言，技術(shù)評(píng)估機(jī)構(gòu)通常是兩種方式：一是各技術(shù)評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行常規(guī)性的或者連續(xù)性的自選主題項(xiàng)目；二是議會(huì)與技術(shù)評(píng)估機(jī)構(gòu)共同確定優(yōu)先或者特殊的主題項(xiàng)目。多數(shù)技術(shù)評(píng)估機(jī)構(gòu)的研究領(lǐng)域局限在技術(shù)的具體領(lǐng)域，例如安全技術(shù)、能源技術(shù)、基因工程、納米技術(shù)等；也有些機(jī)構(gòu)拓展了研究范圍，例如流行病管理、健康與環(huán)境的關(guān)系、農(nóng)田質(zhì)量惡化等。從研究涉及的時(shí)間尺度來(lái)看，有面向未來(lái)的長(zhǎng)期性議題，如氣候變化、生物多樣性、老齡化社會(huì)、能源與可持續(xù)發(fā)展；大部分研究是面向3到5 年的中期性議題，例如核廢棄物的儲(chǔ)存、電子香煙的規(guī)制等；還有一些是服務(wù)當(dāng)下決策的短期應(yīng)急議題。各機(jī)構(gòu)采取的研究方法包括：專家技術(shù)評(píng)估（文獻(xiàn)分析、德?tīng)柗普{(diào)查、訪談、專家座談等）、技術(shù)預(yù)測(cè)（德?tīng)柗普{(diào)查、情景分析等）、參與性流程。

需要強(qiáng)調(diào)一下歐洲議會(huì)技術(shù)評(píng)估的三個(gè)特點(diǎn)，一是規(guī)范導(dǎo)向型技術(shù)評(píng)估，二是公眾參與型技術(shù)評(píng)估，三是健康技術(shù)評(píng)估從議會(huì)技術(shù)評(píng)估中分離出來(lái)。

議會(huì)主導(dǎo)的技術(shù)評(píng)估，與政府部門主導(dǎo)的技術(shù)評(píng)估和專家主導(dǎo)的技術(shù)評(píng)估都有所不同。政府部門主導(dǎo)的技術(shù)評(píng)估可能會(huì)優(yōu)先強(qiáng)調(diào)技術(shù)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極作用和給政府管理帶來(lái)的好處，會(huì)突出技術(shù)的積極作用；專家主導(dǎo)的技術(shù)評(píng)估可能會(huì)優(yōu)先考慮技術(shù)本身的趨勢(shì)和優(yōu)勢(shì)，有使用和發(fā)展新技術(shù)的天然傾向；議會(huì)主導(dǎo)的技術(shù)評(píng)估則更多考慮技術(shù)對(duì)社會(huì)階層和公眾利益的影響，通過(guò)規(guī)范性立法來(lái)約束新技術(shù)的濫用，消除新技術(shù)的消極作用。

表1 歐洲議會(huì)技術(shù)評(píng)估網(wǎng)絡(luò)會(huì)員機(jī)構(gòu)特點(diǎn)

與傳統(tǒng)技術(shù)評(píng)估更多依賴于科技領(lǐng)域的專家學(xué)者不同，參與型技術(shù)評(píng)估就是在方法和流程中，盡量將某個(gè)議題的所有參與者都吸收為評(píng)估者和討論者。除專家學(xué)者外，參與者還應(yīng)包括社會(huì)各個(gè)組織（例如病友組織、環(huán)保興趣小組、行業(yè)協(xié)會(huì)、教堂），政府（行政執(zhí)行部門、執(zhí)法監(jiān)管部門）及公眾代表（議會(huì)），企業(yè)代表和居民個(gè)體，評(píng)估技術(shù)對(duì)未來(lái)的影響也不再局限于科學(xué)、技術(shù)和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，使得技術(shù)評(píng)估更加開(kāi)放、透明，并鼓勵(lì)公眾參與和社會(huì)討論。

健康技術(shù)評(píng)估是技術(shù)評(píng)估的重要內(nèi)容，主要衡量新健康技術(shù)（如新的藥品、醫(yī)療設(shè)備、診斷設(shè)備和方法、康復(fù)、疾病預(yù)防）對(duì)現(xiàn)有健康技術(shù)的新增價(jià)值和影響。自2010 年后，歐洲很多國(guó)家已成立由政府健康管理部門指導(dǎo)的健康技術(shù)評(píng)估機(jī)構(gòu)，形成了新的合作網(wǎng)絡(luò)，國(guó)家議會(huì)技術(shù)評(píng)估機(jī)構(gòu)則更多關(guān)注那些跨部門跨學(xué)科的領(lǐng)域。

三、近幾年來(lái)EPTA 報(bào)告要點(diǎn)

