為推進市域治理現(xiàn)代化提供立法支撐

嚴九石 劉志軍

“市、轄市（區(qū)）人民政府及其有關(guān)部門應當指導企業(yè)做好復工復產(chǎn)準備工作，督促企業(yè)在疫情防控達標前提下復工復產(chǎn)；細化復工復產(chǎn)保障方案，幫助企業(yè)協(xié)調(diào)解決職工返崗，以及口罩、消毒用品等防控物資購置問題；幫助企業(yè)拓寬招工渠道，推進線上供求匹配對接和遠程招聘?！边@是2020 年2 月9 日常州市人大常委會在抗疫第一時間作出的《關(guān)于依法防控新型冠狀病毒肺炎疫情 切實保障人民群眾生命健康安全的決定》中的明確規(guī)定，用制度推動政府和企業(yè)一手抓疫情防控、一手抓復工復產(chǎn)，全國人大第一時間報道了常州人大的這一做法。

自獲得地方立法權(quán)以來，常州市人大及其常委會堅持黨委領(lǐng)導、人大主導、政府依托、各方參與的立法工作格局，按照科學立法、民主立法、依法立法的要求，積極作為、主動擔當、勇于探索、敢于創(chuàng)新，先后制定了《常州市歷史文化名城保護條例》《常州市天目湖保護條例》《常州市文明行為促進條例》等9 部地方性法規(guī)，充分發(fā)揮了立法在市域治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的引領(lǐng)和推動作用。

堅持“三個主導” 踐行立法為民

在市委全面依法治市委員會立法協(xié)調(diào)小組第一次會議上，市人大常委會副主任盛建良明確指出：“要始終堅持以人民為中心的發(fā)展思想，積極探索人大在表達、平衡、調(diào)整社會利益關(guān)系中的重要作用，確保制定的每一部法規(guī)都合民意、暖民心?！?/p>

“地方人大如何健全主導立法工作的體制機制，充分發(fā)揮其在立法工作中的主導作用，是新時代地方立法工作亟待解決的新課題?！背Ｖ菔腥舜蟪Ｎ瘯üの魅沃苤窍慕榻B說。近年來，我們在立法主導方面，通過堅持“三個主導”來踐行立法為民理念。

主導法規(guī)立項。科學編制立法規(guī)劃和立法計劃，堅持問題導向，針對問題立法，以立法解決問題；注重地方立法空間和必要性，注重解決地方事務(wù)和創(chuàng)制性立法，注重生態(tài)環(huán)保、民生等重點領(lǐng)域立法；認真梳理歷年人大代表和政協(xié)委員的意見建議，圍繞社會關(guān)注、群眾關(guān)心的熱點難點問題確定立法項目。常州市首個五年立法規(guī)劃29件立法項目中，人大自主立項占比超過50%，法規(guī)立項逐步由“等米下鍋”變?yōu)椤包c菜上桌”。

主導法規(guī)內(nèi)容。牢記初心使命，強化立法擔當，直面矛盾不回避，解決問題不敷衍，敢于善于在矛盾的焦點上砍一刀。對行政機關(guān)，既賦予必要的權(quán)力和手段，又加大監(jiān)督力度、明確法定責任，推動部門信息共享、協(xié)同治理。對行政相對人，以尊重和保障公民權(quán)利為優(yōu)先選擇，堅持公眾參與、公開透明，堅持賦予更多權(quán)利、少設(shè)或不設(shè)義務(wù)，審慎設(shè)定行政處罰、行政許可、行政檢查等管理手段。如通過主導制定道路交通安全條例，統(tǒng)籌推進了交通影響評價、護欄設(shè)置等制度的確立。文明行為促進條例將社會主義核心價值觀融入地方立法，確立文明行為倡導和不文明行為重點治理兩張清單，建立倡導激勵和協(xié)同治理機制，著力提升公民文明素質(zhì)和社會文明程度。

