成都市政府購買服務(wù)研究

梁玲云 鄧康慧 劉偉明

摘要：政府購買服務(wù)是促進轉(zhuǎn)變政府職能、改善公共服務(wù)供給的重要舉措。近年來，地方政府進行了積極探索，積累了寶貴的經(jīng)驗。本文研究了成都市政府購買服務(wù)的實踐，認(rèn)為成都市政府在完善政府購買服務(wù)制度、明確政府購買服務(wù)范圍、擴大服務(wù)購買規(guī)模、培育發(fā)展社會組織方面取得較好成效，但仍存在政府購買服務(wù)與政府采購的制度規(guī)范混用、購買服務(wù)的平臺整合滯后、高水平社會組織不足等問題。從政府職能定位的角度出發(fā)，本文提出政策建議，認(rèn)為成都市政府應(yīng)著重行使定規(guī)者、整合者和培育者的職能，優(yōu)化政府購買服務(wù)。

關(guān)鍵詞：政府購買服務(wù);政府職能;社會組織;成都市

自1995年上海市浦東新區(qū)政府向羅山會館購買服務(wù)以來，我國政府購買公共服務(wù)已進行了二十余年。從1995年到2013年，政府購買服務(wù)主要處于自下而上的探索階段。2013年9月《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（下文簡稱《指導(dǎo)意見》）發(fā)布，這是國家層面首次對政府購買服務(wù)進行全面規(guī)范管理和指導(dǎo)，標(biāo)志著政府購買服務(wù)改革已形成共識。此后，政府購買服務(wù)在全國各地迅速展開和深化。

成都市2009年即建立政府購買服務(wù)制度，經(jīng)過十余年實踐，已形成比較成熟的政府購買服務(wù)體系，在推動政府職能轉(zhuǎn)變、提高公共服務(wù)水平和效率、培育發(fā)展社會組織等方面取得一定成效。本文研究和總結(jié)了成都市近年來政府購買服務(wù)實踐，以期為中西部地區(qū)政府購買服務(wù)提供經(jīng)驗參照，也有助于推動政府購買服務(wù)研究的本土化。

一、成都市政府購買服務(wù)的現(xiàn)狀

（一）完善政府購買服務(wù)制度

政府購買服務(wù)涉及政府、社會力量、社會公眾等多元主體，需要完善的制度規(guī)范予以保障。成都市政府高度重視政府購買服務(wù)的制度建設(shè)，出臺多項政策，已形成比較完整的規(guī)范政府購買服務(wù)的制度體系。

2009年，成都市政府出臺《關(guān)于建立政府購買社會組織服務(wù)制度的意見》，所屬市級部門和區(qū)（市）縣相繼制定了具體的實施辦法，標(biāo)志著成都市政府購買服務(wù)制度建設(shè)的起步。此后，成都市政府出臺多份相關(guān)文件，從不同角度推動政府購買服務(wù)制度建設(shè)。

在《指導(dǎo)意見》發(fā)布后，成都市政府于2015年出臺《成都市政府購買服務(wù)暫行辦法》（下文簡稱《暫行辦法》），結(jié)合成都市實際，就政府購買的基本原則、購買主體的資格、承接主體的承接條件、購買范圍、購買內(nèi)容、資金管理、實施程序、績效管理等做出全面的政策規(guī)制和規(guī)范管理。

2018年底，成都市政府印發(fā)《成都市規(guī)范開展政府采購和政府購買服務(wù)管理辦法》（下文簡稱《管理辦法》），統(tǒng)一規(guī)范政府采購和政府購買服務(wù)。

（二）明確政府購買服務(wù)范圍

成都市政府購買服務(wù)的種類、性質(zhì)和內(nèi)容由《成都市政府購買服務(wù)指導(dǎo)目錄》明確，并實行動態(tài)管理。2016年修訂版目錄包含基本公共服務(wù)事項、社會管理服務(wù)事項等7個一級目錄，進一步細(xì)分為57個二級目錄、295個三級目錄，涵蓋教育、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、公共文化、社會救助、社會福利、社區(qū)服務(wù)、法律援助、社工服務(wù)、慈善救濟、政策研究、咨詢等不同領(lǐng)域。其中公共服務(wù)事項187項，占比超過63%。由此可見，政府購買服務(wù)已覆蓋與社會公眾生活密切相關(guān)的各項服務(wù)。該目錄在各成都市各市級部門和區(qū)（市）縣得以細(xì)化，實現(xiàn)精細(xì)化管理。截至2020年5月，已有27個市級部門完成部門指導(dǎo)目錄試點編制工作，22個區(qū)（市）縣編制完成政府購買服務(wù)清單。[1]

