預(yù)算管理問題探索與思考

何璠

摘 要 行政事業(yè)單位在經(jīng)濟社會發(fā)展中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，良好的預(yù)算管理工作能夠有效提升財政資金的使用效率，實現(xiàn)其社會價值和經(jīng)濟價值。本文總結(jié)行政事業(yè)單位預(yù)算管理的內(nèi)涵及重要意義，并分析目前存在的預(yù)算管理全局意識缺乏、預(yù)算編制不全面不科學(xué)、預(yù)算執(zhí)行不規(guī)范不到位、預(yù)算考核機制不健全這幾個問題，相應(yīng)地提出從樹立全局意識、深入探索預(yù)算編制方法、提高行政事業(yè)單位財務(wù)預(yù)算執(zhí)行力、建立合理有效的指標(biāo)評價體系幾個方面進行改進，以期對行政事業(yè)單位預(yù)算管理水平的提升提供借鑒。

關(guān)鍵詞 行政事業(yè)單位 預(yù)算管理 對策分析

一、行政事業(yè)單位預(yù)算管理概述

（一）行政事業(yè)單位預(yù)算管理的內(nèi)涵

行政事業(yè)單位是我國特有的政府職能部門，主要代表國家行使權(quán)力，大都是以服務(wù)公眾、提升公眾生活質(zhì)量為宗旨的非營利性部門，其占有和使用的資產(chǎn)均屬于國家，所需的工作經(jīng)費大都由財政資金提供保障，工作業(yè)績一般不以物質(zhì)和貨幣來評價。行政事業(yè)單位的預(yù)算管理是指根據(jù)各部門單位的責(zé)權(quán)劃分，合理分配財政資金、監(jiān)督財政資金使用并評價財政資金使用效果的過程。

（二）行政事業(yè)單位加強預(yù)算管理的重要意義

1.加強預(yù)算管理是落實新《預(yù)算法》的必然要求。按照新《預(yù)算法》的規(guī)定，我國全面實行全口徑預(yù)算管理，并且將地方債務(wù)歸為預(yù)算管理工作的一部分，從法律層面對各級政府以及各行政事業(yè)單位的預(yù)算管理工作提出了新要求。優(yōu)化預(yù)算編制、嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行、強化預(yù)算監(jiān)督、應(yīng)用預(yù)算績效評價，是提升預(yù)算管理能力、踐行法律的重要途徑。

2.加強預(yù)算管理是優(yōu)化資源配置的重要保障。加強預(yù)算管理，從編制預(yù)算的源頭對支出進行分配，使各項財政資金流向最需要最必要的領(lǐng)域中;從預(yù)算執(zhí)行的過程對支出進行監(jiān)管，保證財政資金使用的合理有效;從預(yù)算績效評價的結(jié)果對支出進行考量，確認(rèn)財政資金是否實現(xiàn)了預(yù)期目標(biāo)。這些能為充分落實“過緊日子”思想、優(yōu)化資源配置提供重要保障。

3.加強預(yù)算管理是使資金使用透明、防范各項風(fēng)險的重要手段。在新形勢下，預(yù)決算的公開是預(yù)算管理中十分關(guān)鍵的部分。及時、真實、詳盡地公開各級政府以及各部門單位的工作動態(tài)和預(yù)決算收支情況，是各級政府部門的法定義務(wù)。特別是公開各級專項資金文件以及分配方案，并全方位地公開專項資金使用明細(xì)，就政府的工作置于陽光下，接受最廣泛的群眾監(jiān)督，能夠有效杜絕違法違規(guī)操作，防范貪污舞弊風(fēng)險。

二、目前行政事業(yè)單位預(yù)算管理存在的主要問題

（一）預(yù)算管理缺乏全局意識

第一，行政事業(yè)單位上下普遍對單位預(yù)算管理的認(rèn)識不夠，認(rèn)為預(yù)算管理就是財務(wù)部門“單打獨斗”的戰(zhàn)場，只由財務(wù)部門單獨負(fù)責(zé)預(yù)算管理工作。但是實際中，預(yù)算管理是涉及單位各個業(yè)務(wù)部門的工作，和所有資源配置、資金使用等都有聯(lián)系。財務(wù)部門對業(yè)務(wù)的了解不夠，使得預(yù)算編制極有可能不符合實際業(yè)務(wù)的需求。這是從參與度上缺乏全局意識帶來的弊端。

第二，財務(wù)部門對單位預(yù)算管理的認(rèn)識不夠，認(rèn)為預(yù)算管理工作的關(guān)鍵只有預(yù)算編制，只要財政資金到手，后續(xù)的執(zhí)行、管控、調(diào)整等就不重要了。這種錯誤的認(rèn)識導(dǎo)致預(yù)算管理工作沒有持續(xù)性，無法實現(xiàn)預(yù)算管理目標(biāo)。這是從認(rèn)識內(nèi)容上缺乏全局意識帶來的弊端。