主導立法過程。不斷完善人大主導立法過程的體制機制，出臺了制定地方性法規(guī)條例、地方性法規(guī)起草工作規(guī)則、重大利益調(diào)整咨詢論證工作規(guī)范等10 個法規(guī)、規(guī)則，形成了“1+10”制度體系，實現(xiàn)人大主導立法過程的制度化、規(guī)范化、程序化。在起草階段，建立法工委、一審工委、司法局和起草單位四方聯(lián)動機制，法工委、一審工委提前介入，及時了解重要內(nèi)容和制度設(shè)計，提出針對性的意見建議，對立法工作實施全程“領(lǐng)跑”。在審議階段，通過新聞媒體廣泛征求意見，深入社區(qū)、企事業(yè)單位、立法聯(lián)系點等調(diào)查研究，充分聽取人大代表、政協(xié)委員和社會公眾的意見建議，邀請基層一線工作人員深度參與法規(guī)草案修改，邀請立法、語言文字專家進行咨詢論證。法制委堅持以數(shù)天封閉式會議的形式逐條進行審議修改，常委會審議表決堅持時間服從質(zhì)量，如道路交通安全條例實行“兩審三通過”、住宅物業(yè)管理條例實行“隔兩次審議”。

探索“三個創(chuàng)新” 破解治理難題

堅持立足常州、服務(wù)常州，結(jié)合地方實際，突出地方特色，確保制定的每一部法規(guī)都立得住、行得通、真管用。常州市人大積極探索新時代城鄉(xiāng)管理新方式，注重通過立法創(chuàng)新破解社會治理難題，將創(chuàng)新優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。

突出前瞻引領(lǐng)。注重對經(jīng)濟社會發(fā)展趨勢的研究，通過立法引領(lǐng)改革、推動發(fā)展。如歷史文化名城保護條例設(shè)立專章規(guī)定歷史文化遺產(chǎn)的利用與傳承，在全國同類立法中走在前列。住宅物業(yè)管理條例建立業(yè)主大會備案制度，為業(yè)主大會實體化運行打下制度基礎(chǔ)。道路交通安全條例對交通新業(yè)態(tài)進行引導規(guī)范，對自動駕駛汽車作出前瞻性規(guī)定，填補了立法空白。推進制度創(chuàng)新。針對每部法規(guī)，深入研究相關(guān)領(lǐng)域治理中的痛點難點，圍繞問題進行制度創(chuàng)新，提升治理效能。如電梯安全管理條例對既有住宅加裝電梯作出制度性規(guī)定，并授權(quán)市政府制定具體辦法，解決了人民群眾普遍關(guān)心的老舊電梯改造、老舊小區(qū)增設(shè)電梯等問題。人民日報、新華社等國家級媒體也對此進行了宣傳報道。住宅物業(yè)管理條例規(guī)定建立物業(yè)管理公共服務(wù)平臺，解決業(yè)主大會召開難的問題；道路交通安全條例要求建立全市統(tǒng)一的停車泊位信息共享機制，解決城市停車難的問題等。

構(gòu)建協(xié)同機制。以立法打造共建共治共享社會治理新模式，通過住宅物業(yè)管理條例、道路交通安全條例等推動網(wǎng)格化管理、第三方參與、購買服務(wù)制度的確立。探索開展區(qū)域協(xié)作，天目湖保護條例要求與水源上游地區(qū)建立溝通協(xié)作機制，2019年7月，市人大常委會主要領(lǐng)導帶隊赴安徽宣城，商討雙方共建環(huán)境保護區(qū)域立法協(xié)作機制。

突出“三個強化” 維護法制權(quán)威

徒法不足以自行。常州市人大不僅認真做好法規(guī)的“制定篇”，而且通過“三個強化”，努力譜寫好法規(guī)的“實施篇”和“監(jiān)督篇”。

強化地方立法宣傳。堅持將法規(guī)宣傳貫穿人大立法全過程。以開展立法調(diào)研、召開各類座談會、在《常州日報》發(fā)布公告公開征求意見的方式，深入宣傳法規(guī)的制定背景、起草情況。常委會審議時，通過常州廣播電視臺、常州日報等媒體宣傳法規(guī)審議情況。批準后，及時在常委會公報、常州日報等媒體上全文公布。正式施行前，采用新聞發(fā)布會、電視微訪談、專題報道、系列解讀等多種方式，廣泛宣傳法規(guī)的主要內(nèi)容、制度設(shè)計等。