在推行政府購買服務(wù)的過程中，一些地區(qū)存在違法違規(guī)擴大政府購買服務(wù)范圍、超越管理權(quán)限延長購買服務(wù)期限等問題，加劇了財政金融風(fēng)險，2017年財政部發(fā)文予以制止。[2]為了厘清政府購買服務(wù)邊界，規(guī)范政府購買服務(wù)行為，成都市財政局、市委編辦印發(fā)《成都市政府購買服務(wù)負(fù)面清單》，將不屬于政府部門職責(zé)范圍的服務(wù)事項、應(yīng)當(dāng)由政府部門直接提供的履職服務(wù)事項、由政府部門提供的服務(wù)效益和效率明顯高于由市場提供服務(wù)效益和效率的事項以及貨物購置、政府投資建設(shè)工程事項列入負(fù)面清單，不得實施政府購買服務(wù)。

（三）擴大服務(wù)購買規(guī)模

自2009年開展政府購買服務(wù)以來，成都市政府購買服務(wù)的規(guī)模呈現(xiàn)明顯的持續(xù)增長態(tài)勢。2015年至2019年，成都全市政府購買服務(wù)項目金額累計525.08億元，年均增長7.34%，其中購買公共服務(wù)項目金額累計307.82億元，占比達(dá)58.62%。[3]

經(jīng)過長期發(fā)展，2019年成都市政府服務(wù)類采購金額比重已超過了貨物類及工程類采購，成為主要的政府采購類型，反映出成都市積極推進政府購買服務(wù)改革，逐步加大政府向社會力量購買服務(wù)的力度。[4]

（四）培育發(fā)展社會組織

2011年，成都市委市政府印發(fā)《加快培育發(fā)展社會組織的實施方案》，明確將政府購買社會組織服務(wù)列為培育發(fā)展社會組織的主要措施之一，要求從2012年起凡符合政府購買社會組織服務(wù)范圍的項目，原則上須安排不低于20%的項目資金向社會組織購買服務(wù)，力爭到2015年實現(xiàn)“應(yīng)購盡購”。而設(shè)立社會組織服務(wù)中心、以補貼辦公用房租金或“以獎代補”的方式扶持社區(qū)社會組織，可視為在“項目制”外以“單位制”推動政府購買服務(wù)的制度選擇。[5]

2017年12月，成都市財政局、民政局印發(fā)《成都市政府向社會組織購買服務(wù)實施意見》，鼓勵購買主體在民生保障（社會事業(yè)、社會福利、社會救助等）、社會治理（社區(qū)服務(wù)、社會工作、法律援助、特殊群體服務(wù)、青年創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務(wù)、青年參與社會治理服務(wù)、矛盾調(diào)解等）、公益慈善、行業(yè)管理等領(lǐng)域同等條件下優(yōu)先向社會組織購買。同時明確支持份額，政府新增公共服務(wù)支出通過政府購買服務(wù)安排的部分，向社會組織購買的比例原則上不低于30%，加大了支持力度。

2019年初成都市出臺《大力推進政府向社會組織購買服務(wù)提升公共服務(wù)水平三年行動計劃》，進一步要求2020年起社會組織承接購買服務(wù)支出占政府購買服務(wù)支出比例保持在5%以上。據(jù)統(tǒng)計，2015年至2019年，成都市向社會組織購買服務(wù)金額累計達(dá)15億元。[6]

2.引入和完善第三方評估機制。在服務(wù)購買的全流程，都要進行第三方評估：在購買前，應(yīng)進行需求評估;在購買過程中，應(yīng)進行供給評估;在購買過程后，應(yīng)進行結(jié)果評估。評估對象不僅是服務(wù)承接主體，也包括服務(wù)購買主體，評估標(biāo)準(zhǔn)不僅包括比較客觀的政府投入指標(biāo)和社會力量投入指標(biāo)，更應(yīng)當(dāng)重視社會公眾滿意度。為提升第三方評估機構(gòu)的專業(yè)性、權(quán)威性、公正性，成都市政府應(yīng)制定第三方評估機構(gòu)的資質(zhì)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，并從人員構(gòu)成上保證第三方評估機構(gòu)獨立于服務(wù)購買主體和承接主體。