（二）預(yù)算編制不全面不科學(xué)

第一，全面預(yù)算管理應(yīng)該有全員參與，要求各單位的各部門、各崗位均應(yīng)該參與到預(yù)算編制的過程中，而現(xiàn)實中各部門的參與意愿微弱，導(dǎo)致財務(wù)部門無法在有限緊迫的時間里掌握各部門的預(yù)算編制數(shù)據(jù)，進而使得預(yù)算編制和經(jīng)濟活動相分離，無法準(zhǔn)確全面地反映單位預(yù)算需求。

第二，預(yù)算編制存在將基本支出列入項目支出以增加經(jīng)費的情況。目前全國上下都嚴(yán)格落實“過緊日子”要求，大力壓減一般性支出，導(dǎo)致按照定額預(yù)算的公用經(jīng)費無法滿足日常開支。部分單位為了爭取經(jīng)費，將單位的日常工作任務(wù)列入專項支出項目，以期獲批專項經(jīng)費安排。

第三，單位預(yù)算編制的細(xì)化程度有待提高。根據(jù)《預(yù)算法》中的預(yù)決算公開要求，所有支出都必須細(xì)化到功能分類科目和經(jīng)濟分類科目。由于人員素質(zhì)參差不齊，大部分單位對科目的選擇具有很大的隨意性，并不能真實反映經(jīng)濟業(yè)務(wù)所屬類別;另外，政府采購預(yù)算以及績效目標(biāo)制定還處于初步階段，各單位的填報能力有待進一步提高。

第四，財政部門對預(yù)算編制的審查有待加強。預(yù)算編制審核工作量大，基層財政部門人手不足，預(yù)算編制審核時間緊迫，導(dǎo)致財政部門在審核中不可能面面俱到，難免出現(xiàn)錯漏，影響預(yù)算編制的效果。

（三）預(yù)算執(zhí)行不規(guī)范不到位

預(yù)算執(zhí)行是預(yù)算管理系統(tǒng)中最核心的內(nèi)容，直接影響預(yù)算管理效果。財政部門按照年初預(yù)算向各單位下達(dá)預(yù)算指標(biāo)，各單位應(yīng)該按照預(yù)算指標(biāo)內(nèi)容進行申報使用。但是在實際中，預(yù)算執(zhí)行存在很多不規(guī)范不到位的情況：首先，很多行政事業(yè)單位沒有按照預(yù)算指標(biāo)內(nèi)容進行分類申報使用，隨意改變預(yù)算指標(biāo)用途、預(yù)算指標(biāo)相互串用、挪用預(yù)算資金的情況經(jīng)常出現(xiàn);其次，部分單位不按照年初預(yù)算規(guī)劃執(zhí)行進度，在入不敷出的情況下，找各種理由寫報告向政府申請追加，在賬上結(jié)余較多的時候又進行年底突擊花錢，這些觀念和做法都導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行混亂，財政資金使用效率低下，資金嚴(yán)重浪費;最后，部分單位模糊基本支出和項目支出的概念，用項目支出來彌補基本支出經(jīng)費不足，用于單位的日常開支，沒有實行?？顚Ｓ?。

（四）預(yù)算考核機制不健全，指標(biāo)評價體系不完善

預(yù)算管理的考核機制是督促單位內(nèi)部所有人員落實預(yù)算管理要求的重要保障，對預(yù)算的執(zhí)行程度和資金的使用效果均有重大影響。但是目前，無論是財政部門還是其余的行政事業(yè)單位都沒有建立一套完善的預(yù)算管理考核機制，沒有設(shè)置有效合理的指標(biāo)評價預(yù)算管理的各項工作。即使部分單位有初步的考核機制，也大都因為領(lǐng)導(dǎo)的不重視以及可操作性較弱而流于形式。預(yù)算管理考核的缺乏或不合理，導(dǎo)致考評結(jié)果失去意義，無法為下一年的預(yù)算工作提供參考依據(jù)。

三、加強行政事業(yè)單位預(yù)算管理的策略及建議

（一）樹立全局意識，提高預(yù)算管理水平

首先，加大宣講力度，增加單位內(nèi)部各個部門、各個崗位對預(yù)算管理的認(rèn)識。預(yù)算編制不是簡單的數(shù)據(jù)填報，而是對全年收支進行有依據(jù)的預(yù)計，需要全單位上下共同努力提供合理可行的依據(jù);預(yù)算執(zhí)行不是簡單的報賬，而是需要各部門嚴(yán)格按照年初預(yù)算制定工作計劃，對工作任務(wù)進行層層分解，落實到具體的部門和人員，明確其責(zé)任和義務(wù)，以嚴(yán)格控制預(yù)算執(zhí)行進度。其次，加大培訓(xùn)力度，提升單位負(fù)責(zé)人以及財務(wù)負(fù)責(zé)人的預(yù)算管理能力。優(yōu)化預(yù)算管理負(fù)責(zé)人的知識架構(gòu)，有助于建立合理的適合本單位的預(yù)算管理制度，并督促單位上下嚴(yán)格依法依規(guī)辦事。

