基于風(fēng)險(xiǎn)管理下的教育系統(tǒng)內(nèi)部控制審計(jì)研究

陶 莉

一、引言

近年來，在國(guó)內(nèi)持續(xù)推進(jìn)深化體制改革背景下，財(cái)政部先后出臺(tái)了關(guān)于規(guī)范事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理、內(nèi)部控制的制度體系，明確強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)內(nèi)、外部監(jiān)督，協(xié)調(diào)完善組織治理，提升管理效率。教育系統(tǒng)內(nèi)部多是事業(yè)單位，其風(fēng)險(xiǎn)管理與內(nèi)部控制關(guān)系著教育質(zhì)量與競(jìng)爭(zhēng)能力。運(yùn)用革新審計(jì)的理念，在教育系統(tǒng)中從風(fēng)險(xiǎn)管理的視角充分發(fā)揮內(nèi)部控制審計(jì)的“免疫系統(tǒng)”功能，有助于改善管理薄弱環(huán)節(jié)、強(qiáng)化履職能力，更好地為社會(huì)主義教育事業(yè)服務(wù)，為實(shí)現(xiàn)中華民族復(fù)興輸送優(yōu)秀的人才。

二、風(fēng)險(xiǎn)管理與內(nèi)部控制審計(jì)的概念梳理

風(fēng)險(xiǎn)管理（Risk Management）強(qiáng)調(diào)采取一系列的風(fēng)險(xiǎn)防范措施，如規(guī)避、轉(zhuǎn)移、減少等手段，將事件推進(jìn)過程中可能產(chǎn)生的不良影響、損失降至最低。風(fēng)險(xiǎn)具有不確定性，任何單位在經(jīng)營(yíng)運(yùn)作中均不可避免地面臨著潛在的風(fēng)險(xiǎn)源，通過內(nèi)部資源優(yōu)化配置、量度和評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)源、制定科學(xué)的應(yīng)對(duì)策略，遵循成本效益原則展開風(fēng)險(xiǎn)控制，實(shí)現(xiàn)運(yùn)用最小的成本將損失控制在最低。

內(nèi)部控制審計(jì)（Audit of Internal Controls）強(qiáng)調(diào)對(duì)單位內(nèi)部的開展的內(nèi)部控制進(jìn)行自我評(píng)估，對(duì)內(nèi)部控制運(yùn)行的缺陷進(jìn)行有效識(shí)別，旨在改善單位內(nèi)部控制、提升風(fēng)險(xiǎn)管理，有效防范人為、操作等可控風(fēng)險(xiǎn)。作為內(nèi)部控制的再控制，指出運(yùn)用審計(jì)方法對(duì)內(nèi)部控制的充分性、有效性等展開審查與監(jiān)督，客觀地收集與評(píng)估證據(jù)，強(qiáng)化財(cái)經(jīng)紀(jì)律，協(xié)助完善組織治理與內(nèi)部控制，提升組織管理效率。

風(fēng)險(xiǎn)管理、內(nèi)部控制、內(nèi)部控制審計(jì)的本質(zhì)均是幫助組織展開風(fēng)險(xiǎn)，防范潛在的風(fēng)險(xiǎn)源，沿著既定的目標(biāo)有序經(jīng)營(yíng)。風(fēng)險(xiǎn)管理是相對(duì)廣泛的概念，強(qiáng)調(diào)對(duì)組織進(jìn)行整體的評(píng)估，采取控制手段進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移、減少、接受及消除。而內(nèi)部控制的范圍相對(duì)狹窄，強(qiáng)調(diào)從組織內(nèi)部管理的視角對(duì)可控風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范，徹底消除風(fēng)險(xiǎn)源，更多的集中于人為、操作等風(fēng)險(xiǎn)。內(nèi)部控制審計(jì)則是對(duì)組織內(nèi)部控制進(jìn)行“測(cè)試”，有效識(shí)別缺陷，采取措施彌補(bǔ)缺陷，通過與內(nèi)控制互動(dòng)共進(jìn)的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)可控風(fēng)險(xiǎn)的防范與消除，提升組織內(nèi)部管理質(zhì)量與效益，培育核心競(jìng)爭(zhēng)力。