3.制定《政府購買服務(wù)價格目錄》。與政府采購的工程、貨物不同，無形的服務(wù)往往難以準(zhǔn)確定價，或不存在市場價格。因此，有必要分析政府購買服務(wù)的成本要素，即承接主體的服務(wù)供給成本，同時引入第三方造價、評估等機構(gòu)，利用其專業(yè)知識與經(jīng)驗，制定勞務(wù)、原材料等費用標(biāo)準(zhǔn)。[13]以此為基礎(chǔ)，制定《政府購買服務(wù)價格目錄》，為購買實踐提供參照標(biāo)準(zhǔn)，使服務(wù)的最終價格更加準(zhǔn)確、合理，提升財政資金使用效率，維護服務(wù)承接主體的合法權(quán)益。

購買實踐中，還應(yīng)綜合政府財政能力和社會公眾需求確定具體項目的“適當(dāng)利潤”：對于社會公眾需求強烈的服務(wù)，可允許一定的服務(wù)溢價;超出政府財政能力的項目，可適當(dāng)降低定價。

（二）整合者：整合政府購買服務(wù)平臺

成都市政府應(yīng)整合既有各平臺，在市一級建立統(tǒng)一的政府購買服務(wù)平臺，成都市政府各部門、各區(qū)（市）縣政府、黨的機關(guān)等購買主體的購買數(shù)據(jù)都應(yīng)納入該平臺。平臺由成都市財政局負(fù)責(zé)建設(shè)、管理和維護，具體購買由相應(yīng)購買主體實際操作。平臺主要功能應(yīng)包括信息整合、項目管理、服務(wù)評價等。

1.信息整合。這一功能包括整合發(fā)布社會公眾的服務(wù)需求信息、購買服務(wù)指導(dǎo)目錄和價格、服務(wù)承接主體的資質(zhì)信息等。社會公眾可藉此充分表達(dá)自身服務(wù)需求;政府在充分獲取社會公眾需求基礎(chǔ)上，修訂完善服務(wù)目錄、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合價格目錄編制預(yù)算;社會力量能夠積極參與資質(zhì)評估，了解政府購買服務(wù)的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)，為參與政府購買服務(wù)做好準(zhǔn)備。

2.項目管理。這一功能主要由政府和社會力量使用：政府通過平臺的項目管理發(fā)布購買公告、簽訂合同，并進行后續(xù)的監(jiān)督、驗收等管理活動;社會力量結(jié)合購買公告和自身服務(wù)能力參與招標(biāo)，簽訂正式合同，社會力量提供服務(wù)的時間、地點、對象、內(nèi)容等過程應(yīng)記錄在案，以備政府跟蹤監(jiān)督。社會公眾和第三方評估機構(gòu)也可參與到過程監(jiān)督中。

3.服務(wù)評價。這一功能主要由政府、社會公眾和第三方評估機構(gòu)使用：政府根據(jù)購買合同訂立的標(biāo)準(zhǔn)，對社會力量的服務(wù)進行評價，據(jù)此建立社會力量的服務(wù)檔案，為其等級評估提供依據(jù)。社會公眾確認(rèn)接受的服務(wù)種類、數(shù)量，并就服務(wù)質(zhì)量做出主觀的服務(wù)滿意度評價。第三方評估機構(gòu)根據(jù)自身專業(yè)水平給出第三方評價。社會力量也可做出自我評價，并將各方評價作為內(nèi)部管理考核的依據(jù)。

（三）培育者：培育發(fā)展社會組織

成都市政府已在政府購買服務(wù)的領(lǐng)域、資金方面給予社會組織諸多幫扶，改善了社會組織的準(zhǔn)入環(huán)境，簡單地加大支持力度面臨邊際收益遞減的限制。因此，進一步的培育發(fā)展宜從社會資本層面著手。