（二）深入探索預(yù)算編制方法，不斷加快科學(xué)化、規(guī)范化、全面化的進程

預(yù)算編制是預(yù)算管理工作的起點和基礎(chǔ)，各行政事業(yè)單位應(yīng)該高度重視預(yù)算編制工作，確保本單位預(yù)算的準(zhǔn)確、全面、科學(xué)、規(guī)范。

首先，預(yù)算編制時間必須充足。隨著各級政府對預(yù)算審核的重視程度提高，大部分地方政府的預(yù)算已由之前的人大常委會審核轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的人大會審核。人大會大都于每年1月召開，這就要求預(yù)算編制工作必須在上一年的10月之前啟動，以確保有足夠的時間實行“二上二下”過程。其次，預(yù)算編制方法必須科學(xué)。嚴(yán)格采用零基預(yù)算編制方法，以單位的工作職能、未來一年的工作任務(wù)為出發(fā)點，根據(jù)單位當(dāng)前的人員以及資產(chǎn)情況，規(guī)劃和預(yù)測未來一年的收支。最后，預(yù)算編制充分使用信息化工具進行審核。預(yù)算審核工作量大，可以利用預(yù)算編制軟件來進行填報、匯總、審核，提升工作效率。

（三）提高行政事業(yè)單位財務(wù)預(yù)算執(zhí)行力，提高資金使用效率

預(yù)算的執(zhí)行就是預(yù)算指標(biāo)的支付使用過程，預(yù)算執(zhí)行情況將直接影響預(yù)算管理工作效果。嚴(yán)格的預(yù)算執(zhí)行能夠提高財政資金使用效率，促進實現(xiàn)財政資金使用效果。首先，各單位應(yīng)該按照批復(fù)了的年初預(yù)算，對各項工作任務(wù)進行層層分解，嚴(yán)格按照預(yù)算規(guī)定的范圍和用途進行資金的申報使用，全面實行資金監(jiān)管。特別是對專項資金，要提前確定好資金使用分配方案，做到專款專用。其次，各行政事業(yè)單位建立預(yù)算執(zhí)行定期報告制度，定期為單位領(lǐng)導(dǎo)提供決策依據(jù)。最后，財政部門要定期開展核查以及跟蹤評價工作，復(fù)核各單位資金特別是項目資金使用的合理性、真實性，并研究其資金使用效果。從多個方面對預(yù)算執(zhí)行過程進行控制，能為財政資金的使用流向、使用效果提供有力的保障。

（四）建立合理有效的指標(biāo)評價體系，進行預(yù)算績效考核

建立合理有效的指標(biāo)評價體系，對預(yù)算執(zhí)行效果進行全面的績效考核，不僅可以有效總結(jié)上一年度的財政資金使用狀況，分析其使用的合理合規(guī)性，評價其是否實現(xiàn)了年初的績效目標(biāo)，還可以為下一年的資金安排提供依據(jù)和指導(dǎo)。我們要將績效評價結(jié)果納入預(yù)算管理，對照各單位年初申報的整體績效目標(biāo)以及項目資金績效目標(biāo)，對單位的預(yù)算資金使用進行復(fù)核，并采用相應(yīng)的方法和手段評價績效目標(biāo)的實現(xiàn)情況。針對資金使用偏離預(yù)算、超預(yù)算、無預(yù)算、資金使用沒有達(dá)到預(yù)期績效目標(biāo)的項目，要查明原因，提出考核意見，并將考核結(jié)果納入單位的年底綜合績效考評，對違規(guī)相關(guān)責(zé)任人追究責(zé)任。同時，在下一年度的相關(guān)項目資金安排上慎重考慮，細(xì)致分析該項目存在的必要性以及資金安排的合理性。

四、結(jié)語

本文簡要分析了行政事業(yè)單位預(yù)算管理的含義以及其對社會經(jīng)濟發(fā)展的重要現(xiàn)實意義，進而對行政事業(yè)單位預(yù)算管理目前存在的全局意識缺乏、預(yù)算編制不全面不科學(xué)、預(yù)算執(zhí)行不規(guī)范不到位、預(yù)算考核機制不健全等問題進行了詳細(xì)的分析，相應(yīng)提出了樹立全局意識、深入探索預(yù)算編制方法、提高行政事業(yè)單位財務(wù)預(yù)算執(zhí)行力、建立合理有效的指標(biāo)評價體系這4個對策。隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展和財政管理制度改革的深入，預(yù)算管理作為其中重要的部分，對財政資金的有效使用、行政事業(yè)單位的有序發(fā)展發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。

（作者單位為汨羅市財政局）

參考文獻

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