三、教育系統(tǒng)內(nèi)部控制審計(jì)存在的問題剖析

自2014年實(shí)施《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》以來，教育系統(tǒng)已著手推進(jìn)內(nèi)部控制體系的建設(shè)，如嚴(yán)格不相容崗位設(shè)置、加強(qiáng)群眾監(jiān)督、強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行等，但在內(nèi)部控制審計(jì)工作的推進(jìn)過程中還存在著一些問題，具體表現(xiàn)于：

（一）法律體系建設(shè)不足，未針對(duì)事業(yè)單位出臺(tái)法規(guī)

相較而言，國(guó)內(nèi)內(nèi)部控制審計(jì)起步較晚，目前工作的開展主要是依據(jù)《內(nèi)部審計(jì)具體準(zhǔn)則》中第2201號(hào)準(zhǔn)則執(zhí)行，但主要適用于企業(yè)單位，教育系統(tǒng)大多為事業(yè)單位，尚無制定具有針對(duì)性的操作規(guī)范。由于相關(guān)法律體系建設(shè)不足，導(dǎo)致教育系統(tǒng)在實(shí)施內(nèi)部控制審計(jì)中因操作流程、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等存在差異，無法有效識(shí)別內(nèi)部控制中存在的缺陷，例如控制活動(dòng)是否有序開展、信息與溝通是否暢通等，更側(cè)重于審計(jì)人員的主觀評(píng)判性，無法為教育系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)管理、合規(guī)運(yùn)作提供合理保證。

（二）法人治理結(jié)構(gòu)存在缺陷，內(nèi)部審計(jì)缺乏獨(dú)立性

目前教育系統(tǒng)已逐步完善法人治理結(jié)構(gòu)，除由上級(jí)部門對(duì)校長(zhǎng)、書記等職務(wù)任命外，還構(gòu)建了決策機(jī)構(gòu)黨委、監(jiān)督機(jī)構(gòu)職工代表大會(huì)等，旨在形成相互制衡、相互督促的治理架構(gòu)。但管理權(quán)力高度集中，例如，黨委決策重大事項(xiàng)，而職工代表大會(huì)在學(xué)校管理中的話語權(quán)弱化，難以發(fā)揮監(jiān)督職責(zé)。雖然一些學(xué)校特別是高等院校已設(shè)立了內(nèi)部審計(jì)部門，但受決策機(jī)構(gòu)獨(dú)攬大權(quán)的限制，內(nèi)部審計(jì)缺乏獨(dú)立性。黨委對(duì)本單位職工擁有任免權(quán)，且內(nèi)部審計(jì)人員的職務(wù)晉升、稱職評(píng)定等均由黨委任免或由上級(jí)部門推薦，難免制約了內(nèi)審人員的獨(dú)立性，使其即便發(fā)現(xiàn)內(nèi)控中存在的問題亦可能考慮到自身職業(yè)生涯的成長(zhǎng)而不敢“揭露”。同時(shí)，教育系統(tǒng)部分單位還存在因人員編制數(shù)量有限，在人員配備上更傾向于教學(xué)、科研一線，導(dǎo)致內(nèi)審人員不足，由部分財(cái)務(wù)人員兼任，甚至于還存在將內(nèi)審部門與財(cái)務(wù)部門合并的情況，大大削弱了內(nèi)審部門的獨(dú)立性與權(quán)威性，內(nèi)部控制審計(jì)功能弱化。

（三）管理理念相對(duì)滯后，風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)不強(qiáng)

