如何做到行政法功能重構(gòu)

關(guān)鍵詞 行政法 功能重構(gòu) 法律保障

作者簡介：趙楠楠，國防大學(xué)政治學(xué)院。

中圖分類號：D922.1 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.05.245

隨著我國法治建設(shè)的完善，新時期下法治的價值、內(nèi)涵及社會作用都有了全新的定義。行政法產(chǎn)生于社會機制當(dāng)中，在社會控制過程中，行政法的功能才能夠得以體現(xiàn)，社會機制的變化勢必會帶來行政法的發(fā)展及功能變遷。因此，需要從行政法功能變遷的原因上進行分析，分析當(dāng)前行政法重構(gòu)的科學(xué)范疇，探究行政法重構(gòu)的路徑。

一、 行政法功能變遷的驅(qū)動因素

中共十九大報告對于我國法律、法治變遷進行了概括，并確定了法律的調(diào)控方式、法治建設(shè)的主要目的、法律管理及規(guī)定的實際措施，其中與行政法相關(guān)的變遷驅(qū)動因素包含以下三個方面：

（一）社會矛盾的轉(zhuǎn)變

當(dāng)前，我國社會的主要矛盾是人民日益增長的物質(zhì)需求同落后的生產(chǎn)力之間的矛盾。矛盾的核心在于我國各地區(qū)生產(chǎn)力的發(fā)展水平參差不齊，生產(chǎn)力結(jié)構(gòu)失衡，即社會要素分配不均勻，導(dǎo)致部分地區(qū)生產(chǎn)力“供過于求”，而其他地區(qū)生產(chǎn)力“供不應(yīng)求”。在此之前，行政法的功能主要為社會構(gòu)建，即為社會積累財富，在新的矛盾之下，行政法的功能不能僅限于促進經(jīng)濟的發(fā)展，而是要基于公眾更高的社會期待，將所積累的社會財富進行優(yōu)化配置，全面提升我國公眾的幸福感。

（二）社會治理模式的轉(zhuǎn)變

在中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會的報告中，社會建設(shè)已正式納入社會主義現(xiàn)代化的總體布局，這對社會治理的創(chuàng)新和發(fā)展具有重要意義。胡錦濤同志指出，構(gòu)建和諧社會已成為現(xiàn)階段的主題。在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，堅持以人為本的原則從根本上改善了社會治理的困境。自中共十八大以來，社會治理的頂層設(shè)計不斷發(fā)展。

首先，提出了創(chuàng)新社會治理，區(qū)分形式管理。這是新時期改革的重要目標。

其次，中共中央第四次全體會議提出了“建設(shè)有中國特色的社會主義法制和法治國家”的總目標，將法制建設(shè)作為社會治理的重要保障。目前，我國正處于完成社會治理總目標的道路上。作為社會治理的法律保障，行政法的功能應(yīng)當(dāng)進行轉(zhuǎn)變。

（三）政府職能的轉(zhuǎn)變

長期以來，政府扮演著“全能”的治理角色，如今，政府+社會組織，甚至是政府+社會組織+公眾等社會主體也在積極地參與社會治理。

第一，在權(quán)力主體上，政府行政管理強調(diào)政府具有社會管理的合法權(quán)力，而社會治理倡導(dǎo)政府機構(gòu)、非政府機構(gòu)、組織、個人等多元主體參與社會治理。

第二，在方式上，政府行政管理是政府對社會經(jīng)濟、文化、政治等事物進行組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督指導(dǎo)、規(guī)范的過程。社會治理是多元主體之間建立在平等、協(xié)商基礎(chǔ)上的合作過程。

第三，在實踐上，政府行政管理是一種自上而下的管理方式，管理主體依靠命令、權(quán)力等開展社會管理活動。更多體現(xiàn)的是行政管理的命令式。而社會治理與管理的最大區(qū)別在于民主性，即充分發(fā)揮多元主體的作用，通過協(xié)商達成共識，形成多種公共事務(wù)管理辦法。政府職能從強制性管理轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型管理。

在此背景下，行政法的功能應(yīng)集中于提高社會治理水平，這也開辟出政府職能轉(zhuǎn)變的新模式，這也是更高層次的政府管理。政府的職能從管理職能轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)助職能，更多的激發(fā)了主體自我管理能力和自我創(chuàng)新的發(fā)展，這樣的主體才會具有更多的活力。

二、 行政法功能重構(gòu)邏輯

行政法功能重構(gòu)實踐的基礎(chǔ)是在理念上實現(xiàn)躍遷，即從認知層面上了解行政法功能重構(gòu)的邏輯，在形成的行政法功能重構(gòu)理論基礎(chǔ)上進行論證及修繕。

（一） 時代性

行政法的新功能是在新的歷史時代形成的，體現(xiàn)了時代的新精神。行政法新功能的建設(shè)應(yīng)著眼于新時代及其時代精神，改變過去傳統(tǒng)的方式管理，加入更多時代性的要求，以順應(yīng)時代的要求。

（二）系統(tǒng)性

與其他部門法律相比，行政法具有極其復(fù)雜的特征。行政法沒有像民法和刑法這樣的主要或基本法規(guī)，很難掌握行政法的完整性，行政法功能重構(gòu)的一個重要邏輯就是將行政法作為一個整體來對待，不能片面、零散的看待。要從系統(tǒng)的角度，全面重塑行政法的功能。

