鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治政府建設的問題與對策

關(guān)鍵詞 鄉(xiāng)鎮(zhèn) 法治政府 建設

基金項目：該文為2019年度宿州市委黨校調(diào)研課題“鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治政府建設的問題與對策”成果，課題編號SZKT1902。

作者簡介：周一濤，中共宿州市委黨校法學副教授，教研室副主任，研究方向：法理學、憲法學。

中圖分類號：D630 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.05.319

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治政府的措施及取得的成效

（一）完善政務公開，建設陽光政府，法治政府建設水平穩(wěn)步提高

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于信息公開較為重視，采取一系列舉措落實政府的信息公開責任：傳統(tǒng)的做法是政務公開欄，這在鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村居委這一層級均是繼往開來，不斷公示政府決策或者具體行政行為;同時在電子政務已有較高發(fā)展的時代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府均能充分利用信息網(wǎng)絡平臺的作用，政府網(wǎng)站開設了辦事指南、政策解讀等政務信息資源，進一步推進電子政務建設和網(wǎng)上政務公開，有效推進了行政權(quán)力公開透明運行。

（二）健全科學民主決策機制，進一步提升行政決策水平

鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本一是建立健全行政決策聽取公眾意見和聽證制度，充分聽取人大代表、黨代表和廣大群眾各方面意見。二是建立健全重大事項行政決策集體研究決策與合法性審查、行政決策終身責任追究及責任倒查機制，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建立依法行政領(lǐng)導小組，重大政務決策或者行政行為均通過依法行政領(lǐng)導小組會議研究審議。三是普及政府法律顧問制度。聘請專業(yè)律師擔任鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律顧問，依法開展人民調(diào)解工作，為黨委政府的重大決策、重大項目安排、重大民生工作和重大信訪案件處置等工作提供法律服務。

（三）深入推進行政執(zhí)法體制改革，進一步規(guī)范行政執(zhí)法行為

鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的行政執(zhí)法，除《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等規(guī)定違反集體土地規(guī)劃由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法外，僅有很少的法律、法規(guī)授予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)法。2019年3月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推進基層整合審批服務執(zhí)法力量的實施意見》規(guī)定的改革措施，加強綜合執(zhí)法隊伍建設在我市還沒有落實到位，即使如此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也在努力比如落實行政執(zhí)法責任制、面規(guī)范行政執(zhí)法自由裁量權(quán)、行政執(zhí)法過錯責任追究制度、執(zhí)法監(jiān)督制度等。

（四）加強法治教育和普法宣傳，增強法治意識，提高依法行政能力

鄉(xiāng)鎮(zhèn)均繼續(xù)進行普法宣傳和法治教育活動，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)還是普法先進單位。一是切實加強法治宣傳教育?；径冀⒔∪祟I(lǐng)導干部、一般干部學法制度;二是組織人員參加上級政府組織行政執(zhí)法人員崗位培訓和考核，著力提高行政執(zhí)法人員的整體素質(zhì)。還有普遍性的專欄、標語、微媒體等宣傳教育方式。

（五）強化維穩(wěn)措施，建設和諧鄉(xiāng)鎮(zhèn)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建立了黨政一把手負總責， 分管領(lǐng)導包片負責，村委干部積極參與的維穩(wěn)體制，實行矛盾糾紛、社會不穩(wěn)定因素排查制、努力確保糾紛就地解決不上交;關(guān)注輿情信息熱點，對上級交辦的和自行發(fā)現(xiàn)的維穩(wěn)事件依法開展各項工作，切實維護了本行政區(qū)域的經(jīng)濟社會發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治政府建設存在的主要問題

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的法治建設由于認識程度、工作中心、體制機制等原因存在一些問題：

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治政府建設依然屬于法治國領(lǐng)域被遺忘的角落

我國的法治國路徑基本上可稱為自上而下的道路，整體上是中央決策、推動，地方實施，上級評估等，推行到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級基本屬于運行末端。同時受“國家整體主義法治觀”的影響， 地方法治很長一段時間被視作國家法治的附庸而在學術(shù)視野中處于邊緣地位。

（二）學者、中央級政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于法治政府與依法治理話語理解有一定差距