國(guó)內(nèi)教育系統(tǒng)大多為公辦學(xué)校，其經(jīng)營(yíng)運(yùn)作主要依靠財(cái)政撥款，例如全額事業(yè)單位、差額事業(yè)單位等，雖然也有部分學(xué)校屬于民辦、私立學(xué)校，但整體管理理念相對(duì)滯后，更重視教學(xué)成績(jī)、學(xué)術(shù)科研，風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)相對(duì)不強(qiáng)。近年來，一些學(xué)校在擴(kuò)大教學(xué)規(guī)模中，受地域的限制往往著手建設(shè)新校區(qū)，這在高等院校、職業(yè)技術(shù)學(xué)校中現(xiàn)象較為普遍，但因風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)不強(qiáng)，因盲目擴(kuò)大而導(dǎo)致負(fù)債累累，由地方政府進(jìn)行兜底進(jìn)行償還，這也進(jìn)一步證明了教育系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)不強(qiáng)，缺乏預(yù)警性。長(zhǎng)期以來，教育系統(tǒng)的資金運(yùn)作主要依靠財(cái)政資金支持，導(dǎo)致管理者對(duì)財(cái)務(wù)管理、內(nèi)部控制等不重視，甚至將其視為是后勤保障部門，亦影響了內(nèi)部控制審計(jì)工作的開展。

（四）審計(jì)人員專業(yè)素養(yǎng)不足，勝任能力有限

教育系統(tǒng)在人才引進(jìn)、培養(yǎng)方面，更注重從事教學(xué)、學(xué)術(shù)、科研的高層次人才，而對(duì)財(cái)務(wù)、審計(jì)人員的培養(yǎng)重視不足。學(xué)校每年的經(jīng)費(fèi)開支數(shù)額巨大，特別是高等學(xué)校、職業(yè)技術(shù)學(xué)校，對(duì)內(nèi)部控制審計(jì)人員的專業(yè)素養(yǎng)提出了更高的要求。但專職的審計(jì)人員較少，大多為兼職，如財(cái)務(wù)人員日常從事財(cái)務(wù)工作，在定期進(jìn)行內(nèi)部審計(jì)時(shí)又兼任內(nèi)審人員，甚至部分學(xué)校未設(shè)置內(nèi)審人員，難以保證內(nèi)部監(jiān)督功能的發(fā)揮。教育系統(tǒng)在組織培訓(xùn)時(shí)，側(cè)重于教學(xué)、科研型教師的培養(yǎng)，幾乎不會(huì)組織財(cái)務(wù)、審計(jì)人員進(jìn)行培訓(xùn)，大多數(shù)人員只是在高校中接受了相關(guān)專業(yè)知識(shí)，但隨著專業(yè)知識(shí)的不斷更新，尤其是學(xué)科間的不斷融合，內(nèi)審人員因知識(shí)結(jié)構(gòu)單一而導(dǎo)致專業(yè)勝任能力不足。例如，內(nèi)審人員不僅需要熟悉會(huì)計(jì)、審計(jì)知識(shí)，還要能夠熟練操作電算化，兼具有風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、分析能力，但缺乏系統(tǒng)性地培訓(xùn)，導(dǎo)致專業(yè)素養(yǎng)不足。教育系統(tǒng)更重視教師隊(duì)伍建設(shè)，在職稱評(píng)定上優(yōu)先考慮教學(xué)一線人員，由此，難以激發(fā)內(nèi)審人員自我深造、提升專業(yè)素養(yǎng)的積極性。

四、基于風(fēng)險(xiǎn)管理下教育系統(tǒng)內(nèi)部控制審計(jì)的優(yōu)化對(duì)策

隨著審計(jì)環(huán)境與模式的不斷演變，以風(fēng)險(xiǎn)管理為導(dǎo)向的審計(jì)理念逐步形成，并強(qiáng)調(diào)要充分考慮組織的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，強(qiáng)調(diào)審計(jì)重心前移，發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”功能，對(duì)潛在的風(fēng)險(xiǎn)源進(jìn)行識(shí)別、評(píng)估并采取積極的措施，提升審計(jì)工作防范風(fēng)險(xiǎn)的科學(xué)性、有效性。以下結(jié)合教育系統(tǒng)內(nèi)部控制審計(jì)中存在的不足，以風(fēng)險(xiǎn)管理為導(dǎo)向、強(qiáng)調(diào)事前控制，提出具體的優(yōu)化對(duì)策：