（三）多樣性

在新的歷史條件下，不能簡化行政法功能的結(jié)構(gòu)。必須分析具體問題，甚至通過定量分析來梳理行政法的新功能。讓行政法的新功能發(fā)揮應(yīng)有的作用。

（四）融合性

法律功能的實現(xiàn)主要在系統(tǒng)層面和標準層面上，因此必須在行政法體系中設(shè)計行政法的功能，或者制定新的行政法規(guī)以體現(xiàn)行政法的功能。同時，行政法與其他法律現(xiàn)象一樣，也包含主觀事物并體現(xiàn)某種文化。

三、行政法需具備的新功能

（一） 財富積累的增強功能

新時期的主要社會矛盾決定了我國在社會財富積累上也必須有較大發(fā)展，使不足的財富積累更加充分，使社會財富分配不平衡更加平衡。行政法和社會財富是自然聯(lián)系在一起的，因為行政法、財政法、預(yù)算法等，與經(jīng)濟管理的公共管理直接相關(guān)，可以直接為經(jīng)濟發(fā)展和相關(guān)經(jīng)濟事務(wù)，然后促進財富積累。

（二）公共利益的履行功能

在社會保障領(lǐng)域的最低生活保障制度具有鮮明的中國特色。既反映了新時期政府行政體制的任務(wù)，又反映了行政法的新價值取向，是新歷史條件下行政法的功能，始終將公共利益的履行功能放在一個重要的位置。

（三） 生態(tài)文明的保護功能

人與自然的和諧關(guān)系是新的歷史條件下我國的基本要求，也是政府職能的基本定位。將生態(tài)文明建設(shè)納入行政法治，意味著我國的行政法治有了新的板塊。不能以犧牲生態(tài)文明環(huán)境去獲取經(jīng)濟利益，這是人與自然和諧共處的重要表現(xiàn)。

（四） 文化發(fā)展的促進作用

促進文化發(fā)展的行政法不僅是教育和科學(xué)技術(shù)行政法可以促進文化發(fā)展的領(lǐng)域。長期以來，黨和政府高度重視文化軟實力的發(fā)展。文化可以代表我們國家的民族精神，可以反映中華民族的民族氣質(zhì)。行政法本身是一種文化現(xiàn)象，通過行政法促進文化發(fā)展，包括文化行政法、教育行政法、科學(xué)技術(shù)行政法和其他行政法。

四、行政法功能重構(gòu)實現(xiàn)路徑

（一）形成行政法文化

行政法文化是行政法的主觀方面，也是行政法的意識方面。體現(xiàn)了軟權(quán)力在行政法治中的功能，或者代表了行政法治的軟權(quán)力。在我國傳統(tǒng)的行政法理論和行政法理論中，并不十分重視行政法文化的建設(shè)，沒有積極形成具有中國特色的行政法文化。我國的行政法文化并非獨立于相關(guān)的法律文化。例如，我國行政法中體現(xiàn)的管理理論實質(zhì)上具有文化屬性，而傳統(tǒng)中管理理論的文化屬性主要是行政文化或政治文化，而不是行政法文化。

（二） 行政法制建設(shè)

在新的歷史時代，行政法的功能具有新的科學(xué)內(nèi)涵，如財富積累的促進功能，公共利益的保護功能和生態(tài)文明。所有功能都是非常實質(zhì)性的，源于中國新的社會矛盾，這些功能的實現(xiàn)與行政法制度的質(zhì)量密切相關(guān)。必須構(gòu)建新的行政法制度?？梢詫⑿姓ㄅc部門行政法區(qū)分開來，使行政法真正反映行政權(quán)力的規(guī)制。

（三）行政立法的技術(shù)

新時代要求對立法技術(shù)進行一些修改，并將技術(shù)標準盡可能地引入行政法律體系。與行政法標準體系相比，我國行政法的執(zhí)行存在明顯的滯后性。在行政法的執(zhí)行中，也必須提到一個概念，即行政法的實現(xiàn)。行政法的實施實際上是行政法規(guī)范與案件的結(jié)合，而行政法的實施則具有更深刻的內(nèi)涵。 “行政法的實現(xiàn)是指行政法的規(guī)則和價值在其對社會事實的調(diào)節(jié)中已經(jīng)社會化的過程，這不僅體現(xiàn)在社會控制上，而且體現(xiàn)在對社會心理機制的認識、接受和相信上，這充分表明，行政法的實現(xiàn)已經(jīng)超越了行政法的實現(xiàn)，它不僅是指法律規(guī)范與案例事實的結(jié)合，而且還包括對相關(guān)法律主體的承認，特別是對具有合法權(quán)利的社會主體的承認和義務(wù)受到影響。

行政法功能變遷的驅(qū)動因素包括社會矛盾轉(zhuǎn)變、社會治理模式轉(zhuǎn)變及政府職能轉(zhuǎn)變。在此背景下，行政法功能重構(gòu)的原則為時代性、系統(tǒng)性、多樣性和融合性，需要從行政法文化、行政法制度建設(shè)及行政立法技術(shù)三個層面實現(xiàn)行政法功能重構(gòu)。

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