學者的視角，權(quán)威學者如馬懷德教授從機構(gòu)和職能法定、行政立法法治化、行政決策法治化、行政執(zhí)法規(guī)范化、政府信息公開、監(jiān)督與問責的法治化、構(gòu)建解決行政爭議的法治體系等八個方面強調(diào)法治政府建設的基本要求。但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府層面的法治依然是“依法整理”，強調(diào)宣傳教育、維穩(wěn)，泛泛地強調(diào)依法行政、重大問題集體決策等，對于法治政府的核心要義理解明顯不夠。

（三）動力上從經(jīng)濟增長驅(qū)動轉(zhuǎn)向法治指標驅(qū)動，但是內(nèi)生動力不足

發(fā)展經(jīng)濟、促進 GDP、以致出現(xiàn)所謂的GDP崇拜，是改革開放后很長一段時間里政府的核心關(guān)注點，自然工作的絕對中心，包括法治在內(nèi)的各項工作都要為經(jīng)濟增長服務。隨著依法治國在國家戰(zhàn)略布局中的地位和作用逐漸提高，地方政府對于法治開始重視，資源開始朝法治政府建設進行較多地配置，進而開始將法治建設成效納入各級官員的政績考核指標體系。前幾年雖然有學者提出 “法治 GDP”的概念并進行指標設計，但是內(nèi)生動力不足。

（四）上面千條線，底下一根針，屬地管理已經(jīng)讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難于承受、疲于應付

“屬地管理”已經(jīng)泛化，違背通過明晰權(quán)力責任，強化條塊責任，確保各地各部門各司其職，齊抓共管把上級任務和精神貫徹好、落實好的初衷。但是實踐中強調(diào)屬地管理、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無依據(jù)地擔責、接受追責與法治精神不符。

（五）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員的法治思維和依法行政的能力還有待提高

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員尤其是領(lǐng)導成員重長官意志、輕法律規(guī)定，重上級指示、輕法治原則，重行政效率、輕行政程序等問題還是或多或少的存在。

三、優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治政府建設的對策建議

針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治政府建設中存在的問題及其原因，課題組認為應當在深化行政體制改革的背景下綜合施治，建議如下：

（一）明晰鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，深入推進行政體制改革

依據(jù)2019年3月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推進基層整合審批服務執(zhí)法力量的實施意見》規(guī)定的改革措施，推動執(zhí)法重心下移，整合行政執(zhí)法隊伍，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立統(tǒng)一的綜合執(zhí)法大隊，實行跨領(lǐng)域跨部門綜合執(zhí)法，實現(xiàn)行政執(zhí)法規(guī)范化;而對于信訪、維穩(wěn)、突發(fā)事件應對等不僅僅是依法行政問題，牽涉面較廣，應對統(tǒng)籌施治;養(yǎng)老、醫(yī)療保險、勞動就業(yè)等公共服務及扶貧救災、危房改造、改廁等歸入鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的經(jīng)濟社會發(fā)展職能，歸入鄉(xiāng)鎮(zhèn)原有的經(jīng)濟社會發(fā)展部門，理順體制機制，明晰權(quán)力、責任。

（二）以程序、公開制度，監(jiān)督救濟制度約束權(quán)力，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為合法化、科學化、民主化、公開化

針對調(diào)研中的忽視行政程序、公開不主動、及時的問題，調(diào)研組強調(diào)必須進一步落實政府行為合法化、科學化、民主化、公開化的制度，這一方面是要求政府自身必須依據(jù)遵守《重大行政決策程序暫行規(guī)定》《政府信息公開條例》等，規(guī)范了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力行使，便于社會監(jiān)督;另一方面也為行政相對人的參與提供依據(jù)，從制度上保證公眾參與到行政過程中來，便于保護公民自身合法權(quán)益，實現(xiàn)“權(quán)利制約權(quán)力”，也為啟動監(jiān)督救濟程序提供依據(jù)，以期規(guī)范行政權(quán)力的運行。

（三）理順區(qū)級政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府關(guān)系，明確“領(lǐng)導”的內(nèi)涵與外延，強化監(jiān)督與考核