（一）建立健全事業(yè)單位內(nèi)部控制審計(jì)的制度體系

目前國(guó)內(nèi)針對(duì)內(nèi)部控制審計(jì)的準(zhǔn)則、指引主要適用于企業(yè)單位，而對(duì)于行政、事業(yè)單位的指引幾乎還處于空白，這給包括教育系統(tǒng)在內(nèi)的事業(yè)單位開展內(nèi)部控制審計(jì)造成了困難。借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)從法律層面建立健全相應(yīng)的制度體系，例如關(guān)于內(nèi)部審計(jì)、事業(yè)單位內(nèi)部控制審計(jì)等方面的法律、法規(guī)，進(jìn)而從制度體系上對(duì)教育系統(tǒng)開展內(nèi)部控制審計(jì)工作進(jìn)行指導(dǎo)，強(qiáng)化架構(gòu)建設(shè)、規(guī)范操作流程、統(tǒng)一評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，有序地識(shí)別內(nèi)部控制中存在的缺陷，并督促內(nèi)部控制體系的不斷完善，從法規(guī)政策層面提供有效保障，旨在實(shí)現(xiàn)為教育系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)管理、合規(guī)運(yùn)作提供合理保證。

（二）完善治理機(jī)制，強(qiáng)化內(nèi)部審計(jì)的獨(dú)立性與權(quán)威性

在教育系統(tǒng)強(qiáng)化內(nèi)部控制審計(jì)工作中，必須要確立內(nèi)部審計(jì)部門的獨(dú)立性，將其納入到法人治理結(jié)構(gòu)中，使之在執(zhí)行審計(jì)工作時(shí)具有權(quán)威性，不受管理層的制約與干涉。在風(fēng)險(xiǎn)管理導(dǎo)向?qū)徲?jì)模式下，成立審計(jì)委員會(huì)是必要的，定期組織開展教育系統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)工作?？紤]到國(guó)內(nèi)教育系統(tǒng)下各學(xué)校的規(guī)模大小不一，結(jié)合學(xué)校的實(shí)際設(shè)立審計(jì)委員會(huì)，例如高等院校、職業(yè)技術(shù)學(xué)校大多規(guī)模較大，應(yīng)在其單位內(nèi)部設(shè)立審計(jì)委員會(huì)，并賦予其獨(dú)立性與權(quán)威性。而對(duì)于中、小學(xué)校，相較規(guī)模較小，可以縣、市作為單位，教育管理部門內(nèi)設(shè)審計(jì)委員會(huì)，優(yōu)化配置審計(jì)資源，既履行管理部門的內(nèi)部控制審計(jì)工作，亦對(duì)其管轄范圍內(nèi)中、小學(xué)校展開審計(jì)。定期召開內(nèi)部控制審計(jì)匯報(bào)會(huì)，對(duì)內(nèi)部控制中存在的缺陷、風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行通報(bào)，特別是對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)部門進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控，積極采取有效措施進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)防范。同時(shí)，要發(fā)揮職工代表大會(huì)的監(jiān)督話語權(quán)，調(diào)動(dòng)其參與到內(nèi)部控制的積極性，共同推進(jìn)教育系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)管理水平。

（三）構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)管理導(dǎo)向型內(nèi)審機(jī)制，全面提升風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)