EPTA 輪值主席國(guó)負(fù)責(zé)組織和發(fā)布年度ETPA 主題報(bào)告，來(lái)集中展示該年度每個(gè)成員對(duì)此主題的研究成果。2014—2016 年，報(bào)告的題目分別是“歐洲和美國(guó)的生產(chǎn)力：技術(shù)趨勢(shì)與政策衡量”“創(chuàng)新與氣候變化：科技評(píng)估的作用”“數(shù)字時(shí)代工作的未來(lái)：泛在計(jì)算、虛擬平臺(tái)和實(shí)時(shí)生產(chǎn)”。

2017 年EPTA 關(guān)注的是歐洲未來(lái)的出行定價(jià)政策。人們需要無(wú)縫連接的、高質(zhì)量的、門到門的出行系統(tǒng)，但不得不為一系列難題特別是交通堵塞付出巨大成本。改變使用各種交通設(shè)施和服務(wù)的付費(fèi)方式，將影響出行者的旅行需求和日常出行行為。歐洲已經(jīng)確立了“使用者付錢”和“浪費(fèi)者付錢”的基本定價(jià)原則，本報(bào)告具體描述了各國(guó)出行的基本事實(shí)與數(shù)據(jù)、定價(jià)策略在國(guó)家或者地區(qū)的實(shí)施情況、社會(huì)各階層和政治上的爭(zhēng)議、實(shí)踐中的問(wèn)題和前景以及其他可能出現(xiàn)的問(wèn)題等。

2018 年EPTA 報(bào) 告 的題目 是“面向數(shù)字化民主——挑戰(zhàn)和機(jī)遇”。報(bào)告討論新技術(shù)（特別是人工智能、量子技術(shù)、區(qū)塊鏈）對(duì)民主產(chǎn)生的一些影響。一方面，新技術(shù)可以增加提供信息的規(guī)模和速度，公眾參與政治變得更加容易，可以更方便地建立討論特殊問(wèn)題的群組，公眾對(duì)政府治理議題可以發(fā)聲，政府也能更直接回應(yīng)公眾訴求。另一方面，未來(lái)社會(huì)變得更加復(fù)雜，數(shù)字工具也容易制造虛假和膚淺信息，一些人數(shù)字化能力強(qiáng)而另一些人能力不足會(huì)導(dǎo)致新的信息不平等。因此，決策者在立法時(shí)需要回答一些新問(wèn)題，例如，如何重新評(píng)估數(shù)字化社交平臺(tái)的個(gè)人意見(jiàn)與來(lái)自公眾權(quán)威的專家意見(jiàn)；立法該如何在進(jìn)行必要管控（如過(guò)濾、攔截）與保障個(gè)人網(wǎng)絡(luò)空間之間求得平衡。

2019 年EPTA 報(bào) 告 聚 焦 于 關(guān)心老年人的技術(shù)與社會(huì)創(chuàng)新。從2017 年到2050 年，歐洲與全球趨勢(shì)一致，80 歲以上老年人將增加2倍。這一趨勢(shì)將對(duì)就業(yè)、經(jīng)濟(jì)、健康護(hù)理、社會(huì)關(guān)懷等帶來(lái)巨大挑戰(zhàn)，也為數(shù)字化健康技術(shù)（如遠(yuǎn)程問(wèn)診、遠(yuǎn)程監(jiān)測(cè)、遠(yuǎn)程指導(dǎo)、移動(dòng)監(jiān)測(cè)等）、生活輔助技術(shù)、機(jī)器人技術(shù)等發(fā)展帶來(lái)機(jī)遇。一些歐洲國(guó)家在數(shù)字化技能、創(chuàng)新政策、社會(huì)創(chuàng)新等方面取得了進(jìn)展，未來(lái)需要更加關(guān)注的問(wèn)題包括老年人的自治選擇、隱私保護(hù)、安全保障、機(jī)器人規(guī)制、就業(yè)與培訓(xùn)等。

四、結(jié)束語(yǔ)

顧名思義，歐洲議會(huì)技術(shù)評(píng)估服務(wù)于各自國(guó)家議會(huì)的科學(xué)技術(shù)立法和民主決策的需要，就新的科學(xué)技術(shù)對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等方面的影響，提供高質(zhì)量的政策咨詢報(bào)告。依據(jù)不同的國(guó)情，各國(guó)議會(huì)開(kāi)展技術(shù)評(píng)估的模式和方法也不盡相同，而那些沒(méi)有議會(huì)的歐洲國(guó)家也已開(kāi)展技術(shù)評(píng)估工作。將更多利益相關(guān)者、更復(fù)雜的社會(huì)變化情景、科技發(fā)展本身不確定性、科技發(fā)展造成的新不平等等因素納入評(píng)估過(guò)程中，是歐洲議會(huì)技術(shù)評(píng)估的新趨勢(shì)。這將為我國(guó)開(kāi)展科技政策研究提供一定的借鑒作用。