1.構(gòu)建穩(wěn)定的網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系。成都市政府應(yīng)合理界定政社邊界，并與事業(yè)單位改革聯(lián)動而界定事社邊界，積極向社會讓渡資源，推動社會組織提高專業(yè)能力和行業(yè)自律能力。在此基礎(chǔ)上，以論壇、會議等形式積極構(gòu)建政府與社會組織間正式和非正式的網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系，促進相關(guān)組織、行業(yè)、項目等信息的傳播，加快構(gòu)建穩(wěn)定而靈活的長期關(guān)系，從而實現(xiàn)政府和社會組織之間形成穩(wěn)定的預(yù)期，約束各方的機會主義行為，降低政府購買服務(wù)的不確定性。

2.建立社會公眾對社會組織的信任。信任能夠促進形成和諧的伙伴關(guān)系，有效降低政府購買服務(wù)的信息成本和監(jiān)督評估成本。但調(diào)研表明，成都市居民對外來社會組織工作人員的身份缺乏認(rèn)同，導(dǎo)致社會組織對社區(qū)兩委依賴性較強，尤其是入戶走訪、開會等工作都要依賴社區(qū)。[14]

因此，成都市政府應(yīng)積極利用傳媒手段廣泛宣傳政府購買服務(wù)的重要意義、社會組織的重要地位和典型案例，營造良好的輿論環(huán)境;幫助社會組織建立透明的財務(wù)公開制度，與社會公眾建立信任關(guān)系;支持社會組織與社會公眾的互動，吸引社會公眾積極參與服務(wù)購買服務(wù)，在溝通合作中增加理解、培育信任。

參考文獻(xiàn)：

[1]陳國強.聚焦核心內(nèi)容，推動政府購買服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展[N].中國政府采購報，2020-05-12.

[2]財政部發(fā)文堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資行為

[3]陳國強.聚焦核心內(nèi)容，推動政府購買服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展[N].中國政府采購報，2020-05-12.

[4]李梓溶.成都服務(wù)類采購金額持續(xù)提高[EB/OL].https：//cbgc.scol.com.cn/news/239104，2020-02-19.

[5]管兵，夏瑛.政府購買服務(wù)的制度選擇及治理效果：項目制、單位制、混合制[J].管理世界，2016（08）：58-72.

[6]陳國強.聚焦核心內(nèi)容，推動政府購買服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展[N].中國政府采購報，2020-05-12.

[7]2016年數(shù)據(jù)暫缺。

[8]該文件規(guī)定“屬于政府集中采購目錄以外且在采購限額標(biāo)準(zhǔn)以下的政府購買服務(wù)項目應(yīng)當(dāng)按照《暫行辦法》及相關(guān)規(guī)定執(zhí)行”，但《暫行辦法》已于2019年5月2日到期，且未再次延長。

[9]數(shù)據(jù)來自成都社會組織和社工網(wǎng)，各區(qū)（市）縣采購結(jié)果公示數(shù)量之和大于全市公示總數(shù)。

[10]吳亞飛.成都2019年度星級社會組織名單出爐累計評估2100余家[EB/OL].http：//scnews.newssc.org/system/20200423/001061655.html，2020-04-23.

[11]2019年成都市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報

[12]彭婧，張汝立.如何避免政府購買服務(wù)成為公眾“不稱心的禮物”？——基于政府責(zé)任視角的分析[J].中央民族大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2018，45（01）：58-65.

[13]崔軍，張雅璇.政府購買服務(wù)定價的核心推定與策略安排[J].行政管理改革，2016（08）：47-52.

[14]金小琴.地方政府購買社會組織服務(wù)的問題研究——以成都市W區(qū)為例[J].西部經(jīng)濟管理論壇，2018，29（05）：24-30.

作者簡介：

梁玲云（1990-），女，廣西桂林，西華大學(xué)馬克思主義學(xué)院助教，管理學(xué)碩士，研究方向：地方治理，公共服務(wù);

鄧康慧（1997-），女，四川廣安，西華大學(xué)馬克思主義學(xué)院碩士研究生，研究方向：鄉(xiāng)村振興。;

劉偉明（1986-），男，四川成都，西華大學(xué)馬克思主義學(xué)院副教授，管理學(xué)博士，研究方向：政府購買，民主治理。

基金項目：

成都市哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項目“成都市政府購買公共服務(wù)中的職能定位”（項目編號：2019L16）成果