強化配套文件督査。對常州市地方性法規(guī)要求政府及其部門制定配套文件的出臺和報備情況進行監(jiān)督檢査，督促其在法定期限內(nèi)及時制定相關(guān)配套文件，推動本市地方性法規(guī)落地、落細、落實。如今年3月，對常州市地方性法規(guī)要求制定的具體規(guī)定、專項規(guī)劃、技術(shù)標準等開展了專項督查；4 月，市人大常委會首次聽取了市人大常委會法工委關(guān)于備案審查工作情況的報告。

強化法規(guī)實施監(jiān)督。建立法規(guī)實施情況報告制度和監(jiān)督機制，明確法規(guī)施行滿2年需要報告實施情況。本屆以來，每年都組織執(zhí)法檢査或執(zhí)法調(diào)研，推動法規(guī)的實施，如2018 年對歷史文化名城保護條例開展執(zhí)法檢査、專題詢問并進行評議；2019 年對天目湖保護條例開展執(zhí)法調(diào)研。今年4 月30 日，常州市十六屆人大常委會第25 次會議聽取和審議了市政府關(guān)于《常州市電梯安全管理條例》貫徹實施情況的報告。委員們認為，該條例自2018年3月1 日施行以來，市政府及相關(guān)職能部門認真履行法定職責，強化落實監(jiān)管措施，全市電梯安全形勢平穩(wěn)，法規(guī)實施效果良好，立法宗旨和立法原則得到了較好的貫徹。通過檢查督查評估了法規(guī)的實施效果，促進政府依法行政、主管部門依法履職。

夯實“三個基礎(chǔ)” 保障立法質(zhì)量

2019年1月9日下午，江蘇省十三屆人大常委會第七次會議進行最后的議程，表決南京、常州等市人大常委會提交的8 件地方性法規(guī)，常州市報送的《常州市住宅物業(yè)管理條例》獲全票通過。同時，該條例也成為全省首批立法精品示范工程項目。

立法能力是保障立法質(zhì)量的基礎(chǔ)。常州市人大及其常委會堅持以輔助平臺為依托，以調(diào)研培訓為抓手，既練好“內(nèi)功”，又用好“外腦”，不斷提升立法能力，提高立法質(zhì)量和效率。

加強輔助平臺建設(shè)。設(shè)立覆蓋全市，由鎮(zhèn)(街道)村(社區(qū))、企事業(yè)單位組成的15 個立法聯(lián)系點，扎根基層聽民意、匯民智；建立立法專家咨詢制度，聘任省社科院、南京大學等單位的35 名專家學者擔任立法咨詢專家，立足專業(yè)解難題、求良策。與常州大學合作創(chuàng)設(shè)了地方立法研究院，開展前沿理論研究、實證調(diào)查、委托起草、人才聯(lián)合培養(yǎng)等工作，為立法提供智力支持和人才支撐。

加強立法調(diào)查研究。積極開展立法理論和實務(wù)研究，由常委會分管領(lǐng)導牽頭成立課題組，圍繞立法工作的各個環(huán)節(jié)，每年確定一個地方立法調(diào)研課題，先后完成了“地方立法實效性研究”“地方立法立項研究”“地方立法起草研究”“地方立法審議研究”等課題，形成系列研究成果，其中部分論文獲得了省市表彰并在省市研討會上交流。

加強立法學習培訓。注重新出臺法律法規(guī)和政策的學習，堅持常委會審議會前學法制度、使立法與時代同步、同改革同頻。積極參加全國人大、省人大組織的各項培訓活動，先后與市委組織部在廈門大學、暨南大學聯(lián)合舉辦兩期地方立法專題培訓班，多次邀請全國人大、省人大的領(lǐng)導專家來常作專題講座。

當前，常州正在全力推進工業(yè)智造、科教創(chuàng)新、文旅休閑、宜居美麗、和諧幸福明星城建設(shè)，推進工業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、民生保障走在前列，市人大及其常委會將充分發(fā)揮立法的引領(lǐng)推動作用，為“五大明星城”和“三個走在前列”提供堅實的法治保障。