上級政府領(lǐng)導下級政府是我國的憲法體制，而如何理解、適用“領(lǐng)導”這一在不同地方有不同做法，發(fā)展及管理落后地區(qū)多喜好分解責任、屬地管理、命令性指揮、硬性考核等機制，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府疲于應付。對此課題組建議應當強調(diào)縣區(qū)級政府充分尊重鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的相對獨立，強化依法監(jiān)督而不是將本級政府、部門的責任通過屬地管理、一票否決等制度轉(zhuǎn)嫁、推卸責任，更好地強調(diào)優(yōu)化外在法治環(huán)境?？h區(qū)政府的依法監(jiān)督應當更為主動、全面、及時，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政行為違法，上級政府盡量在體制內(nèi)糾正，這可以主動監(jiān)督，也可以在行政相對人提起救濟程序后進行，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、領(lǐng)導人員承擔自身行政行為引起的各種法律責任，保障權(quán)力在法治化軌道內(nèi)運行。在強化考核方面，應當設計更為合理的法治政府考核指標，增加法治政府建設的考核分值;對于考核的方式方法，可以引入第三方評估機制，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的法治評估更加公平公正，從而真正達到“以評促建”的作用，推動我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治政府建設取得更好成效。

（四）完善監(jiān)督機制，強化行政執(zhí)法的監(jiān)督

紀檢監(jiān)察監(jiān)督、人大監(jiān)督、審計監(jiān)督及上級政府對下級政府的監(jiān)督等屬于有權(quán)監(jiān)督，這些部門嚴格依照法律法規(guī)辦事，對于及時糾正和嚴肅查處違法違紀行為和行政執(zhí)法中的不正之風最為有效，它們積極履職，采取各種有效的措施，強化執(zhí)法監(jiān)督力度，當然會促進依法行政、建設法治政府。群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督也是監(jiān)督體制的重要組成部分，屬于無權(quán)監(jiān)督，實踐中各級政府包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于輿情極為重視，上級政府或者部門一般對于各類媒體曝光的行為都要求進行書面匯報，監(jiān)督效果較佳。為增強各類監(jiān)督的實效性，建議盡快出臺和完善相關(guān)的法律法規(guī)對監(jiān)督的機關(guān)或者主體、權(quán)限、范圍、方式、程序等加以明確規(guī)定，使監(jiān)督本身有法可依。

（五）加強法治宣傳教育，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治政府建設提供良好的社會環(huán)境

在明確“誰執(zhí)法誰普法”的普法責任制后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在完成上級政府普法規(guī)劃、計劃后，結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的實際工作，將法治宣傳教育融入到日常的法治實踐工作中來，努力提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的普法實效。同時，積極探索新工作方式方法，利用自媒體平臺如抖音、快手等切實增強普法的針對性和有效性，從而提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)群眾的法律認知水平、維權(quán)意識和評價標準。

（六）努力提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員的法治能力

法治意識、法治思維、利益與價值判斷、選擇依法而為是一個人的從主觀到外在行為的過程。其實通過這些年的公務員正規(guī)化招考錄用，系統(tǒng)化的培訓學習，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員法治意識、依法行政能力大為加強，很多情況下是行為的時效性迫使行為違法、利益驅(qū)使甘愿違法等。但是針對對于法治政府認知的不同，建議加強培訓統(tǒng)一認知，使廣大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員認識到鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治政府必然是權(quán)責法定、公開公正、廉潔高效、守法誠信的政府，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治政府的四項基本要求，不僅僅使依法治理。同時，由于法治政府建設涉及法律知識的復雜、龐大，仍然需要舉辦形式多樣的法治培訓，與時俱進，知識不斷更新，要讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員特別是領(lǐng)導干部的法治思維和依法行政能力明顯提高，牢固樹立憲法法律至上、法律面前人人平等的基本法治理念，恪守權(quán)責法定、公開公正、守法誠信等依法行政的基本要求，在法治軌道上全面推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的各項工作。另外，引導律師發(fā)揮更大作用，作為法律顧問不能只是被動的、單純地應訴，建議要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于重大決策、具體行政行為、突發(fā)事件應對中律師的過程性參與，為行為的合法性提供智慧保障。

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