隨著國(guó)家對(duì)教育事業(yè)的重視，教育系統(tǒng)呈現(xiàn)蓬勃發(fā)展的態(tài)勢(shì)，財(cái)政投資持續(xù)增加，為有效防范職務(wù)挪用、侵占等舞弊行為，管理層必須要更新理念，調(diào)動(dòng)全員提升風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，做到風(fēng)險(xiǎn)不留死角。對(duì)于管理資產(chǎn)、資金的高危崗位，要層層簽訂“經(jīng)濟(jì)責(zé)任書”，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)的培養(yǎng)，并加強(qiáng)審計(jì)資源的投入，落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)管理審計(jì)工作。責(zé)任層層落實(shí)，營(yíng)造全面風(fēng)險(xiǎn)管理文化，關(guān)鍵崗位的設(shè)置要嚴(yán)格職責(zé)分離，構(gòu)建相互監(jiān)督、相互制衡的工作氛圍，重大經(jīng)費(fèi)的支出要嚴(yán)格分層授權(quán)審批制度，強(qiáng)化內(nèi)部控制。落實(shí)審計(jì)工作前移，開展全面風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)辨識(shí)、評(píng)估，及時(shí)防范潛在風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，加涉及教育系統(tǒng)經(jīng)費(fèi)巨大開支的項(xiàng)目，在審計(jì)中要予以特別關(guān)注，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任意識(shí)，建立風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任追究制度。實(shí)現(xiàn)教育系統(tǒng)內(nèi)部控制審計(jì)公開制度，增加審計(jì)工作的透明度，引導(dǎo)教職工全員性地參與到風(fēng)險(xiǎn)管理與內(nèi)部控制中，營(yíng)造良好的審計(jì)環(huán)境。

（四）提升內(nèi)部審計(jì)人員的專業(yè)勝任能力

教育系統(tǒng)要從內(nèi)部審計(jì)人員的專業(yè)性著手，加強(qiáng)在職培訓(xùn)、鼓勵(lì)自我深造，特別是會(huì)計(jì)、審計(jì)等專業(yè)知識(shí)更新速度快，更需要不斷更新知識(shí)體系，增加知識(shí)儲(chǔ)備，結(jié)合內(nèi)審工作實(shí)際，自覺提升風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)、培育審計(jì)鑒證能力。加強(qiáng)法律、電算化等領(lǐng)域知識(shí)的儲(chǔ)備，借助于大數(shù)據(jù)、云計(jì)算，運(yùn)用計(jì)算機(jī)展開輔助審計(jì)、遠(yuǎn)程審計(jì)，通過財(cái)務(wù)指標(biāo)、數(shù)據(jù)勾稽關(guān)系等進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)識(shí)別，進(jìn)而提升內(nèi)部審計(jì)效率與質(zhì)量。教育系統(tǒng)要著力改善內(nèi)部審計(jì)隊(duì)伍綜合素養(yǎng)，培育“復(fù)合型”人才隊(duì)伍，引導(dǎo)其樹立終身學(xué)習(xí)的理念，提升專業(yè)勝任能力，加強(qiáng)推進(jìn)內(nèi)部控制審計(jì)的實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。同時(shí)，教育系統(tǒng)要推進(jìn)內(nèi)審人員職業(yè)化步伐，賦予其相應(yīng)的權(quán)利，構(gòu)建依法開展審計(jì)業(yè)務(wù)的氛圍，科學(xué)設(shè)計(jì)其職業(yè)生涯發(fā)展通道，調(diào)動(dòng)其工作積極性，保證內(nèi)審隊(duì)伍的穩(wěn)定性。

五、結(jié)束語

隨著國(guó)家教育經(jīng)費(fèi)持續(xù)加大投入，教育系統(tǒng)應(yīng)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理，引入內(nèi)部控制審計(jì)有助于為合規(guī)運(yùn)作提供合理保證。構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)管理視域下的內(nèi)部控制審計(jì)，通過建立健全事業(yè)單位內(nèi)部控制審計(jì)的制度體系、強(qiáng)化內(nèi)部審計(jì)的獨(dú)立性與權(quán)威性、構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)管理導(dǎo)向型內(nèi)審機(jī)制、提升內(nèi)部審計(jì)人員的專業(yè)勝任能力，能夠優(yōu)化內(nèi)部控制審計(jì)功能，提升教育系統(tǒng)